我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展與完善措施

孫宗月

（山東海納環(huán)境工程有限公司，山東 青島 266000）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)于環(huán)境的污染問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)防治，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系，提高環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)保工作的重要組成部分，可以對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行有效防治，通過(guò)資源的合理布局，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的治理，兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)階段，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀。1979年開(kāi)始實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作后，雖然在當(dāng)時(shí)取得了一定的效果，但我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)在實(shí)踐中存在的許多問(wèn)題還有待改善。

1 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概況

1.1 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展?fàn)顩r

在1975年《全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議情況的報(bào)告》中，首次提出了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概念，同年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中提出了環(huán)境影響的評(píng)價(jià)制度，并在當(dāng)時(shí)對(duì)于一些工程項(xiàng)目開(kāi)展了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，取得了一定的收益和效果。隨著我國(guó)對(duì)于自然環(huán)境保護(hù)的重視，1986年實(shí)施了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理法》以不斷地完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。后續(xù)又根據(jù)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)1986年頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)證書(shū)管理辦法》進(jìn)行了多次更改和修正，明確了評(píng)價(jià)工作單位的資格認(rèn)證制度，提高了環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理水平。隨后國(guó)務(wù)院在1998年5月頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，不斷地鞏固環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的地位，緊接著2002年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，明確了建筑項(xiàng)目和市政工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)法為基礎(chǔ)，結(jié)合國(guó)家頒布的行政法律法規(guī)、環(huán)保部門(mén)相關(guān)政策、地方性的規(guī)章制度形成了現(xiàn)階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律機(jī)制。

1.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)模型分析

20世紀(jì)80年代，美國(guó)的知名學(xué)者—邁克爾·波特首先提出了波特五力模型。邁克爾· 波特對(duì)行業(yè)間生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)進(jìn)行了分析，提出了獨(dú)立的觀點(diǎn)，認(rèn)為行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)不僅僅是同行業(yè)之間的較量，還與對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)能力、潛在對(duì)手加入的能力、替代品的替代能力、供應(yīng)商的價(jià)格定向能力和購(gòu)買(mǎi)者的議價(jià)消費(fèi)能力等五個(gè)因素有關(guān)，將產(chǎn)生的因素總結(jié)到一起就是現(xiàn)在的“波特五力模型”。當(dāng)時(shí)一經(jīng)邁克爾·波特提出，就在社會(huì)各界引發(fā)了轟動(dòng)。這五種競(jìng)爭(zhēng)的要素對(duì)于行業(yè)的發(fā)展有著重要的作用，掌握了這五大要素，就可以在同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮關(guān)鍵性的作用，并且五種因素之間的碰撞和交織會(huì)產(chǎn)生不同的效果，可以有效提升行業(yè)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益?？紤]到環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)狀，可以了解和分析波特五力模型的競(jìng)爭(zhēng)要素，對(duì)于不同的環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)探究，預(yù)防環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的生態(tài)影響，波特五力模型對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作具有重要意義，隨后中國(guó)的學(xué)者對(duì)于波特五力模型也開(kāi)展了相關(guān)研究。

2 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀中的問(wèn)題

2.1 管理力度有待加強(qiáng)

當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度雖然經(jīng)過(guò)不斷的修訂趨于完善，但是具體的方針和政策都是需要環(huán)境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實(shí)的。如果在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的過(guò)程中，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的管理者或者是領(lǐng)導(dǎo)者缺乏環(huán)境法制觀念，抑或是容易受到其他部門(mén)的行政干擾，將使環(huán)境管理機(jī)構(gòu)無(wú)法有效進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督和行政管理工作，導(dǎo)致管理力度薄弱。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)采取的是單一項(xiàng)目委托制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，這種制度容易受到很多因素的干擾和影響，無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一性的評(píng)價(jià)。單一項(xiàng)目委托制無(wú)法真正站在群眾利益的角度去開(kāi)展環(huán)保管理和監(jiān)督的工作，容易受到委托人以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制約，難以公平客觀地進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作存在滯后現(xiàn)象

我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目管理程序的設(shè)定是在建筑單位提交項(xiàng)目建議書(shū)以后，就要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并且提交可行性研究報(bào)告，然后根據(jù)報(bào)告進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目做出環(huán)境影響的評(píng)定和判斷[1]。當(dāng)前，很多建設(shè)單位環(huán)保意識(shí)淡薄，過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益，在實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)中并沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定履行建設(shè)項(xiàng)目的管理流程，并且環(huán)境影響評(píng)價(jià)的周期較長(zhǎng)，造成項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作存在滯后現(xiàn)象。有些管理機(jī)構(gòu)會(huì)將項(xiàng)目的可行性研究工作進(jìn)行后補(bǔ)，這就失去了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意義，出具的可行性報(bào)告缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，甚至很難對(duì)項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的環(huán)境污染做出合理解釋?zhuān)@種情況嚴(yán)重影響到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義。

2.3 評(píng)價(jià)范圍窄，驗(yàn)證力度不夠

雖然我國(guó)對(duì)于新開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃也進(jìn)行了區(qū)域性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，但是在立法方面還沒(méi)有明確規(guī)定戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的法律要求。一般的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，重點(diǎn)是在于控制排放污染物的數(shù)量，對(duì)于一些社會(huì)、人文、經(jīng)濟(jì)等方面的內(nèi)容涉及較少，這就會(huì)產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間矛盾。如果針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工作的評(píng)價(jià)工作范圍較小，就無(wú)法解決區(qū)域開(kāi)發(fā)的新環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)在1993年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)事后驗(yàn)證規(guī)則》中指出，在評(píng)價(jià)結(jié)論的正確性、可信度和建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)運(yùn)行后，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的實(shí)際影響程度上，缺少標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理辦法，缺少具有法律依據(jù)的評(píng)估準(zhǔn)則，評(píng)估的結(jié)論難以進(jìn)行科學(xué)驗(yàn)證。

3 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展與完善措施

3.1 建立相關(guān)制度，加強(qiáng)執(zhí)法力度

考慮到當(dāng)前階段環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題，為了發(fā)揮出環(huán)境影響評(píng)價(jià)的真正意義，更是為了落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，就需要改變當(dāng)前的現(xiàn)狀，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)重要作用的宣傳力度，制定明確的法律法規(guī)，明確每個(gè)環(huán)節(jié)中的職能責(zé)任，完善相關(guān)的法律責(zé)任，規(guī)范化、統(tǒng)一化、法制化地進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，提高我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。在原有的行政法規(guī)體系基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前的現(xiàn)狀問(wèn)題加以改善和優(yōu)化，結(jié)合國(guó)內(nèi)外環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，制定符合可持續(xù)發(fā)展要求的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法。要加大執(zhí)法的力度，明確其中的法律標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于違反標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，要加以懲戒，發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)之間的協(xié)調(diào)作用。在實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè)中，未嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定履行建設(shè)項(xiàng)目的管理流程，加之環(huán)境影響評(píng)價(jià)的周期比較長(zhǎng)，就會(huì)造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作存在滯后的現(xiàn)象，有些管理機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目的可行性研究工作進(jìn)行后補(bǔ)，這就失去了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意義。只有確定的、完整的、有效的法律法規(guī)才是環(huán)保執(zhí)法的參考依據(jù)，才能為環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供強(qiáng)有力的保障。環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作人員在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目可行性評(píng)估的時(shí)候要做到“有法可依，有據(jù)可查”，還可以細(xì)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的技術(shù)條例，根據(jù)實(shí)際的評(píng)價(jià)工作進(jìn)行調(diào)整，緊跟時(shí)代的發(fā)展，擴(kuò)展執(zhí)法范圍，完善新開(kāi)發(fā)區(qū)域項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作制度。在法律法規(guī)具體明責(zé)的前提下，才能夠及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾。要根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)配套對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。法律法規(guī)可以從整體上進(jìn)行框架式的管制和約束，具體的操作規(guī)范需要相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系去一一對(duì)應(yīng)。還要擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的適用范圍，避免不法分子意圖通過(guò)法律的漏洞去獲取不當(dāng)?shù)睦?，不能讓這些行為游走在法律的邊緣，要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍進(jìn)行擴(kuò)展，提高法律法規(guī)的底線(xiàn)，不僅要考慮到對(duì)于環(huán)境會(huì)造成明顯傷害的項(xiàng)目，還需要考慮一些隱藏式的環(huán)境污染，對(duì)于長(zhǎng)久性的、隱性的污染要綜合考慮，并進(jìn)行科學(xué)的分析和防治，不能夠僅著力于顯性的污染情況，要深入了解，以發(fā)展的眼光看待問(wèn)題，通過(guò)有效的法律手段完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的雙向發(fā)展[2]。

3.2 提高技術(shù)有效性，帶動(dòng)公眾參與

對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告的編制，要遵循科學(xué)使用的操作原則，提高技術(shù)的有效性，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目工程分析和評(píng)價(jià)的時(shí)候，要深入了解項(xiàng)目的實(shí)際情況，對(duì)于適用的范圍以及周遭的人文環(huán)境都要有詳細(xì)的了解?？梢岳孟冗M(jìn)的技術(shù)去分析在建設(shè)工程開(kāi)發(fā)的過(guò)程中產(chǎn)生的污染問(wèn)題以及污染的程度，了解工程使用的技術(shù)和工藝，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要有準(zhǔn)確的把握。有關(guān)模式與參數(shù)的選擇要合理，還要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的污染控制措施、成本、效益進(jìn)行科學(xué)的分析。環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)都需要制定有針對(duì)性的計(jì)劃，按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格遵守標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，杜絕私人原因造成的管理松懈的現(xiàn)象，杜絕部門(mén)間工作的相互干擾。要按照實(shí)際情況進(jìn)行可行性研究報(bào)告的出具，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》中指出了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)該有建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)，我國(guó)是民主制的國(guó)家，人民是社會(huì)和國(guó)家的主人，人民的利益高于一切，公眾參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，是法治化、民主化的重要體現(xiàn)。公眾參與可以提高人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高社會(huì)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的接受程度，在公眾參與過(guò)程中可以?xún)A聽(tīng)環(huán)境影響者的建議和心聲，讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作者可以換位思考，全方位地考慮建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的環(huán)境危害。要權(quán)衡利弊，在保障人民的根本權(quán)益下，可以對(duì)受影響者提出相關(guān)的補(bǔ)償和減緩措施，以此來(lái)平衡經(jīng)濟(jì)、人文與自然之間的關(guān)系。帶動(dòng)公眾的參與，可以按照我國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)，召開(kāi)公開(kāi)的說(shuō)明會(huì)以及意見(jiàn)交流會(huì)，可以在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中羅列具有采納性的建議和實(shí)際項(xiàng)目產(chǎn)生的重大人文影響，審批的過(guò)程以及結(jié)果都可以通過(guò)媒體進(jìn)行公示，確保流程的透明化，還可以實(shí)行評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度，認(rèn)真聽(tīng)取社會(huì)各界的建議，提高評(píng)價(jià)工作的有效性和真實(shí)性。

3.3 加強(qiáng)評(píng)價(jià)管理，開(kāi)展戰(zhàn)略性評(píng)價(jià)工作

環(huán)境問(wèn)題不僅與建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施有關(guān)，還與當(dāng)下制定的重大發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)。如果戰(zhàn)略部署的重點(diǎn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)方面，那么各個(gè)地區(qū)政府為了響應(yīng)國(guó)家政策會(huì)作出積極的回應(yīng)，大力發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，會(huì)不可避免地對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定程度的傷害，等到環(huán)境問(wèn)題凸顯的時(shí)候再想制定相應(yīng)的補(bǔ)救措施，卻為時(shí)已晚了。環(huán)境問(wèn)題一旦發(fā)生，如果想要改善和優(yōu)化，就會(huì)付出一定的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和成本，所以，結(jié)合戰(zhàn)略方針以及公共政策的環(huán)境評(píng)價(jià)具有重要的意義。只有合理利用環(huán)境資源，才能保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展[3]。城市化的快節(jié)奏發(fā)展破壞了生態(tài)環(huán)境，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是防治環(huán)境問(wèn)題的一種手段，有利于環(huán)保工作的順利開(kāi)展，只有正確認(rèn)知我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境問(wèn)題，才能夠根據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出對(duì)應(yīng)的處理措施，通過(guò)科學(xué)技術(shù)手段分析人類(lèi)活動(dòng)對(duì)于環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生的影響，根據(jù)分析結(jié)果制定合理的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)觀念，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的發(fā)展關(guān)系。當(dāng)前很多國(guó)家地區(qū)以及環(huán)保組織在戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)領(lǐng)域還沒(méi)有取得顯著的成績(jī)，尚且停留在探索階段，按照我國(guó)的發(fā)展的趨勢(shì)，可以通過(guò)試點(diǎn)研究開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)工作，制定相對(duì)應(yīng)的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，結(jié)合發(fā)展的需求，充分考慮環(huán)境影響的范圍以及程度，強(qiáng)化政府的環(huán)境行為，確保環(huán)保部門(mén)可以獨(dú)立行使職權(quán)。還可以利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)公開(kāi)機(jī)制，提高評(píng)價(jià)單位的業(yè)務(wù)水平。在試點(diǎn)階段，可以制定對(duì)應(yīng)的報(bào)告投標(biāo)管理標(biāo)準(zhǔn)，完善后續(xù)的評(píng)估程序，要跟進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)測(cè)工作，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目后期的運(yùn)行階段進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，確認(rèn)項(xiàng)目投入生產(chǎn)后造成的環(huán)境影響，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的驗(yàn)證，尤其是針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目，要進(jìn)行準(zhǔn)確的環(huán)境影響評(píng)估。在國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)中，可以要求提供評(píng)估零方案和替代方案，可替代活動(dòng)和不可替代活動(dòng)方案的不同方式，以此來(lái)提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的真實(shí)有效性。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作還面臨著許多的問(wèn)題，管理力度不夠就會(huì)造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作存在滯后現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量較差。針對(duì)存在的問(wèn)題要采取相關(guān)的措施去解決。只有建立健全相關(guān)制度，加強(qiáng)執(zhí)法力度，不斷地提高技術(shù)有效性，帶動(dòng)公眾參與到治理中，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理，開(kāi)展戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，采取對(duì)應(yīng)的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，才能提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。