消防法制在消防體系建設(shè)中的功能分析

姜 敏 劉 滸

江蘇省消防救援總隊(duì)無錫市支隊(duì)濱湖區(qū)大隊(duì)，江蘇 無錫 214000

消防法制，是與消防安全管理相關(guān)的法律制度的總稱，其既指消防安全管理方面的法律制度名稱和內(nèi)容，也指消防安全管理法理制度內(nèi)容的具體落實(shí)［1］。相關(guān)資料顯示，目前，我國現(xiàn)行的與消防相關(guān)的法律法規(guī)有20余部，國家消防規(guī)范及行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有200余部，地方性的消防法規(guī)有60余部，并且，國家消防標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會批準(zhǔn)的現(xiàn)行國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的消防標(biāo)準(zhǔn)約有250項(xiàng)。雖然這些法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展提供了較為明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)參照，但這些消防法制內(nèi)容存在明顯的交叉性、孤立性和分散性，且在內(nèi)容上過于粗糙宏觀，缺乏明確性和精準(zhǔn)性，這在較大程度上限制了消防法制在消防體系建設(shè)中的功能發(fā)揮［2］?；诖?，有必要從消防體系建設(shè)的視角出發(fā)對消防法制的功能進(jìn)行定位和分析，以尋求更加科學(xué)、有效的消防法制完善之策。

一、消防法制在消防體系建設(shè)中的功能

消防法制既是消防體系建設(shè)的內(nèi)容，也是鞏固和發(fā)展消防體系的法制基礎(chǔ)。結(jié)合當(dāng)前消防實(shí)踐活動(dòng)的開展而言，消防法制在消防體系建設(shè)中的功能主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）明確消防主體責(zé)任

無規(guī)矩不成方圓，只有明確各類消防主體的消防管理責(zé)任，才能夠確保消防體系建設(shè)的全面性和有效性。消防法制作為國家或地區(qū)層面的消防安全管理法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其約束的對象雖有不同，但均是對消防體系建設(shè)中的特定主體進(jìn)行的責(zé)任劃分和責(zé)任規(guī)定，這將消防安全管理的整體目標(biāo)和任務(wù)，以責(zé)任的形式劃分到具體的單位、部門和個(gè)人，使消防體系建設(shè)中的任務(wù)能夠得到真正的細(xì)分和明確，從而消除消防體系建設(shè)中的責(zé)任模糊、行為模棱兩可的情況［3］。

（二）凝聚消防安全管理力量

現(xiàn)代化的消防體系建設(shè)中，消防安全管理已然突破了傳統(tǒng)的消防安全救援范疇，逐漸延伸到了消防防范、消防預(yù)警、消防救援處置等集事前監(jiān)督防范、事中應(yīng)對處置、事后總結(jié)分析于一體的動(dòng)態(tài)化、全流程的消防管理系統(tǒng)［4］。在這種情況下，消防安全管理不僅僅需要政府性質(zhì)或者社會公益性質(zhì)的消防救援支隊(duì)或者救援小組的參與，還需要普通的單位和公民的共同參與。通過消防法制，可將由于職能和性質(zhì)差異而導(dǎo)致消防安全管理力量分散的組織、個(gè)體力量整合起來，形成統(tǒng)一、強(qiáng)大的消防安全管理力量。例如，《中華人民共和國消防法》中對物業(yè)公司在消防安全管理方面的規(guī)定，明確了物業(yè)公司與小區(qū)居委會和居民共同開展好消防安全管理的內(nèi)容，這使得這些不同的主體能夠圍繞消防安全管理進(jìn)行統(tǒng)一性的協(xié)商和行為協(xié)作，從而提高消防安全管理的整體實(shí)力。

（三）規(guī)范消防安全管理機(jī)制運(yùn)行

消防法制除了涉及與消防安全管理相關(guān)的立法活動(dòng)以外，還有相關(guān)的執(zhí)法和司法等活動(dòng)［5］。雖然在長期的消防安全管理實(shí)踐中，國家和地區(qū)逐漸形成了較為完善的消防安全管理機(jī)制，各類主體在消防安全管理方面各有責(zé)任和任務(wù)，但是，受認(rèn)知和行為習(xí)慣等因素的影響，不同主體在消防安全管理方面的認(rèn)識和行為存在一定的差異，這就導(dǎo)致消防安全管理機(jī)制運(yùn)行容易出現(xiàn)漏洞，容易發(fā)生消防安全管理隱患和事故。通過消防法制，可以從立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)壓實(shí)消防安全管理主體的責(zé)任落實(shí)，使消防安全管理各環(huán)節(jié)的工作真正落到實(shí)處，確保消防安全管理機(jī)制的科學(xué)、有效運(yùn)行。

二、當(dāng)前消防法制運(yùn)行中存在的問題

消防法制運(yùn)行，是以消防思想和行為的指導(dǎo)與規(guī)范為主要對象的。而消防實(shí)踐行為的動(dòng)態(tài)變化，使得消防法制在約束和指導(dǎo)消防主體的思想與行為方面的功能不斷遭受現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，而這就會導(dǎo)致消防法制內(nèi)容及其實(shí)施會面臨一些新的挑戰(zhàn)與問題。結(jié)合當(dāng)前消防體系建設(shè)實(shí)踐來看，消防法制運(yùn)行中主要存在以下幾方面的問題。

（一）消防法制認(rèn)知不統(tǒng)一

雖然消防法制的內(nèi)容在全國或區(qū)域范圍內(nèi)是統(tǒng)一的、明確的，但受各類主體自身所處環(huán)境的差異，消防法制在實(shí)際的認(rèn)知方面卻存在不統(tǒng)一的問題［6］。以施工單位消防安全管理為例，政府監(jiān)管部門對消防法制的認(rèn)知往往理解為施工單位是否嚴(yán)格按照法制規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行消防責(zé)任落實(shí)，施工單位對消防法制的認(rèn)知?jiǎng)t表現(xiàn)為只要不違反法制規(guī)定的內(nèi)容，不發(fā)生消防安全事故。在這種認(rèn)知差異的影響下，施工單位可能會出現(xiàn)在滿足法制最低規(guī)定的消防安全管理義務(wù)的基礎(chǔ)上，最大限度地獲取經(jīng)濟(jì)利益，而這種認(rèn)知促使一些施工單位使用質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的消防器材，從表面上看，施工達(dá)到了法制的內(nèi)容規(guī)定，但實(shí)際上卻背離了法制規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)。

（二）消防法制運(yùn)行缺乏交互性

交互性是指消防法制運(yùn)行中的各類主體能夠圍繞特定的內(nèi)容進(jìn)行交流互動(dòng)，促進(jìn)雙方或者多方法制認(rèn)知和認(rèn)知行為的更新。目前，雖然立法、執(zhí)法、司法等法制主體能夠根據(jù)消防安全管理的實(shí)際情況，以約談等方式開展與多元主體之間的法制互動(dòng)，但這種交互往往是局部性的、短暫性的，整體層面并沒有形成完整性、常態(tài)化的交互機(jī)制，這就導(dǎo)致消防體系建設(shè)中缺乏多元主體的參與［7］。例如，普通公民僅僅是按照法制規(guī)定落實(shí)自身的消防安全管理義務(wù)，對社區(qū)內(nèi)部或者城市范圍內(nèi)消防安全管理方面的一些好的建議，缺乏積極、主動(dòng)和有效的反饋和交流，導(dǎo)致消防法制運(yùn)行的動(dòng)力不足。

（三）消防法制監(jiān)督工作開展不規(guī)范

消防法制監(jiān)督，是對消防立法、執(zhí)法和司法等工作進(jìn)行的專項(xiàng)性監(jiān)督，其目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決消防法制運(yùn)行中存在的問題和不足。目前，消防法制監(jiān)督工作開展普遍存在上強(qiáng)下弱、外強(qiáng)內(nèi)弱的情況［8］。從整個(gè)國家層面來看，在全國范圍內(nèi)開展的消防法制監(jiān)督工作的力度和效果要明顯優(yōu)于在省域、市域、縣域開展的消防法制監(jiān)督工作；從單位內(nèi)部來看，來自外部單位和部門的消防法制監(jiān)督工作力度要明顯強(qiáng)于單位內(nèi)部的自我消防法制監(jiān)督。顯然，這種消防法制監(jiān)督工作開展存在力量和結(jié)構(gòu)不均衡的問題，較大程度上影響了消防法制運(yùn)行的狀態(tài)和效果。

三、完善消防法制運(yùn)行的策略建議

消防法制運(yùn)行是與消防法制實(shí)踐活動(dòng)相匹配的法制實(shí)踐活動(dòng)，其除了要做好相應(yīng)的立法工作以外，還要通過多種方式深化多元消防主體對消防法制內(nèi)容的理解和掌握，并促使其將法制內(nèi)容融入日常的消防思想和行為實(shí)踐之中。針對目前消防法制運(yùn)行中存在的一系列問題，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好以下幾方面的工作。

（一）強(qiáng)化消防法制內(nèi)容宣傳

法制宣傳，是擴(kuò)大法制內(nèi)容認(rèn)知和影響力的有效策略［9］。在消防體系建設(shè)中，需要通過消防法制內(nèi)容的宣傳，來統(tǒng)一消防法制內(nèi)容認(rèn)知和行為表現(xiàn)，消除消防安全管理中的表里不一現(xiàn)象。

首先，推動(dòng)網(wǎng)格化消防法制內(nèi)容宣傳落實(shí)。網(wǎng)格化宣傳，是近年來法制宣傳方面的有益探索。為確保各類主體能夠深入、準(zhǔn)確認(rèn)知和把握消防法制，盡量避免因?yàn)橄婪ㄖ苾?nèi)容理解差異導(dǎo)致的消防安全管理行為偏差，相關(guān)法制主體要通過網(wǎng)格化的宣傳模式，推動(dòng)消防法制內(nèi)容宣傳進(jìn)社區(qū)、進(jìn)工地，使社區(qū)居民、物業(yè)公司、施工單位等多元主體能夠準(zhǔn)確地認(rèn)識和把握消防法制內(nèi)容，消除消防法制認(rèn)知偏差。

其次，豐富消防法制內(nèi)容宣傳方式。實(shí)踐表明，那些以簡單、機(jī)械的文字表述或展示的方式進(jìn)行的法制內(nèi)容宣傳的效果并不好。因此，在實(shí)際的法制內(nèi)容宣傳中，相關(guān)宣傳主體要根據(jù)不同類型的主體設(shè)置相應(yīng)的宣傳方式，促進(jìn)消防法制內(nèi)容真正入腦入心。例如，對于普通的居民，可以在電梯等人流量比較大的區(qū)域以生動(dòng)、形象、直觀的動(dòng)漫視頻方式播放相關(guān)法制內(nèi)容；對于物業(yè)公司、施工單位等組織性的消防安全管理主體，則可以以當(dāng)前經(jīng)常發(fā)生的消防火災(zāi)事件為載體進(jìn)行專題性的研討，通過討論深化這些組織對消防安全管理的認(rèn)知。

（二）增強(qiáng)消防法制運(yùn)行中的交互性

交流互動(dòng)，是增強(qiáng)消防體系建設(shè)活力、確保體系建設(shè)持續(xù)性的有效措施。在消防法制運(yùn)行中，相關(guān)法制主體要通過多種渠道創(chuàng)造有利于消防法制交互的環(huán)境，刺激和促進(jìn)消防法制的運(yùn)行。

第一，拓展消防法制運(yùn)行交互渠道。當(dāng)前，除了在法制部門設(shè)立相應(yīng)的法制反饋與交流部門以外，還要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開辟網(wǎng)絡(luò)消防法制交流通道，使包括施工單位、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、居民等多元主體能夠通過網(wǎng)絡(luò)留言等方式與法制主體進(jìn)行交流互動(dòng)，反饋消防法制運(yùn)行中存在的問題，為消防法制運(yùn)行的優(yōu)化建言獻(xiàn)策［10］。

第二，注重交互中的信息反饋。信息反饋是否及時(shí)、是否有效，直接影響到參與互動(dòng)交流的主體的參與積極性和主動(dòng)性。在實(shí)際的消防法制運(yùn)行交互活動(dòng)中，相關(guān)主體要以消防法制運(yùn)行參與者的身份對等性地與其他主體進(jìn)行交流互動(dòng)，對于能夠現(xiàn)場當(dāng)時(shí)解決的問題，要第一時(shí)間給予回復(fù)，對于無法現(xiàn)場當(dāng)時(shí)解決的問題，要保證后續(xù)的跟蹤解決，并將解決進(jìn)度和結(jié)果及時(shí)反饋給對方，避免無期限的延長，確保有問必有答［11］。

（三）強(qiáng)化消防法制監(jiān)督工作力度

消防法制監(jiān)督，是發(fā)現(xiàn)消防法制問題、完善消防法制運(yùn)行的有力措施?？紤]到當(dāng)前消防法制監(jiān)督工作開展中存在的力度和結(jié)構(gòu)不均衡的情況，相關(guān)主體要強(qiáng)化消防法制監(jiān)督工作開展的力度。

首先，強(qiáng)化單位內(nèi)部的消防法制監(jiān)督。社區(qū)居委會、施工單位等組織和單位要以內(nèi)部管理為把手，嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部在消防安全管理法律制度內(nèi)容落實(shí)方面的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決法制內(nèi)容中存在的漏洞和短板，切實(shí)解決單位內(nèi)部消防法制監(jiān)督力度不夠的問題。例如，可以設(shè)立專門的法制監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)對單位內(nèi)部各部門在消防法制責(zé)任落實(shí)方面的情況，及時(shí)通報(bào)各部門法制責(zé)任落實(shí)情況［12］。當(dāng)然，也要充分借助民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等方式搭建廣大居民群眾參與消防法制監(jiān)督的橋梁，使群眾能夠更好地參與到日常的消防法制監(jiān)督實(shí)踐中，為消防法制活動(dòng)的持續(xù)優(yōu)化建言獻(xiàn)策。

其次，注重消防法制監(jiān)督內(nèi)容的細(xì)化。消防法制監(jiān)督是對消防安全管理主體相關(guān)法制內(nèi)容落實(shí)情況的動(dòng)態(tài)、持續(xù)跟蹤監(jiān)督。在實(shí)際的監(jiān)督中，要避免走馬觀花式的視察，而是要深入到監(jiān)督內(nèi)容中去，從動(dòng)態(tài)的過程中和客觀的事實(shí)中分析消防法制內(nèi)容的運(yùn)行情況，以便真正發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，要針對消防體系建設(shè)的實(shí)際情況，明確階段性的消防法制監(jiān)督重點(diǎn)，通過重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)突破來解決消防法制運(yùn)行中存在的典型性、突出性矛盾，促使消防法制得以持續(xù)完善和發(fā)展。

四、結(jié)語

消防法制，是消防體系建設(shè)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是消防體系建設(shè)中的重要內(nèi)容。在實(shí)際的消防體系建設(shè)中，消防法制既明確了消防主體的責(zé)任，凝聚了消防安全管理的力量，也規(guī)范消防安全管理機(jī)制運(yùn)行。故而，加強(qiáng)消防法制建設(shè)，是進(jìn)一步鞏固和發(fā)揮消防體系建設(shè)效能的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)需要?？紤]到當(dāng)前消防法制運(yùn)行中存在的一系列問題，相關(guān)主體要通過強(qiáng)化消防法制內(nèi)容宣傳、增強(qiáng)消防法制運(yùn)行中的交互性、強(qiáng)化消防法制監(jiān)督工作力度，以確保消防法制內(nèi)容的真正落實(shí)。