“三治融合”基層治理的理論意蘊與實踐指向

唐井環(huán)

“三治融合”基層治理的理論意蘊與實踐指向

唐井環(huán)

（南京師范大學中北學院 公共管理系，江蘇 鎮(zhèn)江 212000）

建立以自治、法治、德治為要素的“三治融合”治理體系是基層治理改革創(chuàng)新的基本路徑。文章基于社會實踐政策視野，探討“三治融合”治理的緣起，進而從“三治融合”的構(gòu)成要素以及“三治融合”的理論交疊兩個方面梳理了學界對“三治融合”的總體研究，厘清了“三治融合”的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。研究表明，實踐中，“三治融合”應(yīng)注重地方性知識觀念、樹立包容性治理思想、運用整體性治理思維，以促進“三治融合”相輔相成、相互支撐的功能，凝聚基層多元治理力量，推動基層治理走向善治。

基層治理；“三治融合”；治理體系

一、緣起：“三治融合”的社會視野

社會轉(zhuǎn)型給基層治理帶來了新的風險和異質(zhì)性因素，增加了基層社會治理的復(fù)雜性和不確定性?；鶎又卫淼摹八槠崩Ь称惹行枰獦淞⒄w性治理思維，整合和激活基層治理的有效力量，健全基層制度體系并完善基層治理機制，確保基層政府“元治理”角色的充分發(fā)揮。創(chuàng)新基層治理體系和模式是回應(yīng)新時期基層治理新問題與新挑戰(zhàn)的應(yīng)由之路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層社會治理的關(guān)鍵主體，在吸納和重塑基層治理力量方面具有重要的“向心力”作用。

理論和實踐層面的基層社會治理創(chuàng)新歷來是學界討論的焦點議題。在社會實踐層面，從浙江諸暨“楓橋經(jīng)驗”的嘗試到浙江溫嶺市的“民主懇談會”，再到桐鄉(xiāng)市高橋街道的“三治融合”試點，基層治理實踐模式及其功能成為學界討論的熱點。2017年黨的十九大將“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”確定為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的設(shè)計目標。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，規(guī)劃明確提出促進自治、法治、德治有機結(jié)合，并為“三治融合”確定了具體施工圖。2022年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中指出：“突出實效改進鄉(xiāng)村治理，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，推行網(wǎng)格化管理、數(shù)字化賦能、精細化服務(wù)”。從相關(guān)實踐和政策文件層面來看，“三治融合”不斷得到完善?！叭稳诤稀钡幕鶎又卫眢w系也已具備較為完備的政策與實施指引。

二、“三治融合”的構(gòu)成要素

“三治融合”的基層治理體系超越微觀性的個案示范[1]，逐漸受到各界關(guān)注并成為基層治理的有效典范。2013年浙江省桐鄉(xiāng)市推行現(xiàn)代意義上的“三治融合”試點工作，率先進行基層治理創(chuàng)新的有效嘗試，有助于緩解基層社會治理的“內(nèi)卷化”難題，激發(fā)基層治理的內(nèi)生力。厘清“三治”的理論內(nèi)涵及其要素關(guān)聯(lián)是重塑基層治理體系的基本前提。對“三治融合”學理內(nèi)涵及其要素再檢視，可為新時期基層善治提供理論路徑?！叭巍弊鳛樽灾?、法治和德治的精煉表述，既是對三種治理手段及其組合的強調(diào)，又是在基層治理過程中形成的一種整體性治理理念與方法。

“自治”即自我治理，充分地體現(xiàn)了基層治理的主體性和能動性?！白灾巍弊鳛椤叭巍敝械幕A(chǔ)，在基層民主實踐中主要表現(xiàn)為村民自治，其提法始見于1982年我國修訂頒布的《中華人民共和國憲法》第111條中關(guān)于“居（村）民委員會是基層群眾自治性組織”的規(guī)定。而現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》進一步規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。換言之，作為一項基本社會政治制度，“村民自治”強調(diào)廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利（democratic rights），依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。改革開放以來，村民自治制度由國家強力推動，自治實踐成效顯著。但透過村民自治實踐不難發(fā)現(xiàn)，“自治”在村級組織層面多表現(xiàn)為民主選舉，而實踐中由于基層民主參與意識不足也可能引發(fā)低質(zhì)量、低水平的自治。新時代的自治更加凸顯基層民眾的自主性，突出基層民眾自主參與治理，確?；鶎尤罕娦越M織自治功能的切實發(fā)揮。

“法治”即依法治理、公正治理，就是依照法律來處理和解決社會問題?；鶎由鐣卫碇械姆ㄖ伪仨氉袷胤蓷l文，但它更重要的是指法的精神，是指包括村規(guī)民約在內(nèi)的一整套規(guī)則體系[2]。中國古代的法治是在宗法制的社會結(jié)構(gòu)下運行的，因而是皇帝意志的反映，即為統(tǒng)治者服務(wù)，法律的運作過程更具經(jīng)驗理性和倫理化色彩?，F(xiàn)代意義的法治是在民主理念下建構(gòu)起來的社會機制，即民主型法治。法治是國家治理、地方治理和基層治理中逐漸凸出的治理方式，也是治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的十五大報告將“建設(shè)社會主義法治國家”作為國家治理的重要目標，國家對依法治國的宣傳和教育不斷加強，公民的法治意識不斷提升。尤其是黨的十八大以來，黨中央更加強調(diào)“全面依法治國”，推進“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”工作。

“德治”相比較于“自治”“法治”而言，更具抽象性。德治歷來是我國治國理政的重要理念和方略。我國古代的統(tǒng)治者常常將道德法律化（legalization of morality），使之成為階級統(tǒng)治的工具。自孔子開始，中國傳統(tǒng)德治就在獨特的自然經(jīng)濟、宗法社會結(jié)構(gòu)、專制體制、一體化意識形態(tài)、儒家思想文化體系等背景下展開[3]?；鶎由鐣卫碇谐＝梃b和運用儒家“德治”思想，采取說服、勸導(dǎo)等道德教化的方式，以提高全社會成員的思想水平和道德倫理自覺性，進而維系社會秩序的穩(wěn)定。故而，德治以社會發(fā)展過程中積累的優(yōu)良傳統(tǒng)和良好風尚進行軟治理，更可稱之為一種溫和有效的方式?！暗轮巍笔且缘赖乱?guī)范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式[4]，由此可見，“德治”的實現(xiàn)有賴于非正式制度作用機制的發(fā)揮。隨著時代的變遷，“德治”一詞語義外延更為豐富，在繼承傳統(tǒng)優(yōu)秀德治思想基礎(chǔ)上注入了現(xiàn)代化元素，實踐邊界和外延不斷拓寬?，F(xiàn)代意義上的“德治”囊括了社會主義核心價值觀、社會公德、家庭美德等內(nèi)容。此外，現(xiàn)代的“德治”還包括其自身所蘊含的道德規(guī)范和規(guī)則的合理化運用。德治作為一種“軟治理”方式，是國家治理和地方治理中“硬治理”手段的有益補充。因此，德治也因其對良好道德風尚的追尋和對社會行為的道德化調(diào)節(jié)機制的構(gòu)建，而成為“三治融合”的重要維度。

三、“三治融合”的理論交疊

自治、法治和德治融合發(fā)展、良性互動，是基層共建共治共享治理體系的內(nèi)在要求?；鶎印叭稳诤稀敝械摹叭巍辈⒎侨N治理方式的隨機組合或簡單疊加，而是三種治理方式的有機融合。因此，“三治”是整體性的“三治”，而非分割、孤立的路徑。在實踐中，既要考量三種方式“合”的內(nèi)在邏輯性，更要考量“融”的有效性。就目前相關(guān)學術(shù)研究成果來看，“三治”的邏輯關(guān)系可概括為“一體兩翼”論、“三治組合”論和“融合平衡”論。

（一）“一體兩翼”論

“一體兩翼”論認為在鄉(xiāng)村治理中，自治、法治與德治是一體兩翼的關(guān)系[5]，主張“自治為體，法德兩用”[6]。“三治”并非平行并列關(guān)系[7]，而是“三治合一”的整體性關(guān)聯(lián)。易言之，即將“自治”作為“三治”的主體，同時，將法治與德治作為輔助的“兩翼”，進而形成了穩(wěn)定的基層社會治理的三維空間格局。由此可見，“三治”具有不同的功能屬性，自治激發(fā)主體能動性，法治規(guī)范治理邊界，德治塑造共同體意識。同時，“三治”相互關(guān)聯(lián)、互為支撐，“法治作為自治和德治的底線保障，以德治作為自治和法治的價值支撐”[8]，共同構(gòu)筑基層治理的“三腳架”，創(chuàng)造形態(tài)豐富的基層社會治理模式，推動實現(xiàn)社會治理的良性互動。

（二）“三治組合”論

所謂“三治組合”論，即主張“自治、法治、德治三種治理方式組合起來，能夠發(fā)揮各種治理方式的優(yōu)勢”[9]?！叭谓M合”論將“三治”作為基層治理的構(gòu)成要素予以科學劃分和理性選擇，進而發(fā)揮不同組合模式的比較優(yōu)勢。通過不斷優(yōu)化“三治”的組合方式和結(jié)構(gòu)性配比，以問題為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式的內(nèi)生性創(chuàng)新發(fā)展[10]。

（三）“融合平衡”論

所謂“融合平衡”論，則與“三治組合”論不同，“融合平衡”不只是“三治”之間的排列組合，更是三者有機成分的相互內(nèi)嵌與融合共生，尋求三維互為嵌入的融合治理方式，彌補“三治”簡單組合而引起的治理失序或失衡。由此可見，“融合平衡”體現(xiàn)了“三治”的多維互動與有序交織，進而不斷尋求最優(yōu)治理的平衡點。

綜而觀之，以上三種代表性觀點的邏輯出發(fā)點不同，但都強調(diào)“三治”的有機組成和協(xié)調(diào)共生。“三治融合”強調(diào)基層治理的動態(tài)性，即通過治理方式的“三維”互嵌實現(xiàn)治理的立體協(xié)調(diào)和動態(tài)平衡，而非“三治”的簡單組合或無序疊加?！叭稳诤稀苯⒃凇叭巍庇行ЫY(jié)合的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)各種治理方式的理性選擇和深度包容。“三治融合”通過不同治理方式的嵌入式組合和系統(tǒng)性融合，尋找基層善治的最優(yōu)運行機制。

四、“三治融合”基層治理的實踐指向

現(xiàn)代基層社會治理不單囿于某一治理方式或模式的選擇，而是轉(zhuǎn)向更具包容和彈性化的多維治理方式的策略性選擇。在實踐運行層面，“三治”是可以組合、融合或拓展的，自治、法治、德治作為“三治融合”的三個向度，在結(jié)構(gòu)、功能和效用等方面具有一定的內(nèi)在張力，可以依據(jù)地方治理的實際進行有機結(jié)合與協(xié)同運行。

（一）挖掘地方性知識，助推基層治理的本土化

“三治融合”作為一種基層實踐探索，折射出地方性知識（local knowledge）觀念。將地方性知識融入“三治融合”是完善基層治理體系的有益探索。“地方性”或者說“局域性”不僅是在特定的地域意義上說的，它還涉及在知識的生成與辯護中所形成的特定的情境，包括由特定的歷史條件所形成的文化與亞文化群體的價值觀，由特定的利益關(guān)系所決定的立場和視域等[11]。從基層治理情境看，“三治融合”的要旨不在于考察普適性治理的準則，而是著眼于挖掘地域性治理實踐所蘊含的情境條件及其實踐機理?！暗胤叫灾R”本質(zhì)上是地方文化擁有者的實踐，是一種由當?shù)厝嘶诒就廖幕c利益訴求編織的知識系統(tǒng)、意義系統(tǒng)[12]。地方性知識嵌入“三治融合”的地方實踐凸顯出地方性知識之于“三治融合”在價值賡續(xù)、體系重構(gòu)、文化規(guī)訓(xùn)等方面的建設(shè)性功能。地方性知識以其物質(zhì)層面的豐富性和完整性、文化層面的延續(xù)性和有序性、精神層面的內(nèi)斂性和適應(yīng)性以及價值層面的互助性和公共性，成為推動鄉(xiāng)風文明和治理有效不可或缺的重要知識資源[13]?！叭稳诤稀笔菍鶎又卫韺嵺`所形成的“地方性知識”的批判性吸收和有效運用。在基層治理之維，“三治融合”作為一種治理理念的效用性恰好來自其自身所蘊含的建設(shè)性意義，而非地域性治理經(jīng)驗的簡單映射。

（二）樹立包容性治理思想，促進基層治理的協(xié)同參與

“三治融合”作為一種社會治理理念，包含了包容性治理思想。包容性治理是通過制度的安排，能夠確保所有公民平等參與政策的制定，并享有平等分配資源權(quán)利的過程[14]。包容性治理內(nèi)含合作治理之意，合作亦是包容的深刻體現(xiàn)，換言之，合作寓于包容之中，包容中實現(xiàn)合作的價值目標?！叭稳诤稀迸c包容性治理有著內(nèi)在邏輯一致性，“三治融合”是包容性治理內(nèi)在價值的體現(xiàn)?！叭稳诤稀奔汝P(guān)注現(xiàn)代社會的核心價值，又兼顧基層治理的善治目標，因而是一種包容性治理思想和模式?！叭稳诤稀毙ЯΠl(fā)揮的關(guān)鍵在于激發(fā)基層自治的內(nèi)生力，內(nèi)生力則源于公眾對自治事務(wù)的參與。包容性治理通過變革傳統(tǒng)單中心治理模式，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層主體開放更多的分配資源和決策議題，充分發(fā)揮“包容性”“共享性”特質(zhì)，進而構(gòu)建多中心、多元化的基層治理體系。包容性治理充分肯定和培育了新型社會治理主體，在塑造新的“我們”意識中形成社會認同，通過營造團結(jié)和諧的社會環(huán)境促進了人的自由全面發(fā)展，最終實現(xiàn)“善治”的目標[15]。社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，基層治理需要拓寬治理視野，吸納更多的治理主體，拓寬基層治理資源，推動基層合作共治。

（三）運用整體性治理思維，創(chuàng)新基層治理的模式

“三治融合”作為一種治理組合方案，體現(xiàn)了整體性治理思維。從桐鄉(xiāng)“三治”實踐來看，它是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，形成了“三團兩會”的核心工程，破解了傳統(tǒng)社會管控模式的“碎片化”窘境，轉(zhuǎn)向注重協(xié)同創(chuàng)新與整合重塑的整體性治理再造?！叭巍弊鳛榛鶎由鐣卫砟Ｊ降幕A(chǔ)構(gòu)成，在實踐基礎(chǔ)上可以進一步拓寬現(xiàn)有維度，通過“3+X”治理組合和理性選擇，提升基層動態(tài)治理的有效性。隨著基層“三治融合”實踐的不斷深入，各地積極探索、創(chuàng)新適宜本地特色的“三治融合”實踐模式，“三治”的外延不斷拓寬，衍生出“多治融合”形式。例如，南京市六合區(qū)的“1+1+3”鄉(xiāng)村治理模式（即“1網(wǎng)格1支部+‘三治’”模式）；廣西蒙山縣的“四治融合”的鄉(xiāng)村治理體系（即“‘三治’＋智治”模式）；重慶市綦江區(qū)扶歡鎮(zhèn)的“四治融合”社會治理體系（即“政治＋‘三治’”模式）。此外，在信息技術(shù)不斷嵌入治理的背景下，部分地方不局限“四治融合”，積極探索“五治融合”。例如，湖南省邵陽市大祥區(qū)、石家莊市藁城區(qū)崗上村等地方，探索推動政治、法治、德治、自治、智治“五治”融合的治理模式，更加注重基層智慧治理。此外，亦有部分地方在“五治”基礎(chǔ)上加上“共治”，形成了基層治理的“六治融合”實踐模式。從系統(tǒng)的角度看，建立在多種治理方式策略性組合基礎(chǔ)上的基層治理模式可以有效化解單一治理模式“碎片化”困境，發(fā)揮基層整體性治理的優(yōu)勢。

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[15] 魏波. 探索包容性治理的中國道路[J]. 人民論壇, 2020（29）: 16—18.

Theoretical Implication and Practical Direction of Grass-Roots Governance under “Three Governance Integration”

TANG Jing Huan

（Department of Public Administration, Zhongbei College , Nanjing Normal University, Zhenjiang, Jiangsu 212000, China）

The governance system “three governance integration” with the elements of autonomy, rule of law and rule of virtue is the basic path of reform and innovation for grass-roots governance. Based on the perspective of social practice and policy, this paper discusses the practical origin of “three governance integration”, sums up the overall research on “three governance integration” from the constituent elements and the theoretical overlap, and clarifies the internal logical relationship. The research shows that, in practice, the “three governance integration” should pay attention to the concept of local knowledge, establish the idea of inclusive governance and apply the thought of holistic governance, in order to promote the complementary and mutually supportive function of the “three governance integration”, unite the diversified governance forces at the grass-roots level and promote grass-roots governance to efficient governance.

grass-roots governance; “three governance integration”; governance system

D630

A

2095-9249（2022）02-0012-04

2021-12-29

江蘇省教育廳2020年度高校哲學社會科學研究一般項目（2020SJA2249）

唐井環(huán)（1988-），女，江蘇淮安人，講師，碩士，研究方向：基層社會治理。

〔責任編校：王中蘭〕