跨界危機治理的問題審視與對策探究

□陳秋蕓

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

伴隨著城市化、區(qū)域一體化以及經濟全球化的不斷提速，區(qū)域關聯(lián)性、要素流動性、資源依賴性、風險疊加性等特征顯著增強，各種危機愈發(fā)頻繁，且危機的表現(xiàn)形式及其屬性也持續(xù)發(fā)生新的變化，呈現(xiàn)出明顯的跨界特性。

跨界危機不僅跨越行政區(qū)劃，還跨越多個領域、涉及不同職能部門。因此，跨界危機治理具有跨行政區(qū)分布、行政管轄權界定難、超出政府應急預案、存在溢出效應等特征。傳統(tǒng)的某一行政區(qū)域范圍內政府的單獨治理，已難以適應日益復雜的跨界危機治理要求。根據(jù)經濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀，構建高效的跨界危機應對與處置體系，成為政府提升治理能力的必然選擇。近年來，學術界雖然將跨界危機治理作為危機治理研究的重點，但仍然存在諸多盲點。因此，厘清跨界危機內涵及其特征，審視跨界危機治理存在的問題，從而提出適合我國跨界危機治理的對策建議，既能豐富跨界危機治理的理論成果，又能提高我國政府跨界危機治理能力，具有一定的理論價值和實踐意義。

一、提出問題：跨界危機及其特征

（一）跨界危機的概念

進入21 世紀以來，跨界危機成為當代危機的新常態(tài)，跨界危機治理日益受到國內外學者的關注。國內學者薛瀾早在2003 年就指出，中國越來越多的危機事件呈現(xiàn)領域復雜化、發(fā)生高頻率、波動方式多元化和影響國際化等特征［1］。雖然在上述表述中，薛瀾沒有給跨界危機作出明確的定義，但實際上已經對跨界危機的特征作了相對科學、完整的表述。2003 年，世界經濟合作組織發(fā)表的《21世紀面臨的新風險：行動議程》第一次提到“系統(tǒng)型風險”的概念，認為多災種、復合型的危機，將成為一種經?；臓顟B(tài)，這被業(yè)內認為是跨界危機概念的最初定義。盡管跨界危機受到國內外學者的廣泛關注，但究竟什么是跨界危機，國內外學術界尚未形成一個完全統(tǒng)一的定義。

厘清什么是跨界危機，首先要明晰跨界危機跨的是什么“界”。在不同的領域和情境中，不同的學科對“界”的認識和定義有相近之處，也有差異和不同。比如，在地理意義上，“界”是指劃分地域范圍的“線”，通過“線”來區(qū)隔不同的行政區(qū)劃等。而危機語境下的“界”，除了傳統(tǒng)的地理空間語義，還可以用于劃分職業(yè)類型、政治派別、經濟類型、文化種類、市場主體等概念，甚至是上述幾者的復合界限。所以，“跨界”之說，可以認為是跨地理上的邊界，還可認為是跨越不同治理主體之間的界限，或跨越多重復合界限，是一種交叉復合的狀態(tài)。其次必須明確危機的內涵。在現(xiàn)代社會，危機是普遍存在的。危機意味著在一定時間范圍內，某一區(qū)域內的社會系統(tǒng)和社會秩序遭受嚴重威脅和損害，從而使社會運作機制陷入一種非均衡的病態(tài)危急狀態(tài)。

綜上所述，本文將跨界危機歸納為：危機發(fā)生的領域及產生的影響超出行政區(qū)劃和單一災種，危機治理主體跨越多個行政區(qū)劃、部門機構和組織層級，是一種跨越時空邊界和功能邊界，具有高度互動性、展現(xiàn)密切關聯(lián)性的危機形態(tài)。

（二）跨界危機的基本特征

近年來，自然災害、公共衛(wèi)生事件引發(fā)的危機，已經越來越凸顯出跨界的特征。無論是像卡特里娜颶風、汶川地震、南方冰凍雨雪災害這樣的自然災害，還是像SARS 和新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生事件，它們所產生的后果都極具相似性。比如，它們影響多個行政區(qū)域，破壞關鍵基礎設施，迅速升級并在擴散過程中變幻莫測［2］。相較于傳統(tǒng)危機而言，跨界危機具有跨越地理空間、時間緯度、功能邊界等跨邊界傳播的特征。

第一，跨界危機具有跨越地理空間的特征。在過去，危機主要局限于一定地理空間或單一行政區(qū)劃內，如發(fā)生在單一行政區(qū)域內的山體滑坡、泥石流等自然災害，或交通事故、工廠爆炸等事故災難等。而跨界危機因其具有跨越地理空間界限的特征，原本屬性不明確、歸類不清晰的危機，逐漸向周圍地區(qū)蔓延，地區(qū)之間的風險因素，開始相互影響、相互滲透?？缃缥C一旦發(fā)生，就會給多個城市、地區(qū)甚至國家造成威脅。例如，2008年對全世界造成深遠影響的金融危機和近年來暴發(fā)的新冠肺炎疫情，均不局限于單一行政區(qū)劃或國家界線，而是快速向全球蔓延。

第二，跨界危機具有跨越時間緯度的特征。對于傳統(tǒng)危機而言，無論是發(fā)生還是結束，其時間節(jié)點清晰可辨，至少可預估，對危機的處理一般根據(jù)危機的發(fā)生、發(fā)展、高潮和消亡的時間順序來進行。但是當下的跨界危機具有跨越時間緯度的特征?？缃缥C不僅讓人意識不到其明顯的開始節(jié)點，且在發(fā)展過程中會出人意料地在一些節(jié)點上沖破原有功能或地域界限，持續(xù)向外擴張、蔓延、傳播和滲透。同時，跨界危機也沒有明顯或單一的消除點，讓人不知道何時起、何時止，無法根據(jù)危機的發(fā)生、發(fā)展、高潮和消亡的時間順序進行相應的破解與應對?？缃缥C復雜多變，不僅影響方方面面且持續(xù)時間長。

第三，跨界危機具有跨越功能邊界的特征。跨界危機能跨越功能界限，是指危機以人們難以察覺的方式交叉威脅多個組織系統(tǒng)、功能架構、基礎設施和治理結構，會導致一連串事件的發(fā)生，具有漣漪效應。例如，2008年的南方冰凍雨雪災害，從對農作物的影響跨界影響到交通運輸業(yè)、餐飲業(yè)、旅游業(yè)等各行各業(yè)，食品、飲用水等一些最基本的物資供不應求，一些必要的公共服務機構也暫時無法正常運轉，使成千上萬的人在春節(jié)返鄉(xiāng)途中陷入困境。再如卡特里娜颶風不僅引發(fā)嚴重災難后果，還造成局部的經濟危機。

二、審視問題：跨界危機的治理困境

跨界危機是現(xiàn)代危機的新常態(tài)，相對于傳統(tǒng)危機而言更復雜、多變和難以琢磨。因此，在跨界危機治理實踐中難免存在一些問題和不足，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）跨界危機治理協(xié)同理念相對薄弱

跨界危機治理的協(xié)同理念相對薄弱，會嚴重制約跨界危機的治理效果。而跨界危機治理的協(xié)同治理理念相對薄弱的原因主要有兩個方面。一是政府理性“經濟人”假設理論產生的影響。一方面，政府理性“經濟人”假設使地方政府和各職能部門，在考量部門利益與整體利益時，時常傾向于自身利益，產生政府本位主義。另一方面，在跨界危機治理過程中，各合作主體往往囿于地方利益、部門利益，以“利己心”作為決策的出發(fā)點，或多或少存在不愿共享、不愿付出的消極合作觀。此外，跨界危機治理不可避免地具有負外部性，合作主體往往希望通過“搭便車”，以減少付出甚至不付出，就能分享其他主體在治理危機過程中取得的成果。二是科層制在一定程度上阻礙了政府部門之間的合作與交流?？茖又茝娬{專業(yè)分工、職能劃分和層級節(jié)制，由此，根據(jù)不同的職能而形成了不同的職能部門或職能科室，每個具體的職能部門或科室負責處置和應對各自職責范圍內的危機，進而形成了具有分割管理特征的分類別、分科室應對危機的體制，這也造成了在跨界危機處置過程中的相互割裂、獨自應對、“各自為政”“自成一派”等現(xiàn)象，壓縮了協(xié)同治理的空間。

除上述因素外，各地區(qū)間不同的歷史文化、傳統(tǒng)習俗、社會意識及人文素養(yǎng)等，都會影響跨界危機的協(xié)同治理效果。

（二）跨界危機治理主體結構較為單一

跨界危機治理的主體主要包括政府、非政府組織、企業(yè)、公民、國際組織等多元主體。在危機治理上，各治理主體各具優(yōu)、缺點。因此，只有形成以政府為主導，非政府組織、企業(yè)、公民、國際組織等多元主體共同參與，且政府各職能部門緊密聯(lián)系、相互合作，各治理主體整合力量、取長補短的多元協(xié)同治理格局，才能有力應對瞬息萬變的跨界危機，以達到跨界危機治理的理想狀態(tài)。然而，目前我國跨界危機治理的現(xiàn)實情況卻是政府擔起全部公共危機的處置任務，形成政府路徑依賴的危機應對模式。但是，跨界危機自身的特征就已經注定了任何一個單一的治理主體，根本無法實現(xiàn)對跨界危機的有效治理。

近年來，各級政府嘗試通過召開應急座談會、聯(lián)席會議或組建跨區(qū)域合作組織等形式，建立有利于強化彼此間協(xié)同治理的跨界危機治理模式。但上述幾種治理模式在實踐中，并不能完全達到預期治理效果。其根本原因在于，這些模式沒有真正沖破行政區(qū)域的傳統(tǒng)約束。在應對一些跨界危機時，各地以危機不在其轄區(qū)內、沒有法律規(guī)定的行政應急管轄權等理由而置危機于不顧，或借口基于應急座談會或聯(lián)席會議而簽下的協(xié)議在實踐中不具備強制執(zhí)行力而相互推脫責任，最終導致跨界危機處理不及時、不到位。

總的來說，目前我國跨界危機治理主要依賴于政府的“單兵作戰(zhàn)”模式，甚至可以說完全是政府獨自承擔跨界危機治理責任，非政府機構、企業(yè)、公民、國際組織等其他治理主體在跨界危機治理工作中作用有限，導致跨界危機治理的主體結構比較單一，不利于提升跨界危機治理水平。

（三）跨界危機治理資源結構不合理

對跨界危機進行有效治理有賴于各種物資、信息、制度、人才和技術等資源要素的充分調配。在當前跨界危機治理過程中，由于缺乏府際間的資源共享機制，導致跨界危機治理資源處于孤立、分散狀態(tài)，且協(xié)調統(tǒng)籌難度大。

第一，跨界危機治理信息共享度不高。從整體來看，目前我國政府信息公開機制仍不夠健全，許多信息的大眾知曉度不高，甚至有少數(shù)部門不愿意放開公共危機信息的掌控權，造成信息傳輸?shù)淖枞?。從局部來看，在跨界危機治理過程中，各地區(qū)、各部門之間缺乏關鍵信息的共享載體，造成信息傳輸不暢、信息處理不夠及時等問題。

第二，跨界危機治理物資儲備分散。目前，各種影響公共危機治理的保障物資隸屬于多個政府部門或系統(tǒng)，它們之間缺少互利共贏的互補與分享機制，這也造成各類應急物資的儲備分布零散，統(tǒng)籌使用難度大、成本高。

第三，跨界危機治理的法治保障體系有待完善。近年來，我國政府陸續(xù)頒布了一些公共危機治理方面的法律法規(guī)和制度規(guī)范。如《中華人民共和國安全生產法》《地質災害防治條例》《中華人民共和國水污染防治法》等［3］。但這些法律法規(guī)和制度規(guī)范只是針對單一領域的危機而制定的專門法，不僅適用范圍狹窄，而且不同法律法規(guī)和制度規(guī)范之間難以有效銜接，有時還可能出現(xiàn)法律條文之間相互“沖突”的現(xiàn)象，具有鮮明的部門色彩，導致跨界危機治理，在法律層面缺乏更加權威、系統(tǒng)、高效的體系支撐。

第四，跨界危機治理的復合型人才較為緊缺。人才資源是第一資源，跨界危機治理人才儲備是否充足，人才結構合理與否都直接關系到跨界危機治理的成敗。我國幅員遼闊、各地情況不一，各區(qū)域所擁有的危機治理人才儲備，無論是從數(shù)量還是專業(yè)類型上看，都更多地傾向于儲備適應本區(qū)域危機類型的專業(yè)型人才。但在現(xiàn)代社會，跨界危機是危機的新常態(tài)，跨界危機治理不僅需要專業(yè)人才，更需要各種層次的復合型人才。在跨界危機治理中，各地復合型人才緊缺的現(xiàn)象十分突出。

第五，跨界危機治理技術兼容性不強。技術在跨界危機治理過程中起著非常重要的作用，廣泛運用于跨界危機治理的預警、應對、保障等各個環(huán)節(jié)，是跨界危機治理的方法和手段。然而，這些跨界危機治理中的技術資源分布在各個區(qū)域內的跨界危機治理組織中［4］。通常情況下，在某一區(qū)域范圍里，由于危機類型相對單一、財政資金不足、危機治理觀念薄弱等原因，各區(qū)域的危機治理技術系統(tǒng)開發(fā)與建設水平參差不齊，兼容性和共享性不強，相互之間無法協(xié)同與整合，不能得到普遍使用。

三、解決問題：應對跨界危機治理問題的對策

上述跨界危機的特征以及跨界危機治理存在的問題表明，府際協(xié)同治理、治理主體多元化和治理資源整合是提高跨界危機治理水平的關鍵所在。因此，我們要努力做好以下三個方面的工作：

（一）加強跨界危機治理中的政府間協(xié)同治理

政府間的協(xié)同治理是跨界危機治理的重要舉措，可采取以下措施加強跨界危機治理中的政府間協(xié)同治理。

第一，樹立府際協(xié)同理念。囿于我國傳統(tǒng)的危機應對體制慣性、思想觀念束縛等方面的原因，府際協(xié)同治理理念尚未完全成為各級政府跨界危機治理的指導思想，府際協(xié)同治理還流于形式。我國應急管理體系在實際運行過程中往往只強調分類管理、分級負責、屬地管理，客觀上造成在跨界危機治理過程中出現(xiàn)條塊分治、部門分割、資源分散、信息不暢、責任不明等現(xiàn)象，沒有完全形成協(xié)同治理所強調的“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調”的治理要求。要拋開本位主義、地方保護主義、部門各自為政的狹隘思維，通過營造相互信任、互惠互利、合作共贏的良好氛圍，切實增強各主體間的合作意識與合作意愿，樹立跨界危機治理的府際協(xié)同治理理念。

第二，強化縱向府際協(xié)同治理。有些跨界危機可能上達中央政府、中聯(lián)地方政府、下接基層政府。因此，跨界危機治理，必須強化縱向間府際協(xié)同治理。然而，受我國目前行政層級制度的約束，下級政府或部門難免出現(xiàn)財權與事權不相匹配、權責不清晰的現(xiàn)象。通常情況下，上級政府有著更大的治理權限和更豐富的治理資源?？缃缥C一般發(fā)生在基層，但基層政府權限范圍相對狹窄，可調配利用的資源不多，客觀上處于一種“有責無權”的窘境。因此，應通過制度化分權將治理重心下移，建立以地方為主的跨界危機治理權責機制，賦予地方政府更多的權力和資源［5］。

第三，強化區(qū)域間府際協(xié)同治理。有時候，一個跨界危機可能涉及多個層級相當?shù)男姓^(qū)域。因此，跨界危機治理必須擺脫固有的行政區(qū)劃管轄邊界的約束，強化區(qū)域間府際協(xié)同治理，加快建立區(qū)位相鄰、優(yōu)勢相近的危機治理協(xié)作機構，逐步建立常態(tài)化的跨行政區(qū)劃協(xié)同工作機制。

（二）構建多元化的跨界危機治理主體

在傳統(tǒng)的危機治理中，政府處于主導地位甚至是唯一角色，其他相關主體往往被忽視或者被排除在權力中心之外。實踐證明，在跨界危機治理中，需要主動吸納社會力量，充分調動非政府組織、企業(yè)、公民等多元主體的積極性，鼓勵他們承擔社會自治功能和危機治理職能。這些主體能夠充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，相互配合、相互支持、通力合作，共同分擔跨界危機治理任務。雖然非政府組織、企業(yè)、公民等治理主體在調動資源等方面的效率和效果一般不如政府所發(fā)揮的作用大，但在一些細致、瑣碎和個性化的工作上卻能發(fā)揮意想不到的作用。

治理主體多元化可以提高治理主體對跨界危機的治理能力，降低跨界危機治理成本。因此，在跨界危機治理中，應將政府力量和非政府組織、企業(yè)、公民等力量進行整合，使各主體肩負共同使命、分享治理資源、共擔危機風險，形成多元化的跨界危機治理主體結構。

（三）優(yōu)化跨界危機治理資源結構

跨界危機治理離不開治理資源的支持和保障，治理資源的有效整合，能夠提升跨界危機治理績效。治理資源主要包括信息資源、人才資源、技術資源等幾個方面。

第一，優(yōu)化信息資源。信息是跨界危機治理的重要資源，也是基礎保障。優(yōu)化跨界危機治理的信息資源對于達到良好的危機治理效果起著重要保障作用。優(yōu)化跨界危機治理的信息資源主要從以下三個方面著手：一是建立信息支撐體系。通過建立跨界危機治理的信息支撐系統(tǒng)，實現(xiàn)收集、統(tǒng)計、分析和研判跨界危機相關數(shù)據(jù)與信息工作的常態(tài)化和制度化。二是建立信息共享機制。加強對跨越不同區(qū)域、不同類型的危機信息以及跨越不同職能部門的危機信息進行優(yōu)化、整合和提升。如面對跨地區(qū)的洪澇災害，環(huán)保局、交通局、民政局、氣象局和應急管理局等部門所掌握的與該危機有關的信息，要在互通有無的基礎上進行優(yōu)化整合，提高危機決策信息化水平，這有利于應急管理者作出正確的危機治理決策。三是完善信息公開機制。對于涵蓋跨界危機治理各個環(huán)節(jié)的危機治理信息和危機動態(tài)，要通過政府門戶網站、各大論壇或自媒體等途徑向社會公眾全面、真實公布，以減少不必要的猜測。

第二，調整人才資源結構。人才是治理的關鍵要素?？缃缥C治理離不開人才資源的支持。目前，我國跨界危機治理人才資源不僅總量有限，而且在不同區(qū)域分布不均。調整人才資源結構，一方面應積極推動跨界危機治理人才的培養(yǎng)和儲備，既重視高層次跨界危機治理人才的培養(yǎng)與儲備，又不忽視中等層次和基礎型跨界危機治理人才的培養(yǎng)與儲備；另一方面應加強多種類危機治理人才的培養(yǎng)與儲備，努力實現(xiàn)危機治理人才儲備不僅數(shù)量充足、質量過硬，且種類齊全，只有這樣才能在跨界危機發(fā)生時發(fā)揮人才資源的整體性優(yōu)勢。

第三，整合技術資源?？缃缥C往往跨越多個行政區(qū)域、危機類型、部門機構和組織層級，要通過一定的方式將分散在不同行政區(qū)域、部門機構和組織層級中的技術資源進行有效整合和科學調配，充分發(fā)揮跨界危機治理的整體力量。此外，要加強對跨界危機治理的軟、硬件技術系統(tǒng)的開發(fā)與建設，加強跨區(qū)域技術資源的交流，以提高跨界危機治理的效率。

四、結語

在風險社會背景下，社會及其運行機制在不斷發(fā)生新變化，各種變幻莫測的社會和自然風險因素，共同推動跨界危機日益成為現(xiàn)代危機的主流表現(xiàn)形式，不僅從根本上對現(xiàn)代危機管理能力提出了全新的要求，也使跨界危機的應對成為當下完善應急管理體系的重要課題。了解并掌握跨界危機具有的跨越地理空間、跨越時間緯度、跨越功能邊界等特征，是有效治理跨界危機、提高治理能力的前提條件。在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，有必要就跨界危機治理協(xié)同理念相對薄弱、主體結構較為單一、資源結構不合理等短板進行針對性地完善、提升與改進，才能更好地提高跨界危機治理能力。本文提出的加強跨界危機治理中的政府間協(xié)同治理、構建多元化的跨界危機治理主體以及優(yōu)化跨界危機治理資源結構等對策建議，只是提升跨界危機治理水平的部分設想。今后，我們還應以更加開闊的視野和更加開放的思維，更加全面、牢固地樹立起協(xié)同治理、共治危機、共享美好生活的現(xiàn)代危機治理理念，科學研究跨界危機的危害，持續(xù)完善跨界危機的應對舉措，以期不斷提升跨界危機治理的綜合能力和水平。