行政檢察服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的路徑研究

張海生

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，河北 石家莊 050000

“法治是最好的營商環(huán)境”——2019年2月25日，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議深刻闡述這一重要論斷。一個國家或地區(qū)的法治環(huán)境的好壞，直接影響著營商環(huán)境的優(yōu)劣。為經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)法律產(chǎn)品，是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)和使命。

近年來，司法改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)改革確立了行政檢察作為“四大檢察”之一的重要地位，行政檢察事業(yè)有了長遠(yuǎn)的發(fā)展，但仍存在許多薄弱環(huán)節(jié)。尤其在服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境方面，行政檢察職能還沒有得到充分發(fā)揮［1］。本文通過對行政檢察服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)狀和難點進(jìn)行分析，提出加強(qiáng)行政檢察法律監(jiān)督，構(gòu)建公平有序的法治環(huán)境，更好地服務(wù)于優(yōu)化營商環(huán)境。

一、營商環(huán)境的概念、意義及其現(xiàn)狀

（一）營商環(huán)境的概念及意義

營商環(huán)境是一個國家或一個地區(qū)，在一定時期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)活動順利開展的外部環(huán)境和各種條件的總和。換言之，影響作為市場主體的企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的一切政治、經(jīng)濟(jì)、法律等因素所構(gòu)成的社會環(huán)境，即營商環(huán)境。［2］

營商環(huán)境，是一個國家或一個地區(qū)招商引資的名片，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生著極為重要的影響。好的營商環(huán)境，能夠提升企業(yè)活力，進(jìn)而促進(jìn)市場發(fā)展，擴(kuò)大對外開放，刺激經(jīng)濟(jì)騰飛；反之，營商環(huán)境惡劣，則會提高企業(yè)成本，減低企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營的動力，甚至導(dǎo)致企業(yè)倒閉，資金和人才外流，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遇到困境乃至衰退。尤其在當(dāng)前全世界新冠肺炎疫情反復(fù)、經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，營造良好的營商環(huán)境，對我國保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有迫切的現(xiàn)實意義。

（二）營商環(huán)境的現(xiàn)狀

改革開放以來尤其是黨的十八大以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會改革的深入開展，市場區(qū)域從封閉走向開放，政府理念從管理轉(zhuǎn)為服務(wù)，我國的營商環(huán)境有了翻天覆地的變化。但與此同時，當(dāng)前我國營商環(huán)境整體上仍不容樂觀，部分地區(qū)破壞營商環(huán)境的事件時有發(fā)生，直接影響了經(jīng)濟(jì)增長的速度和創(chuàng)新能力的提升。

當(dāng)前我國營商環(huán)境存在的主要問題包括：一是部分地區(qū)存在地方保護(hù)主義傾向，在市場準(zhǔn)入方面設(shè)置或抬高門檻，影響了市場主體同臺競技和公平競爭；二是部分地區(qū)政府法治意識淡薄，依法行政能力欠缺，服務(wù)保障企業(yè)的水平不高，對企業(yè)隨意執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在；三是部分地區(qū)涉企案件訴訟周期長，執(zhí)行難，牽扯了相關(guān)企業(yè)的大量精力和財力，甚至存在審判不公的現(xiàn)象，直接損害企業(yè)權(quán)益。

二、行政檢察在優(yōu)化營商環(huán)境中的作用和存在的問題

（一）行政檢察對優(yōu)化營商環(huán)境具有重大推動作用

行政檢察監(jiān)督是指人民檢察院依照法律規(guī)定對行政訴訟活動所進(jìn)行的監(jiān)督，但行政檢察并非單純對司法機(jī)關(guān)是否公正司法進(jìn)行監(jiān)督，同時還肩負(fù)著通過行政訴訟監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的職能。行政權(quán)自身具有內(nèi)生的擴(kuò)張性，如果沒有外部的有效監(jiān)督制約，行政機(jī)關(guān)極易濫用行政權(quán)，對企業(yè)經(jīng)營者的人身、財產(chǎn)安全造成威脅，進(jìn)而影響營商環(huán)境。

在黨和國家提出“加快建設(shè)法治政府”“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”的要求這一時代背景下，不斷完善和發(fā)展行政檢察工作，對于制約行政權(quán)力，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益具有不可替代的作用。具體體現(xiàn)在：一是能夠發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督職能。通過抗訴、再審檢察建議等方式監(jiān)督糾正法院在行政裁判結(jié)果或行政執(zhí)行活動中存在的違法或不公現(xiàn)象，依法保護(hù)涉案企業(yè)合法權(quán)益；二是能夠發(fā)揮促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的職能，通過穿透式和能動性的法律監(jiān)督，監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)“不作為、亂作為、慢作為”等問題，加強(qiáng)社會治理，為企業(yè)發(fā)展厚植法治土壤；三是提供優(yōu)質(zhì)法治產(chǎn)品。通過制作涉及企業(yè)合法經(jīng)營的法治案例，有針對性地開展法治宣傳，為企業(yè)提供法律咨詢和法律服務(wù)，提高企業(yè)合法經(jīng)營能力。

（二）行政檢察在優(yōu)化營商環(huán)境方面存在的問題

長期以來，行政檢察都是檢察工作中的短板和弱項，尤其在優(yōu)化營商環(huán)境方面，作用發(fā)揮還不夠充分。

1.對發(fā)揮行政檢察職能服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的必要性和主動性缺乏深刻理解。一是檢察監(jiān)督理念更新不及時，對服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的重要意義認(rèn)識不足，沒有站在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的角度去積極履職盡責(zé)，只滿足于被動式的行政訴訟事后監(jiān)督，監(jiān)督方式缺乏能動性；二是對服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境工作的長期性還存在認(rèn)識誤區(qū)，只把該項工作當(dāng)成短期的專項活動，未制定詳細(xì)可行的實施方案，缺乏持久作戰(zhàn)準(zhǔn)備，存在運動式開展工作的傾向；三是服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的主動性和積極性不高，認(rèn)為該項工作不是行政檢察的主責(zé)主業(yè)，并非考核的重點，因此不愿投入過多的時間和精力，采取消極應(yīng)付的方式開展相關(guān)工作，導(dǎo)致監(jiān)督質(zhì)效不實，服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的質(zhì)量離廣大企業(yè)的期盼還有較大差距。

2.服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的行政檢察效能有待進(jìn)一步提升。一是行政檢察的監(jiān)督方式單一，在服務(wù)營商環(huán)境建設(shè)工作中局限于個案辦案，缺乏類案監(jiān)督，保護(hù)的對象和社會效果有限，監(jiān)督質(zhì)效欠佳；二是行政檢察監(jiān)督措施有限，檢察監(jiān)督方式主要通過檢察建議，而檢察建議的剛性不足，沒有后續(xù)監(jiān)督手段保障落實，導(dǎo)致法院和相關(guān)政府機(jī)關(guān)整改不及時，實際監(jiān)督效果不理想；三是行政檢察的人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。因服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境工作涉及刑事、民事、行政等諸多法律領(lǐng)域，并且在一件案件中往往多種法律問題交織，對檢察監(jiān)督人員的法律能力水平提出了較高的要求，但由于檢察機(jī)關(guān)的辦案力量主要集中于刑事檢察部門，行政檢察人員的整體能力水平距離服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的要求還有一定差距。

3.行政檢察工作社會知曉度和影響力較低。行政檢察部門成立較晚，且存在宣傳不到位的問題，在社會中影響力較小，企業(yè)對于行政檢察工作職能了解程度低，對檢察機(jī)關(guān)職能的了解大多停留在刑事檢察職能層面。在一些地方，由于對檢察機(jī)關(guān)職能了解不全面，許多企業(yè)對于檢察工作存在一定抵觸心理，認(rèn)為多一事不如少一事，不愿與檢察機(jī)關(guān)有過多接觸。由于一些地區(qū)法治進(jìn)程發(fā)展較緩慢，在發(fā)生影響生產(chǎn)經(jīng)營的問題時，企業(yè)一般會采用溝通方式解決，而非求助于行政檢察機(jī)關(guān)。

4.服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的機(jī)制建設(shè)較為滯后。從內(nèi)部來看，行政檢察機(jī)關(guān)與刑事、民事、公益訴訟、控告申訴等部門之間在服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境方面缺乏聯(lián)動，分割辦案，單打獨斗，一些案件線索移交不及時，影響了整體監(jiān)督質(zhì)效的發(fā)揮。就外部而言，行政檢察機(jī)關(guān)與法院及行政機(jī)關(guān)之間也缺乏溝通協(xié)商機(jī)制，在服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境時不易達(dá)成一致意見，難以形成保護(hù)企業(yè)權(quán)益的合力。

三、行政檢察服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的路徑

針對行政檢察在服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境方面的短板與不足，結(jié)合各地行政檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境方面的有益探索，建議行政檢察監(jiān)督工作從以下方面探索發(fā)展路徑，為優(yōu)化營商環(huán)境提供良好司法保障：

（一）筑牢服務(wù)大局理念，不斷提升業(yè)務(wù)能力水平

要準(zhǔn)確把握法律監(jiān)督工作定位，自覺將行政檢察融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局之中，聚焦保障民企發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境等重點工作，依法履行行政檢察監(jiān)督職能，切實維護(hù)企業(yè)合法利益，促進(jìn)依法行政和公正司法。要認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會黨中央關(guān)于服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的各項文件精神，深入學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會，入腦入心，做到人人都是服務(wù)營商環(huán)境的責(zé)任人，個個都是優(yōu)化營商環(huán)境的排頭兵，真正提高服務(wù)營商環(huán)境相關(guān)工作積極性和主動性。有針對性地圍繞深化改革與優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)開展專題培訓(xùn)，通過建立學(xué)習(xí)園地、邀請專家輔導(dǎo)、心得體會交流等形式，努力提高辦案人員對服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境和促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展的認(rèn)識，提升保障和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的能力和水平，使全體行政檢察干警自覺用好相關(guān)執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)和保障企業(yè)健康發(fā)展，不斷為企業(yè)發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品。要樹立能動監(jiān)督理念，改變事后監(jiān)督、坐堂辦案的傳統(tǒng)辦案方式，在不干預(yù)行政權(quán)和審判權(quán)的前提下，積極參與事前和事中階段的服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境工作，從而減少當(dāng)事人訴累，節(jié)約司法資源。

（二）聚焦行政檢察主責(zé)主業(yè)，能動履行服務(wù)保障職能

要將涉及企業(yè)的相關(guān)行政案件，作為行政檢察機(jī)關(guān)的重點案件進(jìn)行辦理，在全面履行職能過程中，更好地依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。一是加強(qiáng)裁判結(jié)果監(jiān)督，通過依申請和依職權(quán)開展監(jiān)督兩種方式，受理審查相關(guān)行政訴訟案件。對確有錯誤的案件，通過抗訴或再審檢察建議的方式推動糾正，維護(hù)涉案企業(yè)的合法權(quán)益；二是加強(qiáng)審判監(jiān)督，杜絕審判人員在審理涉企業(yè)案件過程中出現(xiàn)吃拿卡要、侵害企業(yè)合法權(quán)益、枉法裁判等行為，實現(xiàn)審判公平公正；三是加強(qiáng)行政執(zhí)行和非訴執(zhí)行監(jiān)督，針對行政機(jī)關(guān)不履行法院生效裁判，企業(yè)申請法院執(zhí)行期間出現(xiàn)的相關(guān)問題，以及行政機(jī)關(guān)向法院申請非訴執(zhí)行期間的相關(guān)問題提出檢察監(jiān)督意見，避免企業(yè)因行政執(zhí)行和非訴執(zhí)行案件導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營困難、合法權(quán)益受到損害［3］；四是加強(qiáng)行政爭議實質(zhì)性化解。在涉及企業(yè)訴訟的行政爭議案件中，通過公開聽證，促使雙方達(dá)成和解，為涉案企業(yè)減輕訴累，確保社會效果；五是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)違法行為監(jiān)督。完善行政執(zhí)法與行政檢察協(xié)作機(jī)制，深入探索行政執(zhí)法、行政復(fù)議與行政檢察信息共享平臺等工作機(jī)制，支持、幫助政府監(jiān)管部門堵漏建制，有效推動行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)企業(yè)正常的經(jīng)營秩序和合法權(quán)益；六是加強(qiáng)類案監(jiān)督。行政檢察機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，通過公正、精準(zhǔn)、高效的辦案，以發(fā)送類案監(jiān)督檢察建議的形式，及時監(jiān)督有關(guān)部門進(jìn)行系統(tǒng)整改，建立長效機(jī)制，有效維護(hù)相關(guān)企業(yè)合法權(quán)益。

（三）加大行政檢察宣傳力度，積極延伸法律服務(wù)觸角

要增強(qiáng)宣傳意識，加強(qiáng)宣傳報道，講好行政檢察故事，樹立良好形象，提升社會知曉度，促進(jìn)工作創(chuàng)新發(fā)展，為服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境打牢堅實基礎(chǔ)［4］。同時行政檢察機(jī)關(guān)應(yīng)廣泛深入企業(yè)開展調(diào)研，及時了解企業(yè)的司法需求，進(jìn)一步促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與企業(yè)的深入交流，建立完善檢企聯(lián)絡(luò)制度和企業(yè)服務(wù)信息平臺，提供多元化法律服務(wù)。主動深入企業(yè)開展法治宣傳和法律咨詢，通過檢察機(jī)關(guān)“兩微一端”等窗口，定期發(fā)布涉及企業(yè)投資經(jīng)營、知識產(chǎn)權(quán)等方面的信息和案例，不斷提升服務(wù)質(zhì)效。［5］要加強(qiáng)警示教育，結(jié)合辦案開展涉企典型案例發(fā)布和剖析，通過開設(shè)專題講座、舉辦主題沙龍等形式，使企業(yè)獲取法律知識、尊重法律權(quán)威、嚴(yán)守法律底線，幫助企業(yè)提高風(fēng)險防控能力和合法經(jīng)營自覺。要積極參與企業(yè)合規(guī)改革工作，從行政檢察角度提出相應(yīng)指導(dǎo)意見，引導(dǎo)涉案企業(yè)對暴露出的問題和隱患進(jìn)行積極整改，促進(jìn)企業(yè)健康有序成長。

（四）強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制建設(shè)，不斷凝聚法治合力

服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境，檢察院不能大包大攬，行政檢察機(jī)關(guān)也不能單打獨斗，應(yīng)在打擊犯罪線索共享、信息互聯(lián)互通、司法執(zhí)法行動統(tǒng)一步調(diào)、案件事前事后磋商等領(lǐng)域不斷加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，真正形成部門合力，提高執(zhí)法司法效率。要充分借鑒中央優(yōu)化行政審批改革的有益經(jīng)驗，精簡服務(wù)程序、消除部門壁壘，簡化內(nèi)部審批手續(xù)，暢通多部門聯(lián)合服務(wù)渠道，探索便民利民司法與行政服務(wù)新模式。要加強(qiáng)行政爭議實質(zhì)性化解機(jī)制建設(shè)。在各類市場主體遇到的矛盾糾紛和疑難法律問題上，進(jìn)一步整合司法與行政以及社會矛盾調(diào)處機(jī)制，形成全社會共同參與、多方聯(lián)動的解紛大格局，提升糾紛化解的法律效果和社會效果。要探索搭建服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境司法聯(lián)動信息化平臺。各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)調(diào)，爭取政府支持，搭建信息化溝通協(xié)調(diào)的統(tǒng)一平臺，形成數(shù)據(jù)共通、信息共享、機(jī)制共建、步調(diào)共商、措施共定的高效信息管理服務(wù)平臺。要積極邀請行政機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任特邀檢察官助理，在遇有涉及保護(hù)企業(yè)權(quán)益、優(yōu)化營商環(huán)境的復(fù)雜疑難案件時，通過智慧外借，助推提升行政檢察監(jiān)督能力。

四、結(jié)語

黨的十九大報告提出了“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的宏偉目標(biāo)，勾畫了新經(jīng)濟(jì)理念下的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖。營商環(huán)境在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮著不可替代的作用。行政檢察機(jī)關(guān)要自覺、全面履行職能，以實際行動，為服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境，維護(hù)市場主體平等競爭，以及促進(jìn)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)應(yīng)有的力量。