法治宣傳教育的發(fā)展態(tài)勢與優(yōu)化路徑

彭 君

(北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 文法與管理學(xué)院，北京 100042)

0 引言

把法律交給群眾掌握，提高全民法律素養(yǎng)，是黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的重要舉措。1985年中共中央宣傳部、司法部聯(lián)合頒布并實施的普及法律常識的五年規(guī)劃，拉開了法治宣傳教育制度的序幕。各級國家機關(guān)持之以恒地以五年為一個周期予以推進，法治宣傳教育取得巨大成效。在習(xí)近平法治思想的指引下，以立法、執(zhí)法、司法和守法等法治的主要環(huán)節(jié)為切入點，梳理法治宣傳教育面臨的困境，探索法治宣傳教育的優(yōu)化路徑，對推進全民普法和守法具有重要意義。

1 法治宣傳教育的成效

改革開放以來，法治宣傳教育始終與黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的進程高度契合，與重大立法成果相呼應(yīng)。

1.1 彰顯我國法治建設(shè)成就

“二五”普法規(guī)劃確定以憲法為核心，以各項專業(yè)法律為重點學(xué)習(xí)的內(nèi)容。1996年，“三五”普法規(guī)劃發(fā)布，為了滿足建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)實需要，內(nèi)容上更加強調(diào)對憲法、基本法律和社會主義市場經(jīng)濟法律規(guī)范體系的宣傳教育。

2001年“四五”普法規(guī)劃在內(nèi)容方面增加了對國家指導(dǎo)思想的宣傳教育，除了宣傳教育憲法和國家基本法律外，將鄧小平民主法制理論，黨的依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略予以重點學(xué)習(xí)和推進。

2006年，第五個五年普法規(guī)劃發(fā)布，重點學(xué)習(xí)宣傳憲法、經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)，與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)，維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會公平正義的相關(guān)法律法規(guī)?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃期間最為明顯的教育成果之一便是農(nóng)村法律意識、法律思維的顯著增強。

2011年“六五”普法規(guī)劃在堅持學(xué)習(xí)宣傳憲法和基本法律基礎(chǔ)上，將宣傳促進經(jīng)濟發(fā)展、改善民生和社會管理方面的法律法規(guī)作為重點。

2016年“七五”普法規(guī)劃在內(nèi)容上，強調(diào)深入學(xué)習(xí)宣傳習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的重要論述，突出憲法教育，在普及中國特色社會主義法律體系的同時，加強對黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳。

2021年“八五”普法規(guī)劃開啟學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想，宣傳民法典與時俱進地成為重點，和社會治理現(xiàn)代化有關(guān)的規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)等內(nèi)容也受到關(guān)注。

1.2 針對不同人群因材施教

早在“一五”普法規(guī)劃期間，將各級干部和青少年作為法律常識宣傳和教育的重點對象，這一正確論斷影響深遠，貫穿了以后歷次的普法工作?！岸濉逼辗ㄒ?guī)劃確定各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法干部和青少年等三種人群為重點對象。“三五”普法規(guī)劃的重點對象包括縣、處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，司法人員，行政執(zhí)法人員，企業(yè)經(jīng)營管理人員，青少年等。“四五”普法規(guī)劃將重點對象擴大到各級領(lǐng)導(dǎo)干部?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃首次將農(nóng)民作為重點對象。

除繼續(xù)堅持加強對國家工作人員、青少年等的法治教育之外，“八五”普法規(guī)劃提出分層分類開展法治教育。針對基層組織負責(zé)人，基層行政執(zhí)法人員，非公有制經(jīng)濟組織、社會組織管理和從業(yè)人員，媒體從業(yè)人員以及婦女，殘疾人，老年人，農(nóng)民工等群體，結(jié)合工作需要和實際，針對性開展法治宣傳教育活動[1]。

1.3 落實普法責(zé)任機制

“六五”普法規(guī)劃期間，國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任機制全面鋪開。2014年，黨的十八屆四中全會的決定首次倡導(dǎo)國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任機制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、各部門共同實施的普法主體機制的頂層設(shè)計。為了進一步夯實執(zhí)法機關(guān)全過程普法，2017年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》，明確指出“執(zhí)法的過程就是普法的過程，嚴格執(zhí)法、公正司法就是最好的全民普法”。

1.4 夯實法治文化

法治宣傳教育，包括宣傳活動和教育活動的雙重角色，就要發(fā)揮宣傳和教育兩種功能。從宣傳活動的角度看，要符合信息傳播的規(guī)律和特點。從教育活動的角度看，法治本身需要教育來輔佐，法律規(guī)范的普及、法治文化的養(yǎng)成，除了立法、執(zhí)法、司法等國家機關(guān)的專門活動之外，還需要法治的教育機制。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出“要加大全民普法力度，建設(shè)社會主義法治文化”[2]186。因此，黨既要領(lǐng)導(dǎo)立法，也要立足于四個自信的戰(zhàn)略高度，從社會主義法治文化的角度要求全民普法。

理論在一個國家實現(xiàn)的程度，總是取決于該理論滿足這個國家的需要的程度[3]。從理論到實踐，理論的被接受程度以及實踐對理論的反作用，仰賴于一個國家特定的文化所充當(dāng)?shù)闹匾慕橘|(zhì)和橋梁角色，并直接或者間接地發(fā)生影響。法治宣傳教育的目的不僅在于讓大家知曉憲法、法律和法規(guī)，更在于培養(yǎng)社會主義法治文化。

2 法治宣傳教育的困境

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治是一個有機聯(lián)系的整體，滲透到立法、執(zhí)法、司法、守法的各個層面。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，而且是切實可行的實踐體系。習(xí)近平總書記指出，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上[2]107。因此，筆者以法治的主要環(huán)節(jié)為切入點，進一步審視法治宣傳教育活動的困境。

2.1 公眾立法參與不足

法治宣傳教育首先普及的重點內(nèi)容是憲法、法律法規(guī)的內(nèi)容。而在制定憲法、法律法規(guī)的程序中，如果民眾參與不足，甚至不認同，則會影響法治宣傳教育的成效。

當(dāng)下，有更多的百姓表示愿意參與立法征詢公眾意見，但是這種主觀愿望常常會受到諸多因素的影響，致使公眾立法參與不足。比如：大眾媒體宣傳報道立法事項不充分、不及時；公民對相關(guān)法律案毫無認知；個別公民即使對所討論的法案稍有想法，也因擔(dān)心自己勢單力薄難以影響到立法者，而對參與立法討論望而卻步。此外，立法決策中各種建議、意見、訴求的收集和采納的程度也會成為公民參與立法的掣肘。所征集的各方面意見的最終采納程度，民意采納過程本身的公開、透明等問題，都將影響頒行的規(guī)范性文件是否充分反映民意。如果在立法程序中未能充分征集整理民意，那么公民就難免不能理性地、公允地對待法律和接受法律，法律的執(zhí)行和遵守也將大打折扣。以上這些因素將會不同程度地影響到公眾參與立法公開的程度，進而影響到立法公開、立法民主的發(fā)展。

2.2 受眾的主體性被忽視

受眾是傳播學(xué)中的概念，受眾與信息傳播者構(gòu)成傳播關(guān)系中的基本主體。在接受信息、篩選信息的過程中，往往將受眾作為被動的傳播對象。如果不尊重受眾的主體性，最終信息反饋的過程也就難以發(fā)揮自主性，可接受性也就被削弱。

通常所指的法律，實際上表現(xiàn)為法律概念、法律規(guī)則和法律原則三種形態(tài)。占多數(shù)的就是法律規(guī)則。在法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)中，行為模式即法律規(guī)則中規(guī)定人們具體行為的部分，包括可以這樣行為、應(yīng)當(dāng)這樣行為和禁止這樣行為三種模式。法律后果是法律規(guī)則中規(guī)定人們在作出符合或不符合行為模式的要求時應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的結(jié)果部分，包括肯定的后果和否定的后果。通過身臨其境，自主選擇，體會法律所支持的，必然與促進人的發(fā)展和需要一致，從而對利益的要求和訴求得以博弈、認同直至形成共識，經(jīng)由立法參與和司法環(huán)節(jié)得到印證。這種普法的參與，改變以往將受眾放在被動的地位，從而肯定受眾是法治宣傳教育過程中的主體，給人們自我設(shè)計、自主學(xué)習(xí)的空間。因為法治宣傳教育旨在讓老百姓接受法律常識，學(xué)會利用法律維護本人及其他公民的合法權(quán)益，維護公序良俗，弘揚社會主義核心價值觀。

2.3 普法的實效性缺乏科學(xué)認識

作為國家治理體系的重要環(huán)節(jié)，法治宣傳教育是架設(shè)從法治走向善治的橋梁，有利于發(fā)揮地方治理的積極性。一般說來，法治宣傳教育的評價機制應(yīng)至少滿足兩個標準：一是實效性，闡明已經(jīng)在特定地區(qū)、特定人群中產(chǎn)生實際效果；二是可接受性，也就是得到參與對象的認可。

在實務(wù)中一些因素制約著法治宣傳教育的實施，人們易于將法治宣傳教育的實效直接與守法的實效進行因果關(guān)系的對接，將守法的實效性差歸因于普法的實效性差。這種片面的實效性認識觀，容易束縛法治宣傳教育的開展。守法可能出于多種理由，與其糾結(jié)守法與普法的成效之間的關(guān)聯(lián)，不如思考改進一些做法，促進人們守法，認真對待法律。法治宣傳教育本質(zhì)上仍然是一種教育形式，從普遍性出發(fā)，提供機會和形式上的平等，而不能保證結(jié)果上的平等。正是在這個意義上，教育的結(jié)果不可能一勞永逸，還得仰賴眾多機制的配套。

3 法治宣傳教育的優(yōu)化路徑

法治宣傳教育工作作為法治建設(shè)的一部分，不可能畢其功于一役。針對上述困境，結(jié)合法治建設(shè)的主要環(huán)節(jié)，提出如下優(yōu)化路徑。

3.1 重視立法機關(guān)的普法作用

改革開放以來，我國的法治建設(shè)率先從立法環(huán)節(jié)開始，黨的十一屆三中全會公報宣布，“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來”。立法先行成為執(zhí)政黨的共識。黨的十八屆四中全會從明確黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要方式和堅持立法先行兩個方面總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的有關(guān)問題。2015年修訂的《立法法》第1條要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，這一重要命題正式成為憲法相關(guān)法中的重要內(nèi)容，完成了從黨的政策到國家法律的華麗轉(zhuǎn)身[4]。立法機關(guān)的普法作用之所以如此重要，就在于立法民主化的過程有利于公民參與立法，有利于主體之間的交流和協(xié)商。向全社會普及法律常識，培育法律思維，不僅是公民、法人和非法人組織維權(quán)的需要，也是立法機關(guān)依法立法、踐行民主和科學(xué)兩大原則的需要。從立法程序上來說，立法機關(guān)在民主化建設(shè)方面，強調(diào)立法公開，實施立法聽證等程序，向公眾宣傳立法議案、所涉及的相關(guān)社會關(guān)系，助力立法公開，進而增強立法民主的程度。

3.2 培育公民的主體性意識

法治宣傳教育方式從“主體-客體型”到“主體-主體型”的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了對人的主體性的尊重。民主觀念的核心意涵是公民的主體性意識，積極培育民主觀念的中心任務(wù)即為培養(yǎng)公民的主體性意識[5]。法治宣傳教育不是簡單枯燥地傳播法律條文，而是尊重參與者的主體地位和人格尊嚴，通過對話和協(xié)商，認真對待他們的訴求。

普法者樹立科學(xué)的理念，有利于提升法治宣傳教育的科學(xué)性。從“以政府為中心、以權(quán)力為本位”向“以受眾為中心、以權(quán)利為本位”的法治宣傳教育理念的轉(zhuǎn)型。普及法律知識，宣傳法律精神，法律的平等、正義等工具性價值將會潛移默化地發(fā)生作用。尊重人作為權(quán)利和義務(wù)的主體性及獨立人格，自主地遵守規(guī)則的意識，在相互尊重、平等對話、交流協(xié)商中崇尚權(quán)利的理念得到體認。在這個意義上，法治宣傳教育適宜調(diào)動各種手段,從而不斷滿足參與者對法律的民主性需求。處于平等地位的個人參加決定過程，發(fā)揮各自的角色作用，具有充分而對等的自由發(fā)言的機會，從而使決定更加集思廣益、更容易獲得人們的共鳴和支持[6]。建設(shè)法治國家，既要以民主為前提，更需要科學(xué)來加持。這就需要健全公民參與政治的機會和形式，使其參與公共事務(wù)的決策，參與法治宣傳教育，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則來達成具有強制力的共識。從權(quán)利的便利行使層面，既包括以法治宣傳教育確認權(quán)利的名目和形式，更應(yīng)該擴充渠道創(chuàng)新機制給予大家知情權(quán)和參與權(quán)。

3.3 加強執(zhí)法層面的法治教育

執(zhí)法層面主要涉及政府部門的守法，實質(zhì)指一切公權(quán)力的行使者和享有者守法。從出生到死亡，人們與各級政府及其職能部門聯(lián)系頻繁，政府的形象對社會具有強烈的示范作用，依法行政才能獲得民心擁戴，增強民眾對法律的信仰程度。政府認真對待法律是整個社會遵守法律的外在推動力。執(zhí)法的過程中，執(zhí)法機關(guān)積極履行告知義務(wù)，實施聽證等程序，就是對行政相對人知情權(quán)的尊重，也是對社會的法治宣傳和教育。依法行政、依法辦事的法治觀念，融合在為群眾辦實事的程序中，加強對權(quán)力行使的約束，更有利于公民權(quán)利的實現(xiàn)。

3.4 創(chuàng)新司法層面的法治宣傳

司法宣傳分清主次，結(jié)合群眾的關(guān)注點和焦點，宣傳司法層面的典型案例，對蘊含其中的法理予以解釋和推廣。權(quán)利不僅是既定的，也是在司法實踐中不斷生成的。認真對待權(quán)利，就自然轉(zhuǎn)化為對法律適用的尊重。法院通過普及典型案例中法律的適用理由和裁判標準，維護當(dāng)事人的合法權(quán)利，體現(xiàn)了司法對權(quán)利的尊重。權(quán)利在實現(xiàn)的過程中受到司法的尊重，就轉(zhuǎn)化為權(quán)利人對司法的尊重。因此，法院法治宣傳教育的重點不是宣傳法院日常的審判舉措，而是結(jié)合群眾的關(guān)注點和焦點等宣傳、解釋典型案例中的法律原理。

權(quán)利的確立與立法機關(guān)息息相關(guān)，可是在實現(xiàn)權(quán)利的過程中，司法的裁決扮演了定分止?fàn)幍闹匾巧?。一次公正的審判不啻于“行走的教科書”，還是生動的法治宣傳教育環(huán)節(jié)。人們尊重法律，尊重法院所做的判決裁定，是促進法律權(quán)利進化為實有權(quán)利實現(xiàn)的重要方面。立法負責(zé)供給法律此類公共產(chǎn)品，是筑牢有法可依的必要前提。有法可依是法治的重要環(huán)節(jié)，法律的適用和執(zhí)行是行動中的法律，公眾即是通過司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)形成對法律的一般認識和態(tài)度。

4 結(jié)語

人民群眾對美好生活的向往，就是共產(chǎn)黨執(zhí)政的奮斗目標。美好生活的主要內(nèi)容，已經(jīng)從吃飽穿暖升級為生態(tài)環(huán)境、法治、教育等關(guān)涉公平正義的各項訴求和愿景。改革開放以來實施的法治宣傳教育，為民眾普及法律知識弘揚法律精神，為美好生活保駕護航發(fā)揮了重要的作用。以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，從立法、執(zhí)法、司法、守法上作出些許改進，推動法治宣傳教育邁向新臺階。