對機場航空地面服務(wù)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的幾點思考

2022年3月30日，民航局下發(fā)《關(guān)于征求<關(guān)于機場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)有關(guān)問題的通知（征求意見稿）>意見的通知》（以下簡稱“《通知》”），公開征求意見和建議?！锻ㄖ穬?nèi)容聚焦機場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)，進(jìn)一步明確了有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)有關(guān)事項，不涉及零售、餐飲等其他業(yè)務(wù)。如后續(xù)《通知》正式下發(fā)，將成為繼《關(guān)于機場有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)收費有關(guān)問題的通知》（民航規(guī)〔2019〕59號）（以下簡稱“59號文”）后，涉及《民用機場管理條例》第三十八條提出的“機場有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)”概念的第二份政策文件。借此契機，筆者回顧梳理經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作推進(jìn)歷程，為后續(xù)工作建言獻(xiàn)策，以期拋磚引玉。

國內(nèi)機場航空地面服務(wù)提供者

航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)包括一般代理服務(wù)、配載和通信、集裝設(shè)備管理、旅客與行李服務(wù)、貨物和郵件服務(wù)、裝卸和地面運輸服務(wù)等。本文只討論狹義的客運地面服務(wù)業(yè)務(wù)，主要包括航站樓服務(wù)（旅客值機等）和站坪服務(wù)（裝卸和運輸、清潔和服務(wù)）等。

航空地面服務(wù)代理企業(yè)，主要包括機場管理機構(gòu)地面服務(wù)、航空公司地面服務(wù)，以及機場與航空公司、專業(yè)地面服務(wù)公司成立的合資公司。由于民航安全的特殊性以及行業(yè)發(fā)展的歷史原因，目前國內(nèi)市場中并不存在與機場、航空公司無關(guān)聯(lián)的第三方服務(wù)企業(yè)。

國內(nèi)機場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)目前主要是以機場自營為主與基地航司自行保障相結(jié)合的運營模式。為提高運營保障效率，多數(shù)干線機場基地航司自行保障其自有航班地面服務(wù)，其余航空公司業(yè)務(wù)由機場下屬的二級部門承擔(dān)保障。但近年來，隨著航空公司之間的互為代理協(xié)議更加廣泛，基地航司地服業(yè)務(wù)范圍逐漸由自有航班拓展至第三方代理，導(dǎo)致機場地服收入下降明顯，形成機場與航空公司在業(yè)務(wù)上存在爭奪客戶的內(nèi)在矛盾。

國內(nèi)采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓運營模式推進(jìn)航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)的機場僅有北京兩場：北京首都國際機場和北京大興國際機場。首都機場地面服務(wù)企業(yè)目前有首都機場空港地服（BGS）、國航、東航、海航和川航5家（南航因轉(zhuǎn)場大興退出）。其中，BGS由首都機場集團(tuán)控股51%，新翔集團(tuán)、東航和南航分別持有29%、10%和10%股權(quán)比例；大興機場地面服務(wù)企業(yè)目前有首新地服（BCS）、東航和南航3家，其中，BCS由首都機場集團(tuán)控投60%，新翔集團(tuán)持股40%。

首都機場經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐歷程

自2004年民航局開展機場特許經(jīng)營試點工作以來，首都機場在民航局的大力推進(jìn)和指導(dǎo)下，嚴(yán)格按照民航局文件要求，一直積極在推動機場管理機構(gòu)從直接經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變的道路上探索前進(jìn)。

（一）2004 ～2016 年，特許經(jīng)營試點期

2004年，民航局下發(fā)特許經(jīng)營試點通知，選取北京、上海、廈門和深圳機場開展民用機場特許經(jīng)營試點工作，目標(biāo)是使機場從直接經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變；2005年，民航局批復(fù)同意首都機場開展航空地面服務(wù)、航空配餐、航空油料供應(yīng)三個項目的特許經(jīng)營；同年，民航局批復(fù)同意首都機場對地面服務(wù)客運業(yè)務(wù)和航空配餐兩項業(yè)務(wù)實施特許經(jīng)營的方案。按照民航局批復(fù)精神，首都機場全面啟動了特許經(jīng)營試點工作。至2007年，首都機場與國航、BGS、南航、東航、海航5家地服企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

2009年，《民用機場管理條例》（以下簡稱“《條例》”）公布，其第三十八條明確提出“機場范圍內(nèi)的零售、餐飲、航空地面服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式經(jīng)營的，機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項?！薄皩τ诓扇∮袃斵D(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式經(jīng)營的業(yè)務(wù)，機場管理機構(gòu)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)不得參與經(jīng)營?！彪m然沒有使用“特許經(jīng)營權(quán)”和“專營權(quán)”的表述，但這實際上是在特許經(jīng)營試點的基礎(chǔ)上，提出了“有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)”的概念，繼續(xù)推動機場管理模式轉(zhuǎn)型。

經(jīng)過十余年的特許經(jīng)營（經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓）業(yè)務(wù)實踐，首都機場通過引入專業(yè)化機場服務(wù)機構(gòu)，提高了機場運行效率和服務(wù)水平。但是由于各方對《條例》第三十八條的認(rèn)識不一致，加之法律依據(jù)不充分的原因，導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作推進(jìn)十分困難，進(jìn)展緩慢。

（二）2016 年試點結(jié)束至今

2016年，民航局結(jié)束機場特許經(jīng)營試點工作，并表示將在總結(jié)試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善機場特許經(jīng)營的相關(guān)政策和法規(guī)，保障機場特許經(jīng)營工作依法合規(guī)順利開展。2017年，首都機場與各相關(guān)方溝通協(xié)商，在地服、航空配餐及航線維修等業(yè)務(wù)上全面施行“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”合作模式，一方面調(diào)整特許經(jīng)營協(xié)議為經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議；另一方面拓展業(yè)務(wù)范圍，并首次實現(xiàn)航線維修領(lǐng)域的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，先后與北汽通航和廈門太古簽訂了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

隨著2019年“59號文”的下發(fā)，進(jìn)一步明確了《條例》第三十八條內(nèi)容及關(guān)聯(lián)企業(yè)界定。鑒于關(guān)聯(lián)企業(yè)的實際情況與法規(guī)條文的沖突，首都機場與部分航空公司未能達(dá)成一致共識，地服經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式推進(jìn)受阻。于2019年新投運的大興機場，同樣囿于關(guān)聯(lián)企業(yè)的限制，為從運營層面規(guī)范各地服公司服務(wù)規(guī)范和安全責(zé)任，只能暫時采取“無償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)”模式與各方簽署了相關(guān)協(xié)議，暫不收取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費用。同時，北京兩場基地航司利用其成本優(yōu)勢搶奪航空公司客戶，已實質(zhì)性開展了第三方地服代理業(yè)務(wù)，突破其“自建自用”的協(xié)商承諾，進(jìn)一步擠壓機場專業(yè)地服企業(yè)的市場空間。

厘清經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的三點認(rèn)識

關(guān)于機場經(jīng)營權(quán)在理論和法律方面的爭議已有諸多專家學(xué)者提出了不同的觀點，筆者在此不作探討。本文僅從業(yè)務(wù)實踐角度試圖厘清經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的爭議點，提出三點認(rèn)識。

（一）機場屬性管理定位的明確是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的核心

《條例》第三條明確“民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施?！泵鞔_了機場的屬性定位，公共基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)公共服務(wù)，采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不能改變機場公用事業(yè)的性質(zhì)，要圍繞有利于公共服務(wù)的目的進(jìn)行，需要在全局上管理運營機場，在安全和服務(wù)等方面承擔(dān)職責(zé)，堅守安全底線和真情服務(wù)。

《條例》第十五條明確“運輸機場的安全和運營管理由依法組建的或者受委托的具有法人資格的機構(gòu)（以下簡稱“機場管理機構(gòu)”）負(fù)責(zé)”?！稐l例》明確機場在安全和運營方面的管理定位，但從條例中“運營管理”的相關(guān)規(guī)定中，對于機場經(jīng)營管理的定位沒有明確，機場經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源缺乏依據(jù)。因此，明確權(quán)利來源、理順授權(quán)體系是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的核心。建議由政府或行業(yè)主管部門通過行政授權(quán)給予機場管理機構(gòu)經(jīng)營管理權(quán)利，機場管理機構(gòu)在此基礎(chǔ)上通過商業(yè)授權(quán)授予其他市場主體，符合我國民航業(yè)經(jīng)營和管理體制改革的方向，在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓基本理論層面解決分歧和爭論。

（二）機場服務(wù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的界定是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的根本

《條例》第三十五條明確“機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)配備候機、餐飲、停車、醫(yī)療急救等設(shè)施、設(shè)備，并提供相應(yīng)的服務(wù)。”在機場提供的服務(wù)中可分為公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，如與航空運輸直接相關(guān)的航油供應(yīng)、航空配餐、地面服務(wù)為公共服務(wù)；與航空運輸非直接相關(guān)的廣告、零售、餐飲等則為商業(yè)服務(wù)。對于市場成熟度較高的商業(yè)服務(wù)，可參照一般的商業(yè)特許經(jīng)營模式開展經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作。而對于公共服務(wù)，由于其使用資源的國有資產(chǎn)性質(zhì)和天然壟斷性質(zhì)，且直接影響機場運行安全服務(wù)水平，不具有市場性和自由競爭性，開展經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需要滿足一定的前提條件，如足夠的市場規(guī)模、科學(xué)的管理體制和相應(yīng)的管理水平等。

《條例》第十五條和新修訂的《安全生產(chǎn)法》進(jìn)一步壓實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任。機場管理機構(gòu)作為機場安全和運營管理的責(zé)任承擔(dān)者，兜底機場安全服務(wù)底線。以地面服務(wù)為例，由于其直接面對航空器起降和旅管服務(wù)，從安全運行和基本服務(wù)來講，機場管理機構(gòu)必須保證能夠提供最基本的地面服務(wù)。目前提供地面服務(wù)的兩大主體，除機場或其關(guān)聯(lián)方外，主要是基地航空公司。機場有自然壟斷特性的優(yōu)勢，而航空公司有著可移動資產(chǎn)的優(yōu)勢。機場通常是不可替代的，其投資和資產(chǎn)是固定或沉淀的；而航空公司的主要資產(chǎn)卻是可流動的，且航空公司并非在所有運營機場都開展地面服務(wù)。同時，受到政策或者市場的影響，在可能出現(xiàn)的航空公司戰(zhàn)略變更、航空公司破產(chǎn)或整體轉(zhuǎn)場等情況，如機場地面服務(wù)僅依靠基地航空公司地服保障，則會出現(xiàn)機場功能缺失的局面。因此，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)區(qū)分公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，對于基礎(chǔ)的公共服務(wù)，應(yīng)界定為機場的主營業(yè)務(wù)功能，實施機場自營或以機場為主的多主體經(jīng)營模式。

（三）機場及其關(guān)聯(lián)企業(yè)的限制是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的癥結(jié)

《條例》第三十八條明確“對于采取有償經(jīng)營權(quán)的方式經(jīng)營的業(yè)務(wù)，機場管理機構(gòu)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)不得參與經(jīng)營”?！稐l例》的初衷是避免機場管理機構(gòu)憑借壟斷地位，影響業(yè)務(wù)市場的公平競爭，損害經(jīng)營權(quán)受讓人的合法權(quán)益。但從實際情況來看，旨在維護(hù)經(jīng)營權(quán)業(yè)務(wù)運營商的中立第三方的特性，過分強調(diào)了機場管理機構(gòu)的控制權(quán)，卻忽略了基地航空公司在市場競爭中的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。

一方面，機場管理機構(gòu)對于資源的分配和使用有公開透明的規(guī)則，接受駐場單位的監(jiān)督，機場及其關(guān)聯(lián)企業(yè)由于其共同利益是維護(hù)機場的公益性，在承擔(dān)重大保障任務(wù)、應(yīng)急救援以及日常運營中，對于場內(nèi)運營的所有航空公司提供中性獨立的服務(wù)，公平合理利用機場設(shè)施資源，最大限度滿足航空公司要求；相反因土地使用權(quán)或設(shè)施設(shè)備產(chǎn)權(quán)等問題缺乏對非機場方的地面服務(wù)商進(jìn)行有效的監(jiān)管手段和協(xié)調(diào)機制，無法維持機場整體的有序競爭。

另一方面，航空公司或其關(guān)聯(lián)企業(yè)在運營基地開展地服業(yè)務(wù)，其本質(zhì)是在本場擁有較大市場規(guī)模的前提下，為保障自身航班運行效率而從事空中運輸服務(wù)的延伸業(yè)務(wù)。航空公司地服部（地服公司）依賴于航空公司較大的市場份額使其不存在經(jīng)營風(fēng)險，還可以較低的成本價代理其他航空公司的業(yè)務(wù)。航空公司地服開展第三方代理，其本質(zhì)脫離了業(yè)務(wù)保障性質(zhì)而轉(zhuǎn)為商業(yè)經(jīng)營行為，同時也不具備中立的特性，在服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，以及重大保障時的優(yōu)先順序都無法做到事實的公平性。同時當(dāng)基地航空公司掌握市場控制力后，會盡可能地利用市場優(yōu)勢在機場內(nèi)取得資源的壟斷地位，以排擠其他航空公司的競爭，實現(xiàn)企業(yè)利潤最大化的目標(biāo)。

對未來經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的三點期盼

（一）大勢所趨，推動立法完善

民航業(yè)經(jīng)歷了三輪改革，為機場經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的實施提供了較好的基礎(chǔ)。政企分開的企業(yè)重組形成了企業(yè)自主經(jīng)營、政府依法監(jiān)管的行業(yè)格局；機場移交地方管理使機場建設(shè)經(jīng)營納入地方政府公共服務(wù)范圍；國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化以及民航投資渠道拓寬形成了多元化市場主體參與的競爭格局。改革出現(xiàn)的新格局、新形勢，需要探索新的經(jīng)營管理機制去解決。實施機場經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是我國機場業(yè)改革的大勢所趨，通過出臺關(guān)于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理規(guī)定，提供法理依據(jù)和指導(dǎo)，規(guī)范形成經(jīng)營管理機制，有利于推動我國民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快我國實現(xiàn)多領(lǐng)域民航強國建設(shè)的目標(biāo)。

（二）端本清源，維護(hù)公共利益

機場屬于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，是具有自然壟斷性、正外部性特性的公共產(chǎn)品，不僅服務(wù)航空公司和旅客貨主，同時對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用，必須由政府統(tǒng)一規(guī)劃布局，避免無序競爭。但機場同時存在建設(shè)投資大、投資回報周期長的特點，機場的生存和發(fā)展也是民航高質(zhì)量發(fā)展的重要部分。機場需要利用機場投資建設(shè)中形成的資源，由資源使用方承擔(dān)一定的成本費用，使機場能夠提供和維護(hù)良好的服務(wù)平臺和市場環(huán)境，保持良性的可持續(xù)發(fā)展。因此，明確經(jīng)營權(quán)來源、定義，劃清業(yè)務(wù)范圍，厘清各方職責(zé)，是后續(xù)工作亟需解決的問題。

（三）尊重市場，營造共贏局面

機場和航空公司作為民航的兩大運營主體，兩者分工不同，但根本利益一致，是相互依存的關(guān)系。在首都機場集團(tuán)公司擔(dān)當(dāng)?shù)摹胺?wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)地方發(fā)展、服務(wù)廣大旅客、服務(wù)航空公司”的“四個服務(wù)”中，航空公司是機場重要的服務(wù)對象。在航空樞紐建設(shè)、綜合交通體系和臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，機場與航空公司在戰(zhàn)略上具有高度的一致性和融合性。在地面服務(wù)保障方面，雙方也更希望能共同營造一個共贏的局面。

經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度應(yīng)充分利用市場競爭機制，由機場管理機構(gòu)通過合同形式，轉(zhuǎn)讓機場服務(wù)項目經(jīng)營權(quán)，收取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費，與此同時，著力于為參與機場服務(wù)經(jīng)營的服務(wù)商提供必要的設(shè)施設(shè)備等配套服務(wù)保障，并建立評價考核制度和優(yōu)勝劣汰制度。目的是為營造一個有序、高效的機場服務(wù)經(jīng)營環(huán)境，有利于調(diào)動機場管理機構(gòu)、航空公司和第三方等各方面積極性，降低服務(wù)運營整體成本，提高行業(yè)整體的競爭力，有利于維護(hù)旅客、貨主的利益。

機場經(jīng)營管理面臨的突出問題不是要不要競爭，而是不合理機制導(dǎo)致的無序競爭。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓就是充分發(fā)揮市場競爭的作用，著力于提供必要的設(shè)施設(shè)備，構(gòu)建完善的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、評價考核體系和退出機制，目的是為營造一個有序、高效的機場服務(wù)經(jīng)營環(huán)境，有利于調(diào)動各參與主體的積極性，降低服務(wù)運營成本，提高行業(yè)整體的競爭力，有利于維護(hù)旅客、貨主的利益。

2019年全國民航機場工作會議明確，機場有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)目的是借鑒國外機場成功經(jīng)驗，在保證機場合理利益的條件下，推動機場從部分直接經(jīng)營的業(yè)務(wù)中退出，使機場管理機構(gòu)從直接經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變，變成一個真正的機場管理者，為機場內(nèi)的所有業(yè)務(wù)主體提供一個協(xié)調(diào)、有序、公平的運營平臺，以此理順各方關(guān)系，營造公平競爭的市場環(huán)境，實現(xiàn)機場、航空公司以及地面服務(wù)商的協(xié)同運作、共同發(fā)展。

目前，民航局正在積極推進(jìn)《條例》修訂工作，建議進(jìn)一步評估《條例》第三十八條的適用性，完善優(yōu)化條款內(nèi)容，尤其是關(guān)聯(lián)企業(yè)的限制需審慎對待。鼓勵機場管理機構(gòu)研究探索符合自身實際的經(jīng)營模式，依據(jù)公平、公開、公正的原則，進(jìn)而推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維持良性的市場環(huán)境。

首都機場十八年的不斷實踐，為我們今天探討研究民用機場運營管理模式發(fā)展提供了豐富的素材和參考。相信在各級主管部門、地方政府、航空公司和機場的精誠協(xié)作下，定能突破重圍，積極探索創(chuàng)新，逐步推動機場從經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變。