“三農(nóng)”發(fā)展困境與城鄉(xiāng)二元體制破解論析

吳忠權(quán)

長期以來，我國形成的城鄉(xiāng)二元體制是對城市和鄉(xiāng)村及其區(qū)域中的市民和農(nóng)民實(shí)施城鄉(xiāng)分治的管理手段，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了城鄉(xiāng)戶籍壁壘和不同的資源配置體制，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的財(cái)政投入、公共物品、公共服務(wù)、社會(huì)福利等制度供給。城鄉(xiāng)二元體制主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)分割的治理體制、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)障礙及城鄉(xiāng)差異化財(cái)政投入等方面，這既是“三農(nóng)”發(fā)展陷入困境的總根源，也是新時(shí)代需要著力破解的發(fā)展障礙。破解城鄉(xiāng)二元體制，成為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本之策。

一、解決“三農(nóng)”發(fā)展問題的提出

我國進(jìn)入21世紀(jì)后，“三農(nóng)”積累的問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展面臨多重困境，解決“農(nóng)民苦、農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)、農(nóng)村窮”的現(xiàn)實(shí)狀況提上政府的議事日程。城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡性、“三農(nóng)”發(fā)展的不充分性已成為新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化必須補(bǔ)齊的短板。促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民成為新時(shí)代的重要議題。

為聚焦和切實(shí)解決“三農(nóng)”發(fā)展問題，國家從2003年至今連續(xù)發(fā)布20個(gè)中央一號文件，并于2004年起開始調(diào)整“城市偏向、工業(yè)偏向、市民偏向”的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，加大了對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)等路徑探索，著力破解城鄉(xiāng)二元體制弊端。

“黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代?！薄?〕2012年，黨的十八大首次將“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題”上升為全黨工作的重中之重，首次提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，首次提出“構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，并要求“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。〔2〕2013年，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，并要求“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”?！?〕2017年，黨的十九大為了解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的短板問題，首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題上升為關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，并重申把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，要求“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”?！?〕在2017年底中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”，并對新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)容作出新表述，將之概括為“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮”。〔5〕2019年，黨中央和國務(wù)院專門出臺(tái)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》強(qiáng)調(diào)指出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進(jìn)展，但城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除。”〔6〕

這些政策出臺(tái)為破解阻礙“三農(nóng)”發(fā)展的城鄉(xiāng)二元體制，為重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、培育新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展提供了更為具體的指引。

二、破除城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘，加速農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程

我國戶籍制度始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管控需要，是國家為解決新中國成立后的城市資源緊缺、汲取農(nóng)業(yè)資源支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展而構(gòu)筑的城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘，目的在于保護(hù)城市人口充分就業(yè)而限制農(nóng)村人口進(jìn)城，將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為兩種不同的社會(huì)身份，將農(nóng)村人口排斥在城市之外，并建立了城鄉(xiāng)不同的財(cái)政投入、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及排他性的城市住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一整套福利體制。1958年《戶口登記條例》的頒布，正式將城鄉(xiāng)居民劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”，實(shí)行區(qū)別對待的“城鄉(xiāng)分治”政策，這標(biāo)志著我國以嚴(yán)格限制農(nóng)村戶籍人員向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快發(fā)展，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工大量增加，農(nóng)村社會(huì)人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)開始日益分化。2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變化。城鄉(xiāng)二元戶籍制度不再適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，改革的呼聲越來越強(qiáng)烈。國家開始不斷放松戶籍管制，逐步放寬大中城市戶口遷移限制，允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益，在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的二元性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記制度，突出戶籍制度的人口登記管理功能，淡化戶籍“身份”界線和“管控”色彩。各地方相繼出臺(tái)本地入戶政策，降低入戶門檻，但在已改革的地區(qū)仍然存在“藍(lán)印戶口”和“紅印戶口”的界限，并在戶口簿上保留有“居住地”一欄，可見城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘仍未完全消除。這些改革雖然為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)開辟了通道，但戶籍制度背后的“福利差異”并沒有實(shí)質(zhì)性改變。消除“戶口本”背后的各種不公平、圍繞人的城鎮(zhèn)化促進(jìn)常住人口“市民化”、解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民及其家屬享受所在地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障并沒有得到實(shí)現(xiàn)。

戶籍藩籬就像在城鄉(xiāng)之間構(gòu)筑的一堵“戶籍墻”，實(shí)行差異化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障和非均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)，讓農(nóng)民工無法穿越這堵墻。農(nóng)民工雖然在進(jìn)入地城市長期勞動(dòng)生活，卻不能成為市民，只能以廉價(jià)勞動(dòng)力的資格存在，不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，被迫生存于“城市邊緣”。〔7〕

目前，從農(nóng)民到城市農(nóng)民工的過程已無障礙，但要從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民身份的轉(zhuǎn)換依然步履維艱。主要緣由：一是農(nóng)民工數(shù)量龐大而城市資源相對有限，城市難以為他們提供穩(wěn)定且充足的資源，他們只能保持同時(shí)“進(jìn)入城市”和“返回農(nóng)村”的自由，即處于“動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)”之中，〔8〕在城鄉(xiāng)間“候鳥式”遷徙，才能滿足其生存和發(fā)展需求。二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)與城鄉(xiāng)戶籍相掛鉤的制度，使沒有城市戶籍的農(nóng)民工無法享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)?！?〕盡管農(nóng)民工已加入城市建設(shè)的勞動(dòng)分工，但并沒有融合進(jìn)城市社會(huì)。三是農(nóng)民工市民化涉及子女教育、公共醫(yī)療、就業(yè)扶持、住房保障、社會(huì)保障、公共管理、基礎(chǔ)設(shè)施等多項(xiàng)成本投入，加之待轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工群體規(guī)模龐大，轉(zhuǎn)入地的城市政府很難作出放寬農(nóng)民工落戶的決定，巨額成本成為農(nóng)民工市民化的攔路虎。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度在阻礙“三農(nóng)”發(fā)展方面還產(chǎn)生了一系列的邏輯關(guān)聯(lián)。一是進(jìn)一步強(qiáng)化了進(jìn)城農(nóng)民對土地的依賴，將土地當(dāng)作“進(jìn)城失敗退路”的生存保障，難以自愿“退出土地”。二是進(jìn)城農(nóng)民能否將土地向新型經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，主要取決于農(nóng)村勞動(dòng)力向城市和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。三是如果進(jìn)城農(nóng)民難以在城市永久居住，就不會(huì)減少“農(nóng)民存量”，農(nóng)村“人多地少”的壓力就無法緩解，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營就難以形成。四是如果農(nóng)村勞動(dòng)力無法從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率高的工業(yè)、服務(wù)業(yè)部門，就難以提高農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)效率，從而制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新型職業(yè)農(nóng)民成長。五是在“城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)、服務(wù)業(yè)比較收益較高”的拉力以及“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和農(nóng)業(yè)比較收益低下”的推力作用下，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資本依然會(huì)大量外流，進(jìn)而加速農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的劣化，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力，這必然會(huì)放慢傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、放緩傳統(tǒng)農(nóng)民向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化的步伐。因此，破除城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘，才能加速農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民存量，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展。

三、根除城鄉(xiāng)分割的治理體制，淡化農(nóng)民對土地的依賴，提升鄉(xiāng)村治理能力

目前，我國城鄉(xiāng)二元分割的治理體制尚未根除，固化的利益格局和思維模式尚未轉(zhuǎn)變。城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，匯聚了大量的勞動(dòng)力、人才、資本、科技等資源，仍然是國家和地方政府對其各方面加大投入的“重地”。雖然也在加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，相對城市而言，這種投入還存在較大差距；特別是國家廢除農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”和義務(wù)工之后，許多鄉(xiāng)村由于缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐，再加上“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度的實(shí)施，鄉(xiāng)村兩級的治理能力日益弱化，許多投入只能依靠上級財(cái)政或中央財(cái)政。在鄉(xiāng)村治理上，盡管縣級公共管理部門也向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）派出了“七站八所”，但這種權(quán)力下沉的“條塊分割”的組織機(jī)構(gòu)由于缺乏職能整合，難以為農(nóng)民進(jìn)行高效服務(wù)。在新時(shí)代，城鄉(xiāng)融合的治理體制機(jī)制尚未形成，“重工輕農(nóng)”“重城輕鄉(xiāng)”治理體制下的國家公共資源，被不同管理部門所掌控，資源配置難以統(tǒng)籌和優(yōu)化，資源錯(cuò)配和尋租問題時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供給不足仍然是制約鄉(xiāng)村發(fā)展和民生改善的突出短板。受傳統(tǒng)慣性思維主導(dǎo)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置很難實(shí)現(xiàn)均等化，對城鄉(xiāng)居民實(shí)行不同的公共服務(wù)制度，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低，失業(yè)保險(xiǎn)沒有覆蓋農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不足，隨遷子女異地入學(xué)、升學(xué)存在區(qū)域阻隔等，這些問題不僅制約著農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，也嚴(yán)重削弱了新型職業(yè)農(nóng)民的職業(yè)認(rèn)同。城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)福利等方面的不平等，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以自愿有償退出土地，無法改變“兼業(yè)農(nóng)民”的社會(huì)地位，這已成為阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境。

城鄉(xiāng)分割的治理體制影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，扭曲了城鎮(zhèn)化的終極價(jià)值，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化超速，“冒進(jìn)”與“虛假”并存，造成資源、環(huán)境諸多負(fù)面影響。〔10〕要解決“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”的價(jià)值沖突、“常住人口城鎮(zhèn)化率”大于“戶籍城鎮(zhèn)化率”等問題，需要實(shí)施“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)分割的治理體制還阻礙了農(nóng)民的自由流動(dòng)和職業(yè)選擇，進(jìn)城農(nóng)民僅實(shí)現(xiàn)了“非農(nóng)化”的空間轉(zhuǎn)移，并未實(shí)現(xiàn)“市民化”的職業(yè)轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化雖然推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)分化，出現(xiàn)了“人地分離”，但是在土地不能換保障即“退養(yǎng)缺位”的條件下，農(nóng)民只能作出“離土不離鄉(xiāng)”的無奈選擇，幾乎不會(huì)自愿退出土地。在這一前提下，大多數(shù)外出務(wù)工的農(nóng)民會(huì)作出這樣的決策選擇：采取短期化而非長期性流轉(zhuǎn)土地的行動(dòng)，或由家庭內(nèi)部成員分工分業(yè)經(jīng)營土地，或由家庭“留守人員”（老人、婦女）進(jìn)行粗放式經(jīng)營，或由自己閑時(shí)回家種地。這種經(jīng)營模式只會(huì)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生不利影響。城鄉(xiāng)有別的治理體制進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的“戀土”情結(jié)、“落葉歸根”思緒、“以地養(yǎng)老”觀念，把土地當(dāng)作他們進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商失敗后的“退路”。這不僅影響了家庭分散化、細(xì)碎化經(jīng)營走向集約化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營，而且影響了新型職業(yè)農(nóng)民的產(chǎn)生和發(fā)展。

城鄉(xiāng)分割的治理體制還影響了新一輪土地制度改革的成效。一是強(qiáng)化農(nóng)民的“拐杖邏輯”〔11〕和“農(nóng)地控制權(quán)偏好”，〔12〕無法割斷農(nóng)民與土地的“臍帶”關(guān)系?！?3〕農(nóng)民將進(jìn)城務(wù)工增加家庭收入、兼營農(nóng)業(yè)維持家庭生活看作其生存“拐杖”，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對農(nóng)地的依賴和控制，選擇“離鄉(xiāng)不離土”的“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)移方式，在保留“農(nóng)民身份和土地”的條件下實(shí)現(xiàn)“就業(yè)空間”的簡單轉(zhuǎn)移，很難讓他們流轉(zhuǎn)和退出土地承包經(jīng)營權(quán)。二是不利于健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制。由于缺失保障農(nóng)民權(quán)益的合理補(bǔ)償制度的激勵(lì)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民，即使將土地?zé)o償出租甚至長期荒廢也不愿意退出土地。在農(nóng)民的社會(huì)保障尚未健全以及融入城市困難的情況下，農(nóng)民不可能輕易放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。三是政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不斷強(qiáng)化粘附在農(nóng)地上的經(jīng)濟(jì)利益。在此利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民對退地補(bǔ)償?shù)摹靶в迷隽俊奔挠韪蟮钠谕粌H要求補(bǔ)償眼前的經(jīng)濟(jì)利益，更要求補(bǔ)償他們未來的生活保障，進(jìn)一步固化了農(nóng)民與土地所保持的“臍帶”關(guān)系。這不僅制約了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，而且影響了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展壯大。因而，根除城鄉(xiāng)分割的治理體制，才能淡化農(nóng)民對土地的依賴，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理能力。

四、消除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入生機(jī)活力

目前，我國要素市場改革明顯滯后，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和資源配置還存在行政壁壘和體制機(jī)制障礙，要素價(jià)格扭曲和市場分割現(xiàn)象仍然存在，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的提高。

當(dāng)前我國城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)還存在三個(gè)方面的障礙。一是農(nóng)民進(jìn)城定居門檻較高。雖然國家對戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障等制度進(jìn)行了改革，改善了農(nóng)民向城市流動(dòng)的環(huán)境，降低了農(nóng)民在城市就業(yè)的成本，但是農(nóng)民家庭整體遷入城市的制度環(huán)境還沒未建立，特別是城市住房、子女教育等成本較高，仍是限制農(nóng)民定居城市的重要因素。二是城鄉(xiāng)金融市場存在藩籬。城鄉(xiāng)資金缺乏雙向流動(dòng)的機(jī)制，自銀行商業(yè)化改革以來，國有商業(yè)銀行普遍從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤退，農(nóng)村金融有效供給不足，農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展造成負(fù)面影響。三是地方土地財(cái)政政策以及城鄉(xiāng)二元土地市場剝奪了農(nóng)民的土地增值收益。地方土地財(cái)政刺激了城市的蔓延擴(kuò)張，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化速度，造成了土地利用的低效，同時(shí)也使農(nóng)民無法同等分享城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的好處，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的“產(chǎn)權(quán)分割”，即所有權(quán)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，僅承包經(jīng)營權(quán)歸屬農(nóng)民，這決定了農(nóng)民土地不具有可直接上市交易的屬性，使城市資本難以進(jìn)入農(nóng)村土地市場。農(nóng)村土地即使要開發(fā)，也必須先通過政府征收行為，將之轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾蟛拍苓M(jìn)入一級市場交易。政府向農(nóng)民征地的補(bǔ)償價(jià)格與城市土地直接進(jìn)入一級市場交易的價(jià)格存在較大的差別即“價(jià)格差”，城市土地的市場價(jià)格大大高于農(nóng)民土地被征收的補(bǔ)償款，使農(nóng)村土地凈收益不斷流入城市，讓農(nóng)民難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中所形成的巨額增值收益，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒有得到有效保護(hù)。

農(nóng)村資金通過金融機(jī)構(gòu)的“存貸差”，使大量資金不斷流入城市和工業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品一般只能進(jìn)入城市集貿(mào)市場進(jìn)行零星的、小規(guī)模的現(xiàn)貨交易，基本沒能進(jìn)入批發(fā)市場，更難參與大宗商品的遠(yuǎn)期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)貿(mào)易基本上由國有流通企業(yè)壟斷經(jīng)營。資本市場因受農(nóng)業(yè)平均利潤率偏低的影響，資本在利益驅(qū)動(dòng)下主要服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)，不僅使農(nóng)村資本大量流入城市，而且也使城市資本難以進(jìn)入農(nóng)村。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村精英勞動(dòng)力大量流入城市，不可避免帶來農(nóng)村的空心化。外出務(wù)工農(nóng)民在城市創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)又無法融入城市，而到返鄉(xiāng)的時(shí)候又將養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問題留在了農(nóng)村。由于現(xiàn)行戶籍制度具有限制人口自由流動(dòng)、身份識(shí)別及隱性福利等多重功能，往往通過對教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)的粘附、控制和排斥，形成對城鄉(xiāng)居民流動(dòng)的“管控”機(jī)制，從而間接扭曲城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的優(yōu)化配置。

城鄉(xiāng)分割的要素市場致使要素交易非公平化、要素流動(dòng)非雙向化，阻礙了城鄉(xiāng)要素的合理配置。在城鄉(xiāng)工農(nóng)非均衡發(fā)展的推動(dòng)下，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“極化效應(yīng)”，不斷驅(qū)動(dòng)農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素向城市轉(zhuǎn)移和集聚，而城市對鄉(xiāng)村的要素輸出和擴(kuò)散作用日益式微。這種近乎單向流動(dòng)的體制是造成鄉(xiāng)村落后的總根源。如果農(nóng)村人口過度流失，高素質(zhì)勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)村走出來的大學(xué)畢業(yè)生回不到農(nóng)村，城市“虹吸效應(yīng)”所產(chǎn)生的“孔雀向城飛”就會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)村“失血貧血”，鄉(xiāng)村衰敗的命運(yùn)就難以逆轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村振興的理想就會(huì)落空。

鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最需要的生產(chǎn)要素是“人”“地”“錢”“技”。相對而言，土地、勞動(dòng)力是農(nóng)村較充足而城市較緊缺的資源，而人才、資金和科學(xué)技術(shù)則是農(nóng)村最缺乏而城市較充裕的資源，如何加強(qiáng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和合理配置就非常迫切。盤活農(nóng)村土地這一最具資產(chǎn)價(jià)值的“沉睡”資源，將之與其他要素高效配置，進(jìn)而達(dá)到“以地生錢”“以地找人”“以地配技”的目標(biāo)，就有賴于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場。當(dāng)前，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場還有障礙，因此，破除城鄉(xiāng)分割的體制機(jī)制障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，才能確保城鄉(xiāng)要素流動(dòng)暢通無阻，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興注入生機(jī)活力。

五、縮小城鄉(xiāng)差異化財(cái)政投入，夯實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)，助力鄉(xiāng)村振興

城鄉(xiāng)分治的財(cái)政政策形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其實(shí)質(zhì)就是對工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村實(shí)行差異化的財(cái)政投入。我國自1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制以來，國家在合理劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，主要按稅收來劃分各級政府的預(yù)算收入，各級預(yù)算相對獨(dú)立，負(fù)有明確的平衡責(zé)任，各地區(qū)間的差別主要通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)。這種財(cái)政投入體制存在財(cái)政收入劃分不合理、地方稅收體系不健全、事權(quán)和支出范圍越位、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等問題，仍然是“工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村”二元思維的反映，呈現(xiàn)為“城市偏好”“工業(yè)偏好”“市民優(yōu)先”的行動(dòng)偏向，對城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)實(shí)行有差別的投入政策，保留有舊式城鄉(xiāng)分治財(cái)政投入的痕跡。

我國城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如交通、道路、環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等，基本上由中央或各級政府財(cái)政免費(fèi)供給，而農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，除大型水利建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造等外，國家把地方建設(shè)的任務(wù)交給了縣鄉(xiāng)政府，不再通過撥款加以支持。由于“中央稅、地方稅、共享稅”的稅種結(jié)構(gòu)劃分不盡合理，加上“財(cái)權(quán)上收”和“事權(quán)下放”的不匹配，上級政府獲得了過多的財(cái)政預(yù)算收入。而在上級政府不能滿足基層政府基本建設(shè)需要時(shí)，允許基層政府通過預(yù)算外收入，如出讓土地、稅外收費(fèi)等，原應(yīng)由財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)的農(nóng)村交通通信、健身體育設(shè)施、街道集市及基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障、環(huán)境衛(wèi)生等公共物品和公共服務(wù)，只能由當(dāng)?shù)卣A(yù)算外收入、上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)民自籌資金加以解決，這無疑加重了地方政府和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

國家在公共基礎(chǔ)設(shè)施和科教文衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施投入上，一直向城市傾斜，農(nóng)村卻在一定程度上只能依靠“自我積累”。特別在國家取消農(nóng)業(yè)稅、征購糧、“三提五統(tǒng)”、義務(wù)工之后，尤其是缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體的鄉(xiāng)村，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，這已成為影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的硬件條件。

近年來，國家為解決“三農(nóng)”問題，出臺(tái)一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)支農(nóng)政策，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，力求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源合理配置和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，補(bǔ)齊農(nóng)村民生短板，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障、義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，但是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的差距依然較大。農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民相比，不僅起點(diǎn)較低，而且進(jìn)展緩慢。當(dāng)下城鄉(xiāng)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等發(fā)展的不均衡仍然是客觀存在的事實(shí)。因此，縮小城鄉(xiāng)差異化財(cái)政投入，才能夯實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)、化解鄉(xiāng)村發(fā)展短板、助力鄉(xiāng)村振興?！?/p>