新時期我國實施《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》的挑戰(zhàn)與對策

張振民 吳文忠 廈門海關(guān)（福建，廈門，361001）

于2021 年4 月15 日施行的《中華人民共和國生物安全法》的立法目標是“為了維護國家安全，防范和應(yīng)對生物安全風(fēng)險，保障人民生命健康，保護生物資源和生態(tài)環(huán)境， 促進生物技術(shù)健康發(fā)展，推動構(gòu)建人類命運共同體，實現(xiàn)人與自然和諧共生”。根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）對貨物貿(mào)易領(lǐng)域重要國際規(guī)則《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施（SPS）協(xié)定》（以下簡稱《SPS 協(xié)定》）的相關(guān)描述，技術(shù)性貿(mào)易措施是技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施 （TBT） 與動植物檢疫措施（SPS）的統(tǒng)稱，是指各國政府及相關(guān)組織以保障國家安全，保護人類及動植物生命健康安全、保護環(huán)境、保證產(chǎn)品質(zhì)量、防止欺詐行為等國家和公共利益為目標，針對貨物貿(mào)易制定和實施的各項對其市場準入進行限制的技術(shù)性措施，是各類技術(shù)性措施在貨物貿(mào)易領(lǐng)域的應(yīng)用，但這些措施的制定和實施應(yīng)是適當(dāng)且必要的，不應(yīng)給國際貿(mào)易造成不必要的障礙。 可見，二者的目標高度契合。

我國人均GDP 已超過1 萬美元，進入經(jīng)濟發(fā)展新時期，如何應(yīng)用技術(shù)性貿(mào)易措施國際規(guī)則參與國際競爭，實現(xiàn)高水平開放、維護國際自由貿(mào)易秩序，在保護國家生物安全方面合規(guī)地實現(xiàn)適當(dāng)?shù)谋Ｗo水平，更好地執(zhí)行《中華人民共和國生物安全法》、保障我國生物安全是我國需要面對的迫切課題。

1 《SPS 協(xié)定》的主要內(nèi)容

1.1 協(xié)調(diào)一致

《SPS 協(xié)定》旨在通過鼓勵“不同成員建立、承認和實施共同的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施”來克服與衛(wèi)生和植物衛(wèi)生有關(guān)的市場準入。如果有科學(xué)理由或現(xiàn)有國際標準不能滿足接受的保護水平，成員可以制定高于國際標準的保護水平，但必須進行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估。

1.2 等效

《SPS 協(xié)定》承認降低風(fēng)險的不同途徑，但同時又規(guī)定各成員應(yīng)當(dāng)相互接受在保護人類、動植物健康具有等效水平的措施。 出口國有舉證責(zé)任，進口國可以對出口國的衛(wèi)生管理體系和措施進行評估和考察。

1.3 風(fēng)險評估和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平的確定

各成員國必須在對實際風(fēng)險進行評估的基礎(chǔ)上制定SPS 措施。 風(fēng)險評估可以是定性的或定量的，特別是定量的風(fēng)險評估費用高昂，采用已制定好的國際標準具有明顯優(yōu)勢。

WTO 成員有權(quán)決定其適當(dāng)?shù)男l(wèi)生保護水平，各成員在評估對動物或植物的生命或健康構(gòu)成的風(fēng)險并確定為實現(xiàn)適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平以防止此類風(fēng)險所采取的措施時， 應(yīng)考慮經(jīng)濟因素、采用替代方法控制風(fēng)險的相對成本效益。 保證此類措施對貿(mào)易的限制不超過為達到適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平所要求的限度，對貿(mào)易的消極影響減少到最低。

1.4 適應(yīng)地區(qū)條件，包括適應(yīng)病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的條件

各成員應(yīng)保證其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施適應(yīng)產(chǎn)品的產(chǎn)地和目的地的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生特點，并認識到病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念。

1.5 透明度

各成員應(yīng)依照附件B 的規(guī)定通知其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的變更，并提供有關(guān)其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的信息。

1.6 控制、檢查和批準程序

各成員在實施控制、檢查和批準程序時，包括關(guān)于批準食品、飲料或飼料中使用添加劑或確定污染物允許量的國家制度， 應(yīng)遵守附件C 的規(guī)定，并在其他方面保證其程序與本協(xié)定規(guī)定不相抵觸。

1.7 技術(shù)援助

各成員以雙邊形式或通過適當(dāng)?shù)膰H組織便利向其他成員、特別是發(fā)展中國家成員提供技術(shù)援助。

1.8 特殊和差別待遇

在制定和實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施時，各成員應(yīng)考慮發(fā)展中國家成員、特別是最不發(fā)達國家成員的特殊需要。 給予發(fā)展中國家成員有利害關(guān)系產(chǎn)品更長的時限以符合該措施，從而維持其出口機會。

1.9 磋商和爭端解決

由《爭端解決諒解》詳述和適用的GATTl994 第22 條和第23 條的規(guī)定適用于本協(xié)定項下的磋商和爭端解決。 在本協(xié)定項下涉及科學(xué)或技術(shù)問題的爭端中，專家組應(yīng)尋求專家組與爭端各方磋商后選定的專家的意見。

2 我國應(yīng)用《SPS 協(xié)定》國際規(guī)則的挑戰(zhàn)與存在的問題

我國被歐美等視為發(fā)達經(jīng)濟體，以我國目前的發(fā)展階段，人均GDP 超過1 萬美元，經(jīng)濟總量已達美國的75%，2020 年實現(xiàn)全面脫貧， 航天、 生物醫(yī)藥、5G 技術(shù)、軍工等科技、工業(yè)、物流體系發(fā)達，雖然人均收入和福利方面與發(fā)達國家相比仍有不小差距，但也難以再堅持我國是發(fā)展中國家，享受WTO技術(shù)性貿(mào)易措施協(xié)定對發(fā)展中國家實行的差別和優(yōu)惠待遇，因此，我國應(yīng)用《SPS 協(xié)定》國際規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)是如何以非發(fā)展中國家身份全面與國際規(guī)則接軌， 全面履行協(xié)定的權(quán)利和義務(wù)。 我國應(yīng)用《SPS 協(xié)定》國際規(guī)則存在以下幾個問題。

2.1 SPS 法規(guī)體系與《SPS 協(xié)定》不相適應(yīng)

中國多部法律法規(guī)涉及SPS 事務(wù)，不同法律法規(guī)規(guī)定有重疊交叉，法律層級不夠明確，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，缺乏透明度和準則。

2.2 多部門多層級政府機構(gòu)涉及SPS 事務(wù)

分工有交叉重疊，且內(nèi)部協(xié)調(diào)機制不暢。

2.3 政府機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界遵守《SPS 協(xié)定》意識不高，制定相關(guān)政策的WTO/SPS 合規(guī)性有待加強

我國相當(dāng)多的政府官員并不了解WTO/SPS 的相關(guān)原則、標準，缺乏對國際標準的必要尊重，制定政策往往與這些原則標準不符合， 導(dǎo)致有貿(mào)易爭議時在WTO 機制下磋商時出現(xiàn)被動； 或習(xí)慣于在雙邊框架內(nèi)解決問題而不是充分利用WTO 多邊機制向?qū)Ψ绞┘痈蟮膲毫?。產(chǎn)業(yè)界、貿(mào)易商、加工倉儲企業(yè)遵守《SPS 協(xié)定》意識不高，導(dǎo)致疫情防控措施落實困難。

2.4 透明度不足

一是首次進境或者暫停后恢復(fù)進境的動植物、動植物產(chǎn)品國家準入的透明度不足，雖然官方網(wǎng)站上發(fā)布了申請程序，但準入條件并不明確，準入評估沒有完成時限，導(dǎo)致準入時程過長。 二是部分采取的技術(shù)性貿(mào)易措施未及時按WTO 規(guī)定的渠道和形式公開。

2.5 SPS 技術(shù)執(zhí)法支撐體系有待加強

動植物、動植物產(chǎn)品進境查驗需要有專業(yè)技術(shù)的查驗人員和高水平實驗室才做到“檢得出、檢得準、檢得快”，SPS 相關(guān)官員、技術(shù)人員應(yīng)提高嚴格執(zhí)法意識。 “十三五”期間海關(guān)在口岸累計截獲有害生物8 858 種、360 萬次，這些有害生物隨糧食、苗木、水果、動物等農(nóng)畜產(chǎn)品入境，準入過程的風(fēng)險分析報告提出了各種防疫措施，疫情防控管理規(guī)定和措施必須由SPS 相關(guān)官員、技術(shù)人員嚴格執(zhí)行才能有效保障我國生物安全。

2.6 缺少國家生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度和調(diào)查評估制度

做好國家生物安全，保障保護人類及動植物生命健康安全、保護環(huán)境，亟待建立國家生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度和調(diào)查評估制度。

2.7 生物安全應(yīng)急制度有待完善

所謂的緊急情況是指出現(xiàn)的非正常的且需要迅速采取非常規(guī)措施予以控制或糾正，否則將對公眾或動植物的生命、財產(chǎn)、環(huán)境造成破壞的情況。 我國正處于經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期，穩(wěn)定是壓到一切的重要問題。 目前尚無國家級生物安全應(yīng)急制度。

2.8 有害生物風(fēng)險分析（PRA）工作有待加強

PRA 對國際貿(mào)易SPS 爭端解決至關(guān)重要，如美國-日本關(guān)于梨火疫病爭端案例、美國-歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品準入的爭端案例、 澳大利亞-新西蘭關(guān)于蘋果準入貿(mào)易爭端案例，勝負手均在于PRA，更需要具有高水平的熟悉SPS 規(guī)則、OIE、IPPC、CAC 標準的PRA 專家，才能完成高質(zhì)量的PRA 報告。

2.9 參與國際規(guī)則修訂和國際標準制定較少

我國是現(xiàn)代國際貿(mào)易的后來者，也是國際規(guī)則的被動接受者和遵守者。 盡管目前的國際貨物貿(mào)易量高居世界首位， 但WTO-TBT，SPS 等技術(shù)性貿(mào)易措施協(xié)定和國際標準主要是歐美加英澳等先進國家主導(dǎo)設(shè)計制定的，他們占據(jù)了先發(fā)優(yōu)勢，相關(guān)國際規(guī)則難免從制定者利益出發(fā)維護其利益。

3 對策

3.1 健全完善SPS 法規(guī)體系

SPS 法規(guī)體系包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章、檢驗檢疫要求、作業(yè)指導(dǎo)書和標準等不同層次。 在建設(shè)過程中可根據(jù)實際目標需求和可行性在不同層次上下功夫。 依據(jù)《SPS 協(xié)定》國際規(guī)則，借鑒歐盟、美國、加拿大的先進經(jīng)驗，以《中華人民共和國生物安全法》為基礎(chǔ)，國家修訂完善《食品安全法》和《動植物檢疫法》等，海關(guān)、農(nóng)業(yè)部、生態(tài)資源部等建立健全科學(xué)高效可行、與國際協(xié)定、多邊與雙邊協(xié)定接軌的部門規(guī)章等管理制度。

在法規(guī)體系的構(gòu)建和完善過程中要明確我國在SPS 協(xié)定項下的權(quán)利和義務(wù)。 這些權(quán)利包括：對本國公眾、動植物生命和健康進行合理保護；設(shè)定適合本國情況的SPS 適當(dāng)保護水平；制定高于國際標準的國內(nèi)標準； 要求其他成員接受我國等效性SPS 措施；在科學(xué)證據(jù)不充分時，可暫時采取臨時性預(yù)防措施；根據(jù)疫情情況，對不同國家和地區(qū)予以“合理歧視”；任何情況下在本國領(lǐng)土上實施合理查驗的權(quán)利等。 相應(yīng)的義務(wù)主要包括： 透明度義務(wù)；SPS 措施限于保護人類、動植物生命和健康的目的，不能作為變相的貿(mào)易壁壘；SPS 措施要基于科學(xué)證據(jù)，并盡可能與相關(guān)的國際標準協(xié)調(diào)一致，如不一致或缺乏相關(guān)的國際標準，則必須基于有效的風(fēng)險分析；所制定的SPS 措施，在實現(xiàn)保護目標的同時，要盡可能將其對國際貿(mào)易的影響降低至最小等。

3.2 建立疫情聯(lián)防聯(lián)控機制

在各職能部委、各部委內(nèi)部司局、地方政府、企業(yè)分工明確，各司其責(zé)基礎(chǔ)上，健全和強化全國技術(shù)性貿(mào)易措施部際聯(lián)席會議制度， 一是使我國在處理SPS 問題時能夠在內(nèi)部產(chǎn)生統(tǒng)一立場之后一致對外，避免政出多門、相互矛盾的被動局面。 中國作為貿(mào)易大國，一舉一動都受到WTO 其他成員的關(guān)注，如果各部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，則無法形成合力，為國家爭取最大利益。 二是能夠在生物安全和防范疫情方面有效地外防輸入內(nèi)防擴散，不留死角漏洞。

3.3 確保制定相關(guān)政策的WTO/SPS 合規(guī)性

加強法律和WTO/SPS 相關(guān)知識宣傳培訓(xùn)，增強社會、機構(gòu)、企業(yè)、公民遵法守法意識。 歐美無論是政府機構(gòu)還是產(chǎn)業(yè)界都有很強的WTO 意識， 很多官員和管理人員對SPS 協(xié)定的基本原則十分了解。我國相當(dāng)多的政府官員并不了解WTO/SPS 的相關(guān)原則、標準，制定政策往往與這些原則標準不符合，導(dǎo)致有貿(mào)易爭議時在WTO 機制下磋商時出現(xiàn)被動，或習(xí)慣于在雙邊框架內(nèi)解決問題而不是充分利用WTO 多邊機制向?qū)Ψ绞┘痈蟮膲毫Α?/p>

3.4 建立強有力的SPS 技術(shù)執(zhí)法支撐體系

一是培養(yǎng)利用熟悉WTO/TBT、SPS 協(xié)定的專業(yè)人才。 應(yīng)用《SPS 協(xié)定》 國際規(guī)則構(gòu)建和完善我國SPS 體系、保障國家生物安全、維護國家利益，無疑需要很多熟悉SPS 協(xié)定、CAC/OIE/IPPC 標準的專家人才做為后盾。 二是建立一流的有害風(fēng)險分析專家隊伍。 三是合理配置實驗室資源、加強檢測能力建設(shè)。 四是提高一線監(jiān)測、口岸查驗人員政策水平和查驗技術(shù)能力。 五是建立檢驗檢疫證書的質(zhì)量保證體系。 六是提高SPS 相關(guān)官員、技術(shù)人員嚴格執(zhí)法的意識，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴。

3.5 調(diào)動產(chǎn)業(yè)界參與SPS 通報評議積極性，科學(xué)評議高效應(yīng)對技術(shù)性貿(mào)易措施

減少國外技術(shù)性貿(mào)易措施對我國農(nóng)產(chǎn)品出口的影響。 對其他成員SPS 通報的評議是一項十分重要又復(fù)雜的工作。 產(chǎn)業(yè)界站在出口的第一線，直接受到進口國SPS 措施影響，往往對其不合理之處體會更深，應(yīng)該調(diào)動產(chǎn)業(yè)界包括商會、協(xié)會、企業(yè)和社會團體的力量，共同對通報進行研究，提出有針對性評議意見。

典型案例是應(yīng)對歐盟擬禁止進口榕樹、蘇鐵等39 種（科屬）植物的Ares〔2018〕3819666 號決議的案例。2018 年7 月，歐盟官方網(wǎng)站公布擬將榕樹、蘇鐵等39 種植物列為高風(fēng)險，2019 年12 月14 日起禁止從第三方國家或地區(qū)進口。 榕屬、蘇鐵屬植物是我國輸歐盟的大宗植物，占我國輸歐植物總貨值80%， 僅漳州市就有10 萬花農(nóng)在相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈就業(yè)，一旦歐盟禁止進口，產(chǎn)業(yè)將經(jīng)受嚴重打擊，影響花農(nóng)生計。 廈門海關(guān)政企聯(lián)動積極應(yīng)對：一是全面收集涉及該議題的歐盟相關(guān)法規(guī)， 了解禁入理由；二是組織開展榕樹、蘇鐵風(fēng)險分析，完成了《中國榕樹出口歐盟風(fēng)險分析報告》《中國蘇鐵出口歐盟風(fēng)險分析報告》。 海關(guān)總署一是在雙邊檢疫會談中主動與法國、荷蘭、德國、比利時等國家主管部門磋商，敦促其投票反對該禁令。 二是致函歐盟駐華代表團，隨附PRA 報告，以PRA 結(jié)論是榕樹、蘇鐵檢疫風(fēng)險不高，完全可通過種植、加工、包裝、儲運等環(huán)節(jié)系統(tǒng)管理措施，將可能的檢疫風(fēng)險降低到可控水平，近年中國榕樹、蘇鐵等輸歐并未被檢出檢疫性有害生物，禁令將會嚴重傷害雙方業(yè)界、消費者的利益等方面提出有力論據(jù)，表達中方高度關(guān)切與堅決反對態(tài)度；同時指出該決議未經(jīng)PRA 將其全部列為禁止進口的高風(fēng)險種類，違背了WTO 規(guī)定。 在9月26 日內(nèi)部投票中，歐盟最終采納了中方意見，剔除了榕樹、蘇鐵作為禁止進口的高危植物。

3.6 國家建立生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度和調(diào)查評估制度

國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制組織建立國家生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，提高生物安全風(fēng)險識別和分析能力。 根據(jù)風(fēng)險監(jiān)測的數(shù)據(jù)、資料等信息，定期組織開展生物安全風(fēng)險調(diào)查評估。

3.7 建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同聯(lián)動、有序高效的生物安全應(yīng)急制度

生物防控堅持“以防為主、防重于治”和“御疫于國門之外”策略，建立精準、快速、有效的動植物衛(wèi)生和食品安全應(yīng)急反應(yīng)體系。 建議從五方面入手健全完善應(yīng)急體系：一是明確責(zé)任機構(gòu)和責(zé)任人員；二是明確應(yīng)急預(yù)案啟動、終止條件和程序；三是制定預(yù)防和控制幾種最危險的重大疾病、 有害生物的策略和具體操作指南；四是法律支持和公共宣傳；為應(yīng)對緊急情況需要非常規(guī)措施， 必須有法律支持部門的參與，保證各項措施的合法性，為減少社會恐慌，客觀、科學(xué)地向社會說明情況，最大限度緩解公眾恐慌，避免不穩(wěn)定因素；五是開展針對性訓(xùn)練、應(yīng)急演練，包括劃定動植物疫區(qū)、保護疫區(qū)、召回、有效處理有毒有害食品飼料、清除受污染地區(qū)等。

3.8 加強首次進境或者暫停后恢復(fù)進境的動植物、動植物產(chǎn)品國家準入制度

建立并公布需要國家準入的動植物、動植物產(chǎn)品名錄，申請準入的程序，明確準入條件，制定產(chǎn)品準入評估的技術(shù)規(guī)范以及赴產(chǎn)地國實地開展風(fēng)險評估、體系考察的工作指南，公布已準入產(chǎn)品名單。歐盟實施SPS 協(xié)定是按統(tǒng)一規(guī)則和檢驗檢疫要求，因此對我國將歐盟內(nèi)部各成員分別準入提出質(zhì)疑，我國可以以動植物疫情分布具有多樣性和地域性給予回應(yīng)，并堅持各成員分開對待。

3.9 高度重視有害生物風(fēng)險分析（PRA）工作

首先，進行的風(fēng)險分析要基于充分的科學(xué)證據(jù)和技術(shù)資料，采用的方法要符合IPPC、OIE 或Codex等國際標準的風(fēng)險分析導(dǎo)則的最基本要求。其次，分析動植物病菌、有害生物傳入、定殖和擴散的風(fēng)險時不能只著眼于有無， 要立足于分析有多大的可能性和概率，同時要考慮其潛在的生物和經(jīng)濟后果。在評估風(fēng)險發(fā)生的可能性和概率大小時必須同時結(jié)合可采取的風(fēng)險控制措施進行分析。 再者，擬采取的風(fēng)險控制措施要考慮SPS 協(xié)定有關(guān)等效的規(guī)定。

3.10 參與國際規(guī)則修訂和國際標準制定

應(yīng)當(dāng)積極參與國際規(guī)則修訂和國際標準制修定，不僅僅作為遵守規(guī)則標準的好成員，還應(yīng)該是貿(mào)易規(guī)則標準倡導(dǎo)者，提高我國在國際規(guī)則和國際標準方面的話語權(quán)，更好地維護我國利益。