制度分析與發(fā)展框架下民警職業(yè)生涯規(guī)劃及其完善

高文豪，劉忠軼

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、問題的提出

公安隊伍肩負(fù)保障社會安全和人民利益的重要職責(zé)使命，是捍衛(wèi)國家政權(quán)的有力支柱［1］。改革開放后隨著經(jīng)濟社會不斷的轉(zhuǎn)型發(fā)展，公安隊伍的建設(shè)在數(shù)量和質(zhì)量上均有了長足的發(fā)展，但是仍面臨著壓職壓級、民警職業(yè)壓力增大和職業(yè)倦怠感明顯等瓶頸性問題。隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的加快和政府服務(wù)職能范圍的拓展，全國公安隊伍的數(shù)量已由2008 年170 多萬增至200 多萬，雖然公安隊伍在整個公務(wù)員規(guī)模中占比最大，但領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)均由機構(gòu)設(shè)置所決定，公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的數(shù)量嚴(yán)重低于同級黨政機關(guān)，尤其是基層民警的職務(wù)職級數(shù)量嚴(yán)重不足，比例嚴(yán)重偏低，在公安機關(guān)人民警察職務(wù)序列改革之前，基層民警直到退休也無法解決副科級待遇的現(xiàn)象較為普遍，挫傷了民警工作積極性，制約了其職業(yè)發(fā)展空間。據(jù)2008 年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，4 個直轄市共有民警12 萬，其正、副處級職務(wù)人員（含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)）為8883 人，占比7.4%，副省級城市民警共有14.7 萬，處級職務(wù)（包括副處和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)）民警1.01 萬人，占比6.7%［2］。而且警察是公務(wù)員隊伍里的特殊職業(yè)，承載著維護社會秩序和治安穩(wěn)定的重任。公安隊伍規(guī)模體量、肩負(fù)任務(wù)的特殊性與公安機關(guān)面臨的壓職壓級等職業(yè)發(fā)展之間的矛盾表明，與其他公務(wù)員相比，公安隊伍建設(shè)面臨的問題更加具有現(xiàn)實緊迫性，工作壓力大，晉升機會少，工作時間長等問題嚴(yán)重影響著民警工作積極性。

為破解公安機關(guān)隊伍建設(shè)面臨的突出問題，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從全局和戰(zhàn)略高度對深化公安改革特別是公安隊伍建設(shè)深化改革作出部署。2018 年，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革方案（試行）》《公安機關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革方案（試行）》等文件，明確了人民警察按照執(zhí)法勤務(wù)、警務(wù)技術(shù)、綜合管理三大類分類管理的宏觀職業(yè)發(fā)展路徑，在頂層設(shè)計層面對建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度作出安排，以此解決民警晉升空間和職級待遇等現(xiàn)實突出問題［3］。隨著全面深化人民警察管理制度改革的不斷深入推進，富有銳意改革精神的部分公安機關(guān)，不約而同地將因地制宜開展民警職業(yè)生涯規(guī)劃作為拓展民警職業(yè)生涯發(fā)展寬度與廣度、提升警隊建設(shè)內(nèi)聚力的重要舉措，比如浙江省全面推進“智慧政工”系統(tǒng)建設(shè)，扎實推進民警職業(yè)生涯全生命周期“一件事”改革，制定了《加強民警輔警健康全周期管理十二項措施》，建立因公犧牲、因公致殘和家庭特別困難民警長效幫扶救助機制［4］。上海市公安局浦東分局因地制宜落實市局民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作，一方面優(yōu)化民警職業(yè)生涯規(guī)劃體系，更好地實現(xiàn)育用銜接、重點培育、過程跟蹤與科學(xué)管理；另一方面注重培養(yǎng)青年隊伍，大膽培育和選拔青年干部，通過青年隊伍建設(shè)保持隊伍的發(fā)展后勁［5］。南通市在江蘇省民警職業(yè)生涯規(guī)劃管理體系下，結(jié)合南通工作實際，堅持以民警為主體，持續(xù)深化民警職業(yè)生涯規(guī)劃管理工作，促進組織管理與個人發(fā)展雙向互動［6］，形成了民警職業(yè)生涯規(guī)劃管理工作“南通模式”。民警職業(yè)生涯規(guī)劃是公安隊伍建設(shè)中的一項新舉措，同時考慮到警察職業(yè)的特殊性，因此與其他公務(wù)員和企業(yè)的職業(yè)生涯管理有諸多的不同。公安機關(guān)如何真正開展適于民警自身特點的職業(yè)生涯規(guī)劃？如何使得公安機關(guān)制定的關(guān)于職業(yè)生涯規(guī)劃管理的各項制度更具適應(yīng)性？當(dāng)前還面臨著哪些問題？導(dǎo)致這些問題的原因何在？民警與現(xiàn)行制度規(guī)定產(chǎn)生沖突時如何調(diào)節(jié)？如何對其進行評估和完善？如何用相關(guān)理論對上述諸問題在學(xué)理層面予以剖析和指導(dǎo)？本研究試圖對上述問題進行探索。

二、理論基礎(chǔ)：制度分析與發(fā)展框架

埃莉諾·奧斯特羅姆是理性選擇制度理論的重要代表人物之一，其所構(gòu)建的制度分析和發(fā)展框架，推進了制度理論的研究進展。理性選擇制度主義理論認(rèn)為，制度與行動者存在著一種雙向互動關(guān)系，制度源于人的設(shè)計、創(chuàng)造和型塑，同時制度也約束著作為創(chuàng)造者的人的行為。奧斯特羅姆基于理性選擇制度主義，構(gòu)建了制度性的理性選擇與發(fā)展框架，并將其運用于分析公共組織的決策過程。制度分析和發(fā)展框架“是一個相互嵌套的復(fù)雜系統(tǒng)，由外部變量、行動情景、行動者、互動、結(jié)果及其評價判斷等構(gòu)成”［7］225，有限理性是該理論框架的核心假設(shè)，即“在沒有制度約束的情況下，個體理性會導(dǎo)致集體行動困境的出現(xiàn)”

［8］。因此，在分析制度和行動者關(guān)系時，存在以下兩個原則：其一，理性行動者的選擇是有限理性，不斷尋求自身利益的最大化，制度究竟能否型塑理性的行動者，取決于制度的約束力；其二，理性行動者改變既有的選擇和行為，需要通過環(huán)境中的制度約束力，改變其選擇和行為的相對價格來實現(xiàn)。

民警職業(yè)生涯規(guī)劃工作是公安機關(guān)這一公共組織決策的產(chǎn)物，分析民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作，其本質(zhì)是分析制度與行動者的關(guān)系問題，制度分析和發(fā)展框架恰恰可以提供理論層面的指導(dǎo)。一方面，在這一決策產(chǎn)生并執(zhí)行過程中，無論是作為政策制定者的公安領(lǐng)導(dǎo)還是民警個人都傾向于尋求自身利益最大化，職業(yè)生涯規(guī)劃在推行過程中能否對各個行動者構(gòu)成約束，取決于執(zhí)行過程中是否具備強大約束力；另一方面，開展民警職業(yè)生涯規(guī)劃工作就是要通過加強公安隊伍建設(shè)的外在約束力，影響其行為偏好，進而改變公安機關(guān)和民警原有的選擇和行為，從而實現(xiàn)民警個人職業(yè)發(fā)展與組織效能提升的雙贏。

（一）行動舞臺中的行動情景

奧斯特羅姆的理論框架認(rèn)為，由行動情景和行動者所構(gòu)成的行動舞臺是進行分析的基本單元。在不同研究者的話語體系內(nèi)，行動情景等同于結(jié)構(gòu)、模式、框架等概念，是制度分析的起點。受博弈論的啟發(fā)，奧斯特羅姆從行動者數(shù)量、職位、允許的行動、潛在結(jié)果、對選擇的控制、可獲取的信息、對于行動和結(jié)果所分配的報酬等七方面對行動情景進行刻畫［9］，即對行動起制約或促進的影響因素。行動者的行為選擇是與行動情景互動的結(jié)果，這一結(jié)果可能與行動者的預(yù)期相符，抑或不符，由行動者根據(jù)秉持的評價標(biāo)準(zhǔn)進行評價。對行動情景展開分析具有重要意義，如果制度已經(jīng)開始實行，則可以根據(jù)觀測到的互動結(jié)果進一步完善理論。若制度尚未實行，則可以對行動者可能采取的行為模式和互動結(jié)果進行分析預(yù)測。制度正是通過對行動舞臺的型構(gòu)，間接影響行動者的行為選擇。

（二）行動舞臺中行動者假設(shè)

在理性選擇制度分析框架中，制度間接塑造著人的行為選擇是確定無疑的，但是一個更為重要的問題是，制度作用于行動者的過程是怎樣的？機制如何？是單向的影響還是彼此雙向互動的過程？解答這一問題，需要對行動舞臺中的行動者行為假設(shè)進行總結(jié)。奧斯特羅姆以理性選擇理論為基礎(chǔ)，綜合吸收借鑒了西蒙［10］的行為選擇理論和諾斯［11］的心智模型理論，提出了制度影響行動者的心智模型。在該模型中，行動者行為假設(shè)的影響因素可以從信息和人類心智模型、過程和結(jié)果的評價模型、選擇模型等方面進行思考；與此同時，將可能影響行動者認(rèn)知的理性、制度、文化、規(guī)范、傳統(tǒng)、習(xí)俗、信任、社會資本等要素納入。由此，在理性選擇制度分析框架中，關(guān)于行動情景的信息直接影響著對行動情景的認(rèn)知，心智模型通過對行動情景認(rèn)知的判斷，做出個體行為的決策，而制度則恰恰通過影響行動情景作用于心智模型，最終影響行動者個體行為的決策。除此之外，文化也可以直接作用于心智模型，對其產(chǎn)生影響并發(fā)揮作用。

（三）行動結(jié)果的評價

行動者的行為選擇是與行動情景互動的結(jié)果，當(dāng)這一結(jié)果與行動者的預(yù)期或價值觀相符，該行為模式得以強化；當(dāng)結(jié)果與行動者的預(yù)期或價值觀不符，行動者可能陷入行動持續(xù)無效的狀態(tài)，或者跳出無效的路徑鎖定積極修訂行為模式，因此，評價的過程是一個反饋、調(diào)整和學(xué)習(xí)的過程。結(jié)果與行動者的預(yù)期或價值觀是否相符，取決于行動者秉持的評價標(biāo)準(zhǔn)。在該模型中，奧斯特羅姆提出了如下評價標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟效率、融資均衡、再分配公平、問責(zé)制、與普遍的道德的一致、適應(yīng)性［12］。值得注意的是，行動者行為選擇通常需要在不同的評價標(biāo)準(zhǔn)中進行取舍，比如制度設(shè)計中效率和公平往往不可兼得。

（四）制度變遷與演化

在奧斯特羅姆構(gòu)建的框架體系內(nèi)，制度變遷的邏輯始于制度結(jié)構(gòu)，也就是影響行動舞臺的制度變量，主要由邊界規(guī)則、位置規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、聚合規(guī)則、報酬規(guī)則、范圍規(guī)則等組成。通過每一個規(guī)則最常使用的三種規(guī)則表現(xiàn)形式，揭示制度從缺省狀態(tài)逐漸演化過程到不同階段的情景［7］231。制度變遷的途徑既包括模仿、競爭、學(xué)習(xí)、外部干預(yù)等有意識演化過程，也包括無意識演化。同樣，制度變遷有可能向著高績效方向演化，也有可能轉(zhuǎn)向低績效方向，而制度演化的研究者需要探究和總結(jié)制度朝著良性變遷的條件。

三、民警職業(yè)生涯規(guī)劃的理論解釋及分析：以上海市為例

職業(yè)生涯規(guī)劃是人力資源管理領(lǐng)域的一項重要議題，尤其是對于初入職場中的求職者而言，有助于認(rèn)識自我、發(fā)掘自身職業(yè)潛能、明確職業(yè)目標(biāo)，積極從事求職行為，逐步實現(xiàn)職業(yè)成功［13］。2018 年上海公安正式啟動實施了民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理這一具有前瞻性的工作，作為拓展民警職業(yè)上升空間，解決隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾、民警崗位技能素質(zhì)不匹配等問題的舉措。本部分以上海市公安局為例，將上海民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作作為審視民警職業(yè)生涯規(guī)劃的一個觀察窗口，以期整體把握當(dāng)前公安機關(guān)開展的民警職業(yè)生涯規(guī)劃工作，并對即將開展相關(guān)工作的公安機關(guān)提供參考借鑒。

制度語法學(xué)理論模型認(rèn)為制度可以分為兩種形態(tài)，一種是生成式形態(tài)，另一種是管制式形態(tài)［14］。奧斯特羅姆主要從管制式形態(tài)角度對制度進行界定，認(rèn)為制度包含ADICO 五個構(gòu)成要素，即屬性（Attributes）、限定（Deontic）、目標(biāo)（Aim）、條件（Conditions）、否則（Or Else）。上海市公安局民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作，作為上海市公安局制定的一項公共政策，在使用對象方面有著明確的組織屬性，有著允許和必須等限定行為，有著明確的目標(biāo)結(jié)果狀態(tài)，也規(guī)定著達成行為或結(jié)果需要的條件，嚴(yán)格意義上屬于一種制度規(guī)范，因此本部分分析中，政策與制度的概念可以等同使用。行動舞臺是制度分析的基本單元，行動舞臺由行動情景和行動者組成，通過對行動舞臺的具體描述，可以分析上海市公安局民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作。

（一）行動情景描述

奧斯特羅姆通過七個變量來刻畫行動情景，在上海民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作分析中，主要選取行動者的數(shù)量、對選擇的控制、可獲取的信息以及對行動結(jié)果分配的報酬四個主要因素來描述行動情景。第一，在民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的具體實施過程中，主要行動者是分別由各個體行動者共同組成的三個群體集合，即政策的制定者和公安事業(yè)發(fā)展的堅定捍衛(wèi)者——上海市公安局；開展職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的主要實施者——長海市公安局的16 個公安分局；職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的具體受眾，也就是制度的主要直接影響者——上海市公安局全體民警。第二，上述三個群體對選擇的控制程度各不相同。上海市公安局是制度直接制定者，具有最高和最直接的決策控制權(quán)；作為職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作主要實施者的16 個公安分局，尤其是先行試點的分局，具有決策的建議權(quán)，但決策權(quán)有限；作為制度主要直接影響者的上海市公安局全體民警，對選擇的控制程度最小，只有信息的反饋權(quán)，而建議權(quán)有限且基本沒有決策權(quán)。第三，行動者得到的關(guān)于決策點的信息直接作用于行動情景的認(rèn)知，成為影響民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的重要影響要素，心智模型通過行動情景認(rèn)知的判斷做出決策。具體到行動情景中，各群體所擁有的信息不對稱。上海市公安局作為制度的決策者，擁有完全信息；作為制度實施者的分局，發(fā)揮著信息承上啟下的樞紐作用；廣大公安民警基本是信息的被動接收者。第四，行動結(jié)果分配的報酬是指行動者采取某一行為的成本是什么，以及這一行動的結(jié)果所帶來的收益是什么。付出的成本和產(chǎn)生的收益，會成為影響行動者潛在行為選擇的阻礙因素或激勵因素。也就是說，無論是上海市公安局，還是市局各分局，抑或是廣大公安民警，在民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作中，或積極、或消極的行為偏好選擇，是否出現(xiàn)機會主義行為，都是各自成本效益分析的結(jié)果。以民警為例，將“能力值”評價引入民警職級晉升機制，在滿足晉升條件的前提下，對綜合“能力值”高且績效考評結(jié)果好的民警智能化推送優(yōu)先晉升建議供領(lǐng)導(dǎo)決策，對于可以被系統(tǒng)推薦優(yōu)先晉升的結(jié)果，相較于提升“能力值”所付出的成本，民警個人的收益將是巨大的。

（二）行動者描述

在上海市公安局民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作中，共有三類起作用的群體，即行動者。根據(jù)理性選擇制度分析框架，判斷和分析行動者可能采取的行為及偏好，首先需要構(gòu)建行動者假設(shè)模型，而有限理性正是該理論框架的核心假設(shè)。秉持有限理性的行動者，在推進民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理各項具體工作中，在自利驅(qū)動下會追求自身個體利益最大化，同時由于信息不對稱的存在，在制度設(shè)計和制定過程中有可能會犯錯誤，但是由于人類自身在制度設(shè)計上所具有的強大創(chuàng)造性，具備自主解決問題的能力［15］，行動者對偶爾出現(xiàn)的錯誤具有試誤性學(xué)習(xí)能力，因此從長遠來看，會采取更佳的應(yīng)對策略實現(xiàn)制度目標(biāo)。上海市公安局民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作中的幾個行動者，通過強大的創(chuàng)造力、自主解決問題的能力以及試誤性學(xué)習(xí)能力，能夠達到互利共贏，但是由于信息不對稱的存在，不可避免地會造成機會主義行為，機會主義行為的存在將直接增加行動情景的不確定性，最終可能導(dǎo)致群體的非理性，因此需要警惕廣大公安民警群體中出現(xiàn)的各種機會主義行為。應(yīng)對解決之法在于增加制度的約束、減少不確定性發(fā)生的可能。

（三）行動者偏好及行為模式分析

因為有限理性及信息不對稱的存在，上海市公安局民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作中的各個行動者的偏好各異，表現(xiàn)在對該項工作的態(tài)度、所采取的策略等方面存在不同的差異。政策的制定部門是基于公共利益的集體行動者，而具體的實施者和受眾，大多是基于自身利益訴求和滿足的功利主義者，因此雙方之間必然會發(fā)生矛盾，矛盾的實質(zhì)是個體利益與公共利益、個體理性與集體理性的矛盾［16］。

1.制度制定者偏好及行為分析

上海市公安局作為民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的頂層設(shè)計者，對該項工作的開展所具有的價值和意義持肯定態(tài)度。他們認(rèn)為該項工作是主動對標(biāo)黨中央、公安部、上海市委市政府對公安工作的定位要求的體現(xiàn)，是推進上海市“智慧公安”建設(shè)的必然要求，也是解決當(dāng)前上海公安隊伍中所存在的諸如壓職壓級、執(zhí)法環(huán)境惡化、民警職業(yè)壓力增大和職業(yè)倦怠感明顯等現(xiàn)實問題的有力舉措，對于推動上海公安事業(yè)發(fā)展、打造過硬公安隊伍，拓展民警職業(yè)上升空間，幫助民警找到快樂工作、幸福生活的職業(yè)幸福感具有重要意義。

在價值偏好的驅(qū)動下，上海市公安局正在積極推動民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理各項工作，將不遺余力做好建立健全民警職業(yè)測評、職業(yè)培訓(xùn)、崗位交流、綜合評估、成長激勵機制等方面的工作。具體而言，有以下五個方面。（1）在建立能力評價機制方面，建設(shè)職業(yè)能力指標(biāo)集，按照民警綜合能力、公安通用能力、公安專業(yè)能力的分類細(xì)化完善能力指標(biāo)集，明確每一項能力指標(biāo)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和計分規(guī)則；強化“能力值”數(shù)據(jù)支撐，將每項能力指標(biāo)數(shù)據(jù)化為可采集、可量化、可疊加、可換算的“能力值”后，形成民警個人職業(yè)能力畫像。（2）在建立職業(yè)培訓(xùn)機制方面，拓展民警培訓(xùn)需求征集渠道，對比民警“能力值”與民警職業(yè)發(fā)展需求、崗位業(yè)務(wù)和工作需要之間的“剪刀差”，定期研判、分析，匯總形成民警培訓(xùn)需求；擴展網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)規(guī)模，推行移動端、PC 端一體發(fā)展的“網(wǎng)上培訓(xùn)”模式，優(yōu)化情境式微課程體系；探索新警帶教“雙導(dǎo)師制”。（3）在建立崗位交流機制方面，注重通過“職業(yè)畫像”并實現(xiàn)掛職輪崗建議的智能化推送，完善民警輪崗鍛煉機制；制定《上海公安機關(guān)民警崗位交流辦法》，完善民警崗位交流的相關(guān)管理規(guī)定，暢通民警自主申請交流的渠道。（4）在建立綜合評估機制方面，制定民警履職綜合考評方案，構(gòu)建民警履職綜合考評指標(biāo)體系，全面客觀反映被考核民警的“德能勤績廉”；研發(fā)智能綜合考評通用模型，通過建立科學(xué)的綜合考核評估體系，形成適合不同單位、不同警種、不同崗位特點的應(yīng)用模型。（5）在建立成長激勵機制方面，將“能力值”評價引入民警職級晉升機制，智能化推送優(yōu)先晉升建議；依托“能力值”評價和民警綜合職業(yè)評估情況，將其作為表彰獎勵、典型選樹的重要依據(jù)；基于“能力值”評估和績效考核，發(fā)掘一批政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)水平高、綜合能力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拿窬?，作為后備干部培養(yǎng)的參考。

除了具體工作的推進，作為制度制定者的市局還會具有如下行為偏好：通過制定和出臺相關(guān)文件在頂層設(shè)計層面進行勾畫，統(tǒng)一思想認(rèn)識，指導(dǎo)相關(guān)工作科學(xué)有序開展；為了更加高效率地推行此項工作，及時規(guī)避和解決可能出現(xiàn)的問題，在部分分局和地區(qū)開展試點工作，總結(jié)經(jīng)驗。

2.制度受眾偏好及行為分析

上海市全體公安民警是職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的直接影響者，大多數(shù)民警對該項工作持肯定態(tài)度。通過理性計算和成本收益分析，該項工作將有利于增加民警學(xué)習(xí)深造的機會。通過加強民警對職業(yè)生涯規(guī)劃的理解和認(rèn)知，實現(xiàn)民警與用人單位的雙向選擇，達到人崗匹配的目標(biāo)。最重要的是，常態(tài)長效性崗位交流機制的建立，在體制機制層面破解了職務(wù)職級晉升的現(xiàn)實難題。之所以說“大多數(shù)”，是因為部分民警基于自身利益最大化的考慮，可能會對該工作持不同態(tài)度，比如，在完善綜合評估機制、完善成長激勵機制等方面的改革，致力于建立一套能上能下、能進能出的人才選拔機制，不可避免會影響部分進取意識不強、工作“能力值”評估一般的民警在職務(wù)晉升、崗位選擇等方面的切身利益。

基于個人自身利益最大化的驅(qū)動，廣大公安民警會利用職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的契機，積極拓展職業(yè)發(fā)展空間，不斷提升崗位技能。具體而言：廣大民警將會通過“警e 學(xué)”等渠道認(rèn)真學(xué)習(xí)職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)課程，不斷加強自主學(xué)習(xí)和彼此互動交流；不斷提升個人綜合能力、公安通用能力、公安專業(yè)能力，力爭在“職業(yè)畫像”中成為綜合素質(zhì)好、工作實績突出、發(fā)展?jié)摿Υ蟮娜诉x，爭取成為掛職輪崗建議的智能化推送對象；根據(jù)《上海公安民警職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)》，熟悉掌握崗位要求和自身能力短板，并進行相應(yīng)的短板提升；積極鼓勵民警參加能級鑒定，取得相關(guān)崗位準(zhǔn)入資格，為實現(xiàn)崗位交流做好準(zhǔn)備。一般情況下，民警個人將按照市局職業(yè)生涯規(guī)劃要求和安排，不斷提升自身能力，以期為職級職務(wù)晉升和崗位調(diào)整做好準(zhǔn)備。但是一般情況下，鑒于政策目標(biāo)中追求個人利益最大化的個體，與追求公共利益最大化的政府部門主體之間，本質(zhì)上存在著個體利益與集體利益的矛盾沖突問題。由于動態(tài)式測評貫穿民警整個職業(yè)生涯，尤其是將民警崗位勝任力以具象化、數(shù)據(jù)化的形式呈現(xiàn)的“能力值”將成為民警職級職務(wù)晉升、表彰獎勵、崗位調(diào)整的依據(jù)，因此應(yīng)該重點關(guān)注“能力值”測評結(jié)果較差的民警可能出現(xiàn)的機會主義行為，以及對開展該項工作形成的可能性阻礙。

3.制度實施者偏好及行為分析

習(xí)近平總書記向中國人民警察隊伍授旗并致訓(xùn)詞中明確指出，人民警察是國家重要的治安行政和刑事司法力量，要堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持政治建警方針，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，始終以黨的旗幟為旗幟、以黨的方向為方向、以黨的意志為意志，堅決聽從黨中央命令、服從黨中央指揮［17］。上海市公安局開展民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作，是結(jié)合上海市公安隊伍建設(shè)實際，落實黨中央全面深化公安改革工作的重要舉措。上海市公安局在制度制定、具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及督導(dǎo)等方面整體推進民警職業(yè)生涯工作，該項工作的具體落地，則是由各個公安分局負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。作為該項工作主要實施者的公安分局，基于公安事業(yè)發(fā)展長遠利益，亦會在建立健全民警職業(yè)測評、職業(yè)培訓(xùn)、崗位交流、綜合評估、成長激勵機制等方面積極領(lǐng)會市局政策意圖、因地制宜研究落實舉措，比如靜安分局在“民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理”試點工作中建立了“284”體系，即2 個系統(tǒng)試點落地、8 項結(jié)果性機制探索實踐、4 項制度性機制突破創(chuàng)新。但也恰恰是公安分局具有的功利主義者屬性，造成了其在行為模式選擇時可能導(dǎo)致的偏差和異化。比如，處于行政金字塔中的官員，政治生涯中的升遷機會是其主要關(guān)注的內(nèi)容［18］。標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽、資格賽、淘汰賽是當(dāng)前我國官員晉升模式中的主要模式，功績晉升是影響升遷的主要動力機制［19］。現(xiàn)行的官員晉升邏輯，很有可能導(dǎo)致分局領(lǐng)導(dǎo)在推進民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作過程中可能出現(xiàn)的雙重心態(tài)：一方面，在公共利益的驅(qū)動下穩(wěn)步做好各項相關(guān)工作，比如，結(jié)合部門實際切實優(yōu)化對民警動態(tài)化能力評估，構(gòu)建能力應(yīng)用的長效機制，完善崗位教育訓(xùn)練制度，提煉總結(jié)切實可行經(jīng)驗做法、創(chuàng)新舉措，為市局開展全面推廣工作提供樣本。另一方面，由于試點工作經(jīng)驗交流會、推進會等機制的存在，可能出現(xiàn)各分局之間過度競爭的問題，導(dǎo)致在改革方案起草、專題研商、調(diào)研走訪、信息收報、經(jīng)驗總結(jié)等方面出現(xiàn)冒進傾向。

（四）制度評價

理性選擇制度分析框架對行動者的互動結(jié)果，構(gòu)建了一套自己的評價系統(tǒng)體系，主要包括“經(jīng)濟效率、公平、適應(yīng)性、穩(wěn)健性、可持續(xù)性、責(zé)任性以及與更一般的道德標(biāo)準(zhǔn)”［7］225。行動者根據(jù)這一價值體系對互動結(jié)果做出是否符合自己預(yù)判的結(jié)論。上海市公安局民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作于2018 年正式啟動，2019 年基本完成了民警職業(yè)生涯規(guī)劃智能化管理的模型構(gòu)建工作，明確了數(shù)據(jù)采集、能力指標(biāo)設(shè)定、能力值生成等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和計算方法，2020 年基本完成了試點工作，目前正處于全局推廣階段。雖然目前尚無法對該政策執(zhí)行情況展開全方位評估，但可以肯定的是，根據(jù)公安機關(guān)特殊的組織屬性對上述七個評價指標(biāo)不同程度地取舍后，將會構(gòu)建出科學(xué)評估體系。比如，依據(jù)適應(yīng)性的評價指標(biāo)，重點需要評估民警職業(yè)生涯規(guī)劃各項制度是否根據(jù)深化公安改革的宏觀環(huán)境進行靈活調(diào)整，以應(yīng)對公安隊伍建設(shè)的各項挑戰(zhàn)。

四、進一步推進全警職業(yè)生涯規(guī)劃

（一）推進全警職業(yè)生涯規(guī)劃的邏輯：遵循自主治理的原則

奧斯特羅姆致力于研究如何通過成功的制度設(shè)計推動人類社會的可持續(xù)發(fā)展問題，主張通過制度設(shè)計解決人類自身發(fā)展過程中面臨的各種問題，認(rèn)為制度設(shè)計是“建立在人工技藝和作為實驗的改革等兩個假設(shè)的基礎(chǔ)之上，遵循不可能定理”［7］232。人工技藝的理論在認(rèn)識論上吸收了人工技藝和人工制品思想［20］，認(rèn)為人類社會的發(fā)展演變源自自身設(shè)計，社會大眾中的普通人也完全可以通過發(fā)揮創(chuàng)造性進行制度設(shè)計，從而解決自身面臨的問題，普通人完全具備自主治理解決問題的能力［15］。但同時由于行動情景的復(fù)雜性以及制度的多樣性，人類自身的計算能力存在瓶頸，不能窮盡所有的制度和行動情景組合，故而完全的制度設(shè)計是不可能的。正如生命個體自身的運行不可能被人類的大腦所完全理解和解釋［21］，個人偏好也不可能通過集體選擇機制得以充分表達［22］。因此，制度設(shè)計的方向在于通過實驗的改革［23］，即不斷的試錯和調(diào)適是提高制度效果的必經(jīng)途徑。

在借鑒公共池塘資源制度自主治理的基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆提出以自主治理推進制度設(shè)計，并提出八項原則對成功的自主治理和失敗的自主治理予以區(qū)分，這八項原則分別是：清晰界定邊界、使占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可、分權(quán)制企業(yè)，以此解決如何通過成功的自主治理，使一群相互依賴的資源占有者在面對各種機會主義誘惑的情況下，奉行“準(zhǔn)自愿遵守”策略，謀求集體共同的利益［24］144。

（二）進一步推動全警職業(yè)生涯規(guī)劃

1.嚴(yán)格清晰界定制度規(guī)定的邊界

好的制度設(shè)計很重要，嚴(yán)格清晰界定制度邊界是其中一個衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)，是組織集體行動、推動民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的第一步。在職業(yè)生涯規(guī)劃管理工作中，應(yīng)清晰界定進入規(guī)則和獲取資源的邊界，使民警清晰地知曉相關(guān)制度的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如此也能使制度制定者知道需要管理什么。比如，通過對民警職業(yè)能力水平進行量化、疊加、換算后生成的“能力值”，應(yīng)切實成為民警人崗適配、能職匹配的標(biāo)準(zhǔn)，進入某一崗位的標(biāo)準(zhǔn)一定是具備相應(yīng)的能力，而且這能力一定是清晰界定的。換言之，調(diào)整和進入某一特定崗位具有一定的排他性，不具備相應(yīng)能力者，不得進入。

2.通過集體選擇的安排以增強制度規(guī)定的適應(yīng)性

按照奧斯特羅姆的自主治理原則，受到制度影響的絕大多數(shù)個體，都應(yīng)該能夠參與對制度規(guī)定的操作規(guī)則修改，以此增加制度對自身所處環(huán)境的適應(yīng)性。同時，適應(yīng)性也是行動者對互動結(jié)果進行評價的價值標(biāo)準(zhǔn)。民警作為職業(yè)規(guī)劃與管理工作的直接影響者和主要參與者，在與制度規(guī)定進行互動的過程中，他們自身最了解現(xiàn)有制度規(guī)定中哪些環(huán)節(jié)存在問題，他們也具備不斷地修改規(guī)定以使其具備更好地適應(yīng)公安隊伍建設(shè)的能力。在此需要注意的是，廣大公安民警發(fā)揮創(chuàng)造性，通過自主治理完善相關(guān)規(guī)定的前提在于，要具備盡量完全的信息。同時，完全信息也是廣大公安民警通過理性計算，修改和嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的邏輯起點。

3.民警個人監(jiān)督和有針對性地處罰的有機結(jié)合

在奧斯特羅姆給出的有效治理實踐原則中，外部權(quán)威并不是監(jiān)督和制裁的實施者。相反，參與者自己才是實施的主體。在民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作中，不但應(yīng)加強對廣大公安民警的監(jiān)督，也應(yīng)對制度的設(shè)計者和實施者進行監(jiān)督，并采取有針對性的獎懲措施。但是值得一提的是，監(jiān)督和獎懲的主體可能并不在外部權(quán)威，而應(yīng)向內(nèi)轉(zhuǎn)向民警個人。個人監(jiān)督相較外部權(quán)威監(jiān)督，成本更低，而收益更高，這一點有學(xué)者的研究已經(jīng)被證實，“在存在著個人監(jiān)督者的情況下，相對成本與收益的配置肯定與原先的配置有所不同，或者監(jiān)督的成本較低，或者個人的收益較高，或者兩者都出現(xiàn)?！保?4］151

民警個人自主監(jiān)督強而有力、且成本較低，但需要兩個前提條件：第一，管理者要遵守他們的承諾，即作為制度制定者的公安局，應(yīng)以其權(quán)威性保障民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的相關(guān)規(guī)定會嚴(yán)格執(zhí)行，具有穩(wěn)定性，避免因朝令夕改而讓人無所適從；第二，民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作的規(guī)則應(yīng)盡量清晰，比如民警職業(yè)能力采集中數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和計算方法應(yīng)清晰；民警職業(yè)生涯中智能培訓(xùn)、人才培養(yǎng)、智能綜合評估及晉升激勵機制等規(guī)則應(yīng)做到清晰透明。

對于違反規(guī)定或者未能按規(guī)定執(zhí)行的民警，可能要受到一定的處罰，但是處罰的程度應(yīng)取決于違規(guī)的內(nèi)容和嚴(yán)重程度，也即采取有針對性地處罰的原則，不宜一味地嚴(yán)厲處罰。在推進和完善民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作過程中，對相關(guān)人員可以采取分級處罰的管理措施，比如因為從警年限不同，處于適應(yīng)期、成長期、成熟期、維持期不同階段的民警對該工作的理解力和適應(yīng)程度肯定各異，因此在必要做出處罰決定時，可以根據(jù)不同的實際情況以及違規(guī)所造成影響后果的嚴(yán)重程度分級做出處罰決定。

采取分級處罰背后的邏輯在于，使初犯者重新成為“準(zhǔn)自愿遵守”規(guī)則的人，可能并不需要巨額罰金或嚴(yán)厲處罰，尤其是當(dāng)初犯者面臨非常情況的前提下，征收巨額罰金或嚴(yán)厲處罰，可能反而會引發(fā)適得其反的不良效果，比如引起他的憤恨，或者在未來再也不愿意遵守規(guī)則等。故而當(dāng)管理者做出處罰決定之前，若是對被處罰者情況有詳細(xì)了解，以及對過度處罰所可能造成的潛在傷害有足夠認(rèn)識，分級采取從輕微處罰至解雇開除等處罰決定，可能會更加有效。

4.積極構(gòu)建沖突的解決機制

在理論層面，制度的每一項規(guī)定都是明確清晰的，但是在現(xiàn)實的場景中，對規(guī)則的運用和解釋卻從來不是清楚明確的，即便是規(guī)則制定者在根據(jù)現(xiàn)實場景對某一具體行為是否違規(guī)進行監(jiān)督時，經(jīng)常也會發(fā)生無法做出沒有歧義解釋的情況。因此，在民警職業(yè)生涯規(guī)劃與管理工作具體實施的過程中，對于某一規(guī)則的理解，會出現(xiàn)不同的人有不同的理解，制度制定者、實施者以及受眾出現(xiàn)理解不一的情況也極有可能出現(xiàn)，也便意味著出現(xiàn)了沖突。此時，構(gòu)建沖突的解決機制便尤為重要，因為這一工作要想長期良性的推進，必須要通過沖突的解決機制去予以調(diào)整和完善。雖然這一機制的構(gòu)建并不一定能完全保證民警職業(yè)生涯規(guī)劃管理工作得以良性開展，但是如果這一機制一旦處于缺位狀態(tài)，民警職業(yè)生涯規(guī)劃管理制度將無法通過自主治理來得到完善發(fā)展，公安機關(guān)的組織效能也將受到極大影響。