中國共產黨對家庭生育功能的保障和干預

黃桂霞

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100730)

一、問題的提出及相關研究

從人類進入個體婚制以來，家庭一直是一個生育單位，是種族綿續(xù)的保障。進入現代文明社會后，家庭則是以婚姻關系為基礎，以血緣關系為紐帶而建立起來的社會基本單位，是家庭成員生產消費和福利提供的主體。家庭作為社會生活的基本單位，也是國家治理的最小組織，國家對生育和兒童照顧問題的保障和干預，也從一個側面反映了國家與家庭關系的變遷。

(一)國家對家庭功能的定位

社會發(fā)展需要物質生產和人口再生產兩種生產，家庭同時具有物質生產與人口再生產的功能。從物質生產的角度來說，家庭一直是物質生產的陣地，為那些不能參加公領域勞動的成員提供勞動機會，獲得基本的生存資料，也為他們恢復勞動能力提供保障，也就是生活資料的生產和再生產；同時為那些沒有勞動能力的成員提供基本的保障。家庭還為所有成員提供情感支持，成為成員的“心靈港灣”。從人口再生產的角度來說，家庭是人口再生產的基地，為物質生產提供原始勞動力。家庭不僅是生育決策的主體和完成生殖、產生新生命的場域，包括為女性懷孕分娩提供安全的家庭環(huán)境和基本生活需求，為新生嬰兒提供基本的喂養(yǎng)和護理，實現家庭的生殖功能。家庭還為兒童社會化提供安全環(huán)境、物質保障、生活照顧及情感支持等，實現家庭的撫育功能。撫育是家庭的傳統功能之一，因其個性化的不可替代性、及時滿足的高效性，以及情感血緣支持的低成本，很長時間內難以被機構撫育所替代。家庭的養(yǎng)育功能主要包括兩方面：一方面，家庭為兒童提供全面特殊的照顧。家庭成員尤其是父母為兒童提供灌注了全身心情感的照顧，因為血緣和親情關系，兒童與照顧者之間因天然的信任感和依賴感而產生安全感，而家庭成員尤其是父母與嬰幼兒的身體接觸，使得孩子能得到個性化、私人化的陪伴、關愛、精力、情感的投入等；另一方面，兒童也在與家庭成員的互動中實現社會化，家庭對個體成長的需求及時高效的滿足，不僅包括衣食住行等基本的生理需求，還包括交往、情感及教育方面的精神需求?！罢窃诩彝炔浚瑑和烷_始社會化以適應社會的需要，而不僅僅是為了自身的需要?！盵1]兒童社會化需要家庭成員給予全面的照顧和支持，母親承擔了主要責任。

國家出于政治理性和經濟理性，根據需要不斷調整對家庭生育功能的保障與干預。在保障家庭正常運轉的前提下，也為了社會的良好運轉、國家與社會的發(fā)展進步、民族的繁衍與富強昌盛，讓家庭更好地發(fā)揮社會基本生產單位、人口再生產單位、消費、福利提供等功能，政府采取一系列的制度政策和措施，保障家庭功能的發(fā)揮。作為承擔人口再生產的基本單位，家庭的再生產功能也是國家最為重視并給予最大保障力度的。當然，當家庭自主決定權不能與國家發(fā)展制度政策同步時，也會對家庭功能進行適度的限制。

發(fā)達國家對家庭進行干預的主要方式是家庭政策，高蒂爾(Gauthier H.)從家庭政策的輸入和輸出兩個層面出發(fā)，對22個工業(yè)國家進行了跨國的歷史分析，探討家庭與國家的變動關系。她指出，在過去的一百年間，西方工業(yè)國家逐漸形成了支持家庭/生育模式、支持傳統模式、支持平等主義模式以及支持家庭但非干預模式四種家庭—國家關系模式[2]167。對女性勞動參與問題，保守主義模式試圖通過推行親職假津貼制度、發(fā)放多子女家庭補助金等措施鼓勵母親回歸家庭，降低女性勞動參與率，從而為男性工人留出足夠的就業(yè)機會[3]。社會民主主義模式注重勞動力市場和家庭照顧中的性別平等，通過為家庭提供照顧支持、為母親提供彈性工作制崗位、設置父親親職假等措施，提高女性勞動參與率[4]。瑞典的《兒童津貼制度》(1947)和《親職假制度》(1947)、挪威的《現金補貼法》(1998)和新《兒童福利金法》(2000)、英國的《家庭補助法》(1946)、日本的《兒童津貼法》(1971)和《育兒、看護休業(yè)法》(1995)等，通過經濟支持和休假制度，對父母照顧兒童的經濟成本與時間成本進行補償[5]。

(二)問題的提出

無論社會怎樣進步，時代如何發(fā)展，婚姻家庭始終具有養(yǎng)老育幼、保護弱者的社會功能。生育可以實現家族的繁衍，勞動力的更替，減少人們對養(yǎng)老問題的憂慮(養(yǎng)兒防老)；提升家庭風險防御能力和家庭發(fā)展能力；改善家庭結構，強化代際支持，維持家庭的生態(tài)平衡等。但是，生育也意味著家庭資源的消耗，家庭關系的復雜化。對女性來說，因為生育遭受勞動力市場的性別歧視，因工作—家庭沖突導致個人保障缺乏，也因為家庭資源的分配使得她們在婚姻危機時權益受損。

從生產角度來說，人口再生產的產品就是將來走向社會的個體。生育主要在家庭內部完成，但是子女的所有權并不在父母，而更多的是個人與社會共有，推動社會發(fā)展所作的貢獻也是與社會共享的。一方面，個體作為社會參與者，所生產的產品是社會共有的，用以維持未來勞動年齡人口數量或比例、保證一定的社會撫養(yǎng)比、承擔社會養(yǎng)老負擔；另一方面，稅收、社會統籌的社會保障繳費等，都會作為政府財政用于社會公共產品的提供。所以，從這個角度來說，兒童照顧不僅僅是家庭為了家庭利益而進行的活動，更是一種具有公共利益的社會再生產活動[2]118。政府對家庭生育功能的保障，不僅僅是對人口再生產提供支持，也為社會發(fā)展提供源動力和直接貢獻者。

改革開放以來，我國政府對家庭生育功能尤其是養(yǎng)育功能的保障減少。國家從社會產品和服務提供者逐漸轉為社會管理者和調節(jié)者，減輕國家負擔、增加家庭責任成為趨勢，計劃經濟時期國家承擔的很大一部分保障責任轉移給家庭，兒童的早期教育大部分由家庭承擔，3歲以下托育服務欠缺，3歲以上公共幼兒園數量少或者服務水平差，質高價廉的公共托幼服務一位難求。同時，工作—家庭平衡支持不足，不僅影響了女性的勞動就業(yè)權益，也影響了女性家庭權益，進一步降低了女性的生育意愿，人口老齡化也在一定程度上弱化了家庭的撫育能力。家庭生育功能的實現面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。

政府對家庭生育功能的干預或保障在多大程度上影響了家庭的生育決策，影響了人口出生率；當前中國生育政策的轉變未能有效轉變生育率，是生育政策的問題，還是生育保障的不足；政府如何發(fā)揮家庭在人口再生產中的作用，保障家庭的生育功能，保持適度生育率，保障人口結構合理等，都是值得探討的問題。

二、中國共產黨對家庭生育功能的保障和干預

(一)家庭生育的健康保障

人口再生產的順利實施一方面需要保障女性的生殖健康，身體健康的女性才能更大概率地孕育健康的嬰兒；另一方面要保障嬰兒安全落地，成為這個世界的新生命，在安全的環(huán)境下健康成長。對女性生殖健康和嬰幼兒的健康保護主要通過女職工勞動保護、生育保障以及婦幼保健等來實現。

一是增加婦幼衛(wèi)生機構，推行新法接生，保障安全的生產醫(yī)療環(huán)境，降低母嬰死亡率。中國共產黨成立初期，對家庭生育的保障，主要通過保護母親和母嬰健康的角度來實現。中華人民共和國成立后，城鄉(xiāng)普遍建立婦幼保健院、婦幼保健所、婦幼保健站等3級保健網，1949年全國有婦幼保健院80個，婦幼保健所站9個[6]357。2017年全國婦幼保健院3077個，婦產醫(yī)院773個[7]14。中華人民共和國成立兩年來，全國各地改造舊產婆約10萬人，在已推行新法接生的地方，嬰兒患“四六風”的死亡率由50%降至17%；至1988年，97%以上的嬰兒已由新法接生[6]356-357。舊中國嬰兒死亡率200‰[6]357，2017年嬰兒死亡率降到6.8/‰[7]15。新法接生后，孕產婦死亡率大大降低。舊中國產婦死亡率150/萬[6]357，2017年孕產婦死亡率降到19.6/10萬[7]16。避孕器具的多樣化，給了婦女更多的避孕節(jié)育選擇，尤其是避孕套的普及和男性結扎的推出，給女性生殖健康提供了更好的保障。

二是保障女性就業(yè)環(huán)境安全。中國共產黨一直重視女工勞動保護，包括禁止女性從事高危、高污染、高輻射、高強度的工作，孕期禁止加班加點、禁止出差并減少工作時間或者工作量、調換工作崗位、給予一定的工間休息等，生產前給予兩周的休假，減少在工作崗位上生產的可能性，降低生產的危險?！皯言泻筒感『⒌呐?，嚴格禁止做夜工?！薄皩言?個月以上的女職工，用人單位不得延長勞動時間或者安排夜班勞動，并應當在勞動時間內安排一定的休息時間?！盵8]1956年，國務院《女工保護條例(草案)》對女工生育期間的待遇作了補充：女工懷孕期間減輕工作；定期進行身體檢查；懷孕七個月以上在一個輪班內給予一小時休息時間。女工較多的工廠建立了婦女沖洗室、孕婦休息室、婦女保健治療室組成的女工保健中心，保健中心配有專職婦科醫(yī)生、護士，給當班女工進行檢查、治療。1986年，原衛(wèi)生部、勞動人事部、全國總工會、全國婦聯聯合頒發(fā)《女職工保健工作暫行規(guī)定(試行草案)》，對月經期保健、婚前保健、孕前保健、孕期保健、產后保健、哺乳期保健等分別進行了具體的規(guī)定[6]203。1988年《女職工勞動保護規(guī)定》和2012年《女職工勞動保護特別規(guī)定》，都對女職工尤其是處于孕產哺乳期間的女工保護進行了規(guī)定。

三是免費為兒童接種疫苗，保障嬰幼兒健康成長。接種疫苗是保護兒童避免感染疾病的最安全和最有效措施。政府設立專項基金，用于農村、貧困和少數民族地區(qū)的婦幼衛(wèi)生與疾病控制，比如為降低兒童的死亡率并控制傳染病流行而實施的兒童免費疫苗接種。1957年原衛(wèi)生部發(fā)出《關于加強預防接種工作的通知》，強調對少年兒童計劃免疫接種的重視，1978年起，兒童免疫制度逐步完善，2007年中國開始實施擴大國家免疫規(guī)劃，2014年國家免疫規(guī)劃疫苗接種率超過99%。

四是為兒童提供醫(yī)療保障。在舊中國，只有3所兒童醫(yī)院，173張病床[6]505-506，而在2017年全國有兒童醫(yī)院117個，床位數40218張[7]14。20世紀70年代末，城鎮(zhèn)兒童的醫(yī)療保障由公費(國家)或勞保(企業(yè))承擔一半的醫(yī)藥費用，雖然受到醫(yī)療技術水平的限制，兒童享受到的醫(yī)療保障水平較低，但幾乎覆蓋城鎮(zhèn)全體少年兒童。21世紀以來，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險試點后，各地也開始探索建立不同的兒童醫(yī)療保險，比如北京2007年開始推行“兒童大病醫(yī)療保險”，解決學生及嬰幼兒住院治療的醫(yī)療費用，目前家庭每年繳費325元，可享受門診報銷55%，住院報銷最高80%，最高支付20萬元的醫(yī)療費用保障。

(二)家庭生育的經濟保障

一是醫(yī)療費用的報銷，保障女性孕育健康的胎兒并在安全的環(huán)境中生產。由單位或者生育保險基金承擔檢查費用，“女工人與女職員懷孕，在該企業(yè)醫(yī)療所、醫(yī)院或特約醫(yī)院檢查或分娩時，其檢查費與接生費由企業(yè)行政方面或資方負擔”[9]。機關事業(yè)單位女工作人員門診、住院所需的診療費、手術費、住院費，門診或住院中的藥費，由公費醫(yī)療支出。無論是資方負擔還是公費醫(yī)療，個人不用支付任何生育費用。改革開放后的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》以及《社會保險法》對生育醫(yī)療費用的保險都有相應的規(guī)定?！芭毠ど臋z查費、接生費、手術費、住院費和藥費由生育保險基金支付?！盵10]21世紀以來，沒有參加生育保險的城鄉(xiāng)居民主要是通過分娩補助或者城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險報銷的方式來解決生育醫(yī)療費用問題。農村居民首先借助新農合報銷部分住院分娩費用，國家財政設立專項基金補助31個省市自治區(qū)農村婦女住院分娩費用，2009年城鎮(zhèn)非就業(yè)婦女和城鎮(zhèn)居民可以在醫(yī)療保險中報銷部分住院分娩和產前檢查費用。目前城鄉(xiāng)婦女住院分娩費用納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險支付范圍，開展門診統籌的地區(qū)可以報銷部分產前檢查費用。

二是產檢/產假期間工資照發(fā)或者給予生育津貼?；驹瓌t是女職工產假期間，工資照發(fā)且給予一定的補貼，保障她們的身體恢復，對于男職工的配偶也給予一定的補助，不同時期標準不同。1930年《中央關于勞動婦女斗爭的綱領》就指出，女工產前產后有八星期休息，工資照發(fā)，另給醫(yī)藥費[11]。1931年《勞動法》明確規(guī)定了產假及小產假工資照發(fā)，1948年，太行區(qū)規(guī)定，為太行區(qū)工作的婦女干部產前產后提供假期并給予糧食補貼。中華人民共和國成立后，女工人與女職員產假期間工資照發(fā)的基本原則沒變，女性臨時工、季節(jié)工及試用工生育補助費和生育假期與一般女工人、女職員相同，但產假工資只為本人工資的60%。1951年，中央人民政府政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》并于1953年修訂，對女工生育作了明確規(guī)定：女職工產假為56天，工資照發(fā)；女職工難產或雙生時，增加假期14天，工資照發(fā)。1986年《女職工勞動保護規(guī)定》以及2012年《女職工勞動保護特別規(guī)定》，都明確了女職工產假期間工資照發(fā)，或者給予不低于產前收入的生育津貼。產前檢查時間也算工作時間，“懷孕的女職工，在勞動時間內進行產前檢查，應當算作勞動時間”[12]。

三是生育補助和嬰幼兒照料補助。包括一次性生育補助用于購買小孩必需的物品和牛奶等，一定時期內，還給予嬰幼兒看護補貼，為家庭撫養(yǎng)嬰幼兒提供最大的支持。育兒津貼在新民主主義革命時期實施過一段時間，1931年《勞動法》規(guī)定，由社會保險基金支付嬰兒補助金，用來購買小孩十個月所必需的物品和牛奶。1941年陜甘寧邊區(qū)規(guī)定，“生育婦女可以領取分娩津貼及小孩津貼，女工所帶小孩每月發(fā)給帶乳費?！盵13]太行區(qū)在1948年的規(guī)定中為太行區(qū)工作的婦女干部產前產后提供假期和糧食補貼，并給予麻紙50張、棉花1市斤、小米70斤，作為生產及雇傭人的花費；男干部之妻生產時則一律給小米50斤，作為雇人之用[14]。該規(guī)定增加了雇傭人的費用支付項目，在保障孕產婦自身權益的同時，也為嬰兒享受更好的看護提供了基本條件，這在當時世界范圍內都是難得的高水平保障。中華人民共和國成立后，主要以生育補助費的形式體現?！芭と伺c女職員或男工人與男職員的配偶生育時，由勞動保險基金項下付給生育補助費，其數額為5市尺紅布，按當地零售價付給之；多生子女補助費加倍發(fā)給?！?1)參見1951年《勞動保險條例》第十六條規(guī)定。改革開放后，對于生育補助沒有統一的規(guī)定，部分地區(qū)規(guī)定，由用人單位根據情況發(fā)放一次性營養(yǎng)補助。部分地區(qū)在計劃生育條例中規(guī)定，由夫妻雙方工作單位報銷部分托費和管理費，給家庭嬰幼兒照料提供經濟支持，分擔部分育兒成本。

四是保障女性勞動就業(yè)權，主要是解雇保護?！笆藲q以下的男女工及懷孕和哺小孩的女工，嚴格禁止做夜工。生產前五個月內及生產后九個月內不許開除女工，若不得她的同意，并不得令其出外辦事或遷移到別處去。”[15]對生育女性的夜工、出差以及就業(yè)保障進行了明確規(guī)定。中華人民共和國成立初期鼓勵多生，多子女戶給予國家福利補貼。20世紀80年代，不少企事業(yè)單位規(guī)定哺乳期的母親可休假半年或一年，工資發(fā)給80%[6]490?！秳趧颖ｋU條例》《女職工勞動保護規(guī)定》《勞動法》等法規(guī)政策都有禁止無故開除或變相辭退懷孕女工或生育女工等規(guī)定?！坝萌藛挝徽杏萌藛T，除國家規(guī)定的不適合婦女的工種或者崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準?！盵16]

(三)家庭生育的時間保障

一是給予女性產前檢查時間和較長的產假、生育獎勵假、育兒假，保障其安全健康地生產。女工懷孕產前檢查算工作時間，生育時產前產后都有一定時間的假期，不同時期產假時間不同。自新民主主義革命時期至改革開放前，基本是56天(8周)；改革開放后有過幾次延長，目前國家法定的基本產假時間是98天，其中產前一般可以休產假15天，剩余假期產后休，不同時期還給予不同時間的生育獎勵假，主要是方便照顧子女。比如晚婚晚育的給予一個月的獎勵假；獨生子女政策時，領取獨生子女證的女性，如果三年內不領取獨生子女費，可以增加三個月的產假；全面三孩政策后，各地計劃生育條例都給予生育女職工不同時長的獎勵假，從30天到三個月不等，江西產假延長到188天，河南產假最長可以休190天。

二是保障嬰幼兒能得到及時的哺乳喂養(yǎng)和照料。中國共產黨一直對女性工作期間的哺乳給予比較充分的保障。1931年《勞動法》明確規(guī)定哺乳的女工，“每隔三點鐘休息半點鐘來哺小孩，不得克扣工資?！庇媱澖洕鷷r期對哺乳時間和哺乳假期都有限定，每天哺乳時間與生育子女數相關，“對有未滿一周歲嬰兒的哺乳女工，每隔三至四個小時應給予哺乳時間二十到三十分鐘，如為雙生子，應給予三十至四十分鐘?！?2)參見1951年《保護女工暫行條例規(guī)定》第八條。改革開放以后，哺乳時間的規(guī)定更加靈活，但總的時間基本沒有變。家有未滿一周歲嬰兒的女職工，在每班工作時間內應給予兩次授乳時間，每次純授乳時間單胎為三十分鐘。如路途較遠，可將兩次授乳時間合并使用(含人工喂養(yǎng))(3)參見1986年《女職工保健工作暫行規(guī)定(試行草案)》。。1988年的《女職工勞動保護規(guī)定》以及2012年的《女職工勞動保護特別規(guī)定》都對哺乳女工的保障作了更加豐富具體的規(guī)定，保障嬰幼兒得到及時的喂養(yǎng)。

三是規(guī)定男性陪護假、育兒假，分擔家庭養(yǎng)育責任。為了更好地照顧生育期間的母嬰，倡導和鼓勵男性分擔生育責任，單位或雇主給予男性一定時間的帶薪陪護假期。男性陪護假的規(guī)定是在改革開放后頒布的，目前全國已有30個省市自治區(qū)頒布了相應的陪護假規(guī)定，時間從7天到30天不等。寧夏、福建等已開始試行共同育兒假，鼓勵用人單位給予有0～3周歲子女的夫妻雙方各10天的共同育兒假，雖然只是鼓勵性的規(guī)定，但體現了男性對養(yǎng)育孩子的法定責任。

(四)托幼服務、兒童照顧的供給與保障

對家庭養(yǎng)育尤其是兒童照顧的主要保障就是提供較好的托幼設施建設和照料服務。中華人民共和國成立后，城市絕大多數婦女都參加了工作，為了更好地哺育下一代，國家大力發(fā)展托幼事業(yè)?！芭顺烁锩墓ぷ魍?，還有另一種任務，就是生孩子和帶孩子，所以前進不是直線而是曲線的?！中蔚摹！覀円朕k法設立保育機關，減輕婦女的一部分負擔?！盵17]

一是建立與完善城鎮(zhèn)托幼園所，探索多元化托幼。首先在制度上確定單位的托幼責任，將保障兒童作為單位的基本義務和責任?！霸诠S內設立哺乳室及托兒所，由工廠負責請人看護”[15]，“各單位在進行基本建設時，必須包括足夠本單位女工需要的婦幼保護設備，如托兒所、哺乳室、婦女衛(wèi)生室以及廁所等?！盵18]中華人民共和國成立初期，積極發(fā)展兒童保育和婦幼衛(wèi)生事業(yè)，在城市中推動和幫助工廠有步驟地改造舊托兒所，增設新托兒所，在有條件的地方，建立全托保育機關。1950—1956年，全國幼兒園(所)由1799所發(fā)展到18534所，入園(所)的幼兒數由14萬發(fā)展到108.1萬人[19]，1987年全國各類托幼組織達到434739所[6]51。托幼組織建設，是計劃經濟時期職工生活福利事業(yè)的重要內容，為婦女平衡工作和家庭照顧發(fā)揮了作用。改革開放后，隨著幼兒園的市場化，公共托幼逐漸退出，3歲以下的兒童照顧基本回歸家庭，女性面臨更多的工作—家庭沖突。21世紀以來，面對不斷下降的生育率，國家在逐步調整生育政策的基礎上，開始重新探索普惠性幼兒園和托幼機構的建立，國務院發(fā)布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，為有需要的家庭提供普惠性、公益性的托育服務。

二是發(fā)展農村托幼組織。集體生產促進了農村托幼事業(yè)的發(fā)展，普遍建立農村托幼組織，在中國歷史上是一個創(chuàng)舉。中華人民共和國成立后，參加農林牧副漁各業(yè)生產的農村婦女不斷增加，特別是土改后，婦女分得了一份土地，參加田間生產的積極性提高，但孩子無人照顧，農村開始出現親鄰相幫、變工互助看孩子，以后逐漸發(fā)展為農忙托兒互助組[6]43-44。1953年，中國農村已有親鄰相幫、個別寄托、農忙托兒互助小組、農忙托兒所、常年日間托兒所等多種兒童寄托形式[6]526。聯產承包責任制后，有些人認為“農民分田自種，小孩自產自養(yǎng)”，不需要托幼組織化了。但隨著生產責任制的逐步完善和商品生產的發(fā)展，解決婦女拖累成為當務之急。農村生產的發(fā)展和生活水平的提高也為建立托幼組織提供了物質條件[6]526-528。

三是開辦家庭托幼服務。北京到1986年底共有婦代會辦的家庭托兒所357所，幾戶聯辦的家庭托兒所571所，家庭托兒戶13693戶。累計收托嬰幼兒145902人[6]625。城市街道或居委會的民辦園所，基本是靠家庭婦女自籌資金創(chuàng)辦，政府對其實行民辦公助的方針。除了家庭托兒所、幼兒園外，1980年后家庭托兒戶也發(fā)展較快，以一家一戶為單位，只收一兩個或幾個孩子，不需要國家投資，家庭氛圍濃厚，便于針對每個孩子的特點進行個別教育和護理。

(五)制定實施計劃生育政策對家庭生育進行干預

對于國家和社會而言，人口再生產是社會發(fā)展的動力，對于家庭而言，生育是延續(xù)血緣的紐帶。生育行為涉及到公認的公共利益，所以不完全屬于私生活的領域。作為一國的內政，政府有權根據一定時期經濟發(fā)展、社會環(huán)境以及國家人口結構、數量等，制定適應本國國情的人口生育政策，對家庭生育行為進行一定的保障和干預，使人口再生產與經濟社會發(fā)展以及資源環(huán)境等相適應。但國家對家庭生育的干預必須適度，需要根據人口數量和結構的變化及時調整人口政策，終止鼓勵政策或者放松限制程度，給公民生育選擇更大的自由，保護依法生育的家庭的經濟福利權利[20]。

從人口生育政策來看，中華人民共和國成立初期采取的是鼓勵生育的政策。毛澤東說：“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產黨領導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來?！盵21]人們的生育意愿和生育能力以及嬰幼兒的存活率都有了大大的提高，隨著國民經濟的好轉，出現了補償性生育，形成了我國很長一段時間的高人口自然增長率。20世紀70年代初開始提倡“晚、稀、少”的政策，倡導有計劃的生育，倡導“生兩個好”。20世紀80年代開始全面推行“一對夫婦只生育一個孩子”的獨生子女政策，提倡晚婚晚育、少生優(yōu)生。農村1984年開始執(zhí)行一孩半政策，第一孩為男孩的不得再生，第一孩為女孩的農戶在間隔4到5年后允許生育第二孩的彈性計劃生育政策。面對少子化與老齡化并存的現狀，再加上多年獨生子女政策造成的低生育率，政府開始進行人口政策的調整。從雙獨二孩到全面三孩政策，倡導家庭按計劃生育兩個孩子，將生育權利更多地交給家庭，政府只提供指導性政策，各地計劃生育獎勵假的規(guī)定與實施意味著開始出現鼓勵生育的傾向。

從醫(yī)療服務保障來看，從計劃生育控制人口的避孕節(jié)育到衛(wèi)生保健，以控制人口為目標的計劃生育費用是免費的，服務由專門的計生部門提供。20世紀60年代，人口與經濟、社會、資源、環(huán)境之間的矛盾逐漸顯露，中國政府從解決人口矛盾的角度號召計劃生育，提倡使用避孕藥具，開始免費發(fā)放避孕藥具，20世紀80年代，提出“一環(huán)二扎”的避孕節(jié)育政策，生育一胎的上環(huán)，生育二胎后直接進行絕育手術，計劃生育手術免費，計生部門下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接提供服務，對中國人口控制起了決定性的作用，在一段時期內甚至成為“計劃生育運動”，對不符合規(guī)定的孕婦進行強制性人工流產/引產。全面二孩政策實施后，衛(wèi)計委改為衛(wèi)健委，計劃生育部門被合并，計生費用不再單列，計劃生育手術由婦幼保健院完成，由生育保險基金支付，沒有保險的城鄉(xiāng)居民則大部分要自掏腰包；相反，家庭生育時，部分產前檢查和住院分娩費用可由城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險進行相應報銷。

三、分析與討論

按照社會發(fā)展的理論，家庭生育主要由生產力發(fā)展水平與人們的生育意愿來決定，也與國家對生育和人口在社會發(fā)展中的定位與作用以及現有的人口結構等密不可分。隨著技術的發(fā)展，生育也與避孕節(jié)育和生殖輔助技術有關，人們有能力決定自己生或者不生。我國目前生育率處在一個較低的水平，全面兩孩政策并沒有很好地提升生育率，三孩政策對生育率的提升也不樂觀。一方面是家庭不愿意生，生育的家庭價值變小，養(yǎng)兒防老的觀念不再流行，社會保障發(fā)展部分替代了家庭的養(yǎng)老作用，個人自我中心超越了家庭/子女中心使得生育觀念轉變；女性不想生的原因也很多，比如怕疼、怕危險、怕老，以及男性缺位引起的喪偶式育兒等。另一方面是想生不敢生、不能生，這與生育政策和保障不到位有關。生育成本太高，生得起養(yǎng)不起；生育影響女性就業(yè)、職業(yè)發(fā)展，甚至失去工作，影響了女性個人發(fā)展和家庭生活質量，直接影響著家庭的生育決策；夫妻無生育能力，家庭無力支付人工輔助生殖費用等；生育政策不允許，比如未婚女性生育、政策外生育等。育齡女性承受的職場歧視、就業(yè)與生育的沖突讓女性作出放棄生育多孩的決策，長期低生育引起的人口負慣性作用以及育齡婦女生育意愿的持續(xù)低迷使得未來我國的生育率有進一步下降的可能[22]。

(一)未婚女性的生育權問題

中國共產黨對家庭生育功能的保障是有前提的，那就是合法的婚姻，合法婚姻中的女性才有生育權，才能享受到相應的保障。在實踐中，又有很多沒有進入婚姻的女性有生育子女的需求，2004年11月吉林省率先探索非婚女性生育，“達到法定婚齡決定終生不再結婚并無子女的婦女，可以采取合法的醫(yī)學輔助生育技術手段生育一個子女?！?4)《吉林省人口與計劃生育條例》2004年11月1日起開始正式施行，參見第30條第2款規(guī)定。

雖然該條款未能正式執(zhí)行，但是引起了熱議，也為未婚女性生育提供了可能性。2019年11月，媒體報道，未婚女性凍卵在湖北武漢“破冰”，湖北生育力保存中心“拿到國家首張健康未婚女性凍卵通行證”，可為未婚女性提供凍卵服務。現實中存在諸多未婚生育以及超生等不符合計劃生育法規(guī)政策生育的子女撫育問題。因為中國多年來的獨生子女政策以及戶籍制度，這些不符合政策規(guī)定的孩子得不到任何的撫育保障，將來的入學、就業(yè)等都受到影響。中國的生育問題不僅僅是能否生育和獲得保障的問題，擔任公職的夫妻違反生育政策生育還可能被開除公職，直接影響了他們的生存與生活。

(二)生與升的雙重困境問題

女性會因為生育遭遇勞動力市場歧視，雖然有一系列法律保障女性勞動就業(yè)權，但在實踐中因懷孕生育被辭退或調崗、降薪的并不鮮見；還有部分女性為了照顧幼兒，選擇了中斷就業(yè)或靈活就業(yè)，收入、社會保障待遇等個人發(fā)展受損。白領女性的普遍心態(tài)是“不敢生”，不僅是懷孕生育的產假和哺乳時間的影響，有了孩子后要占用大量的精力讓職場女性難以全身心投入工作，尤其是當下盛行的喪偶式育兒，直接影響女性職業(yè)發(fā)展。在少生優(yōu)生、重視人口質量高于人口數量的理念下，尤其是女性自身人力資本存量的增加，對實現自身社會價值的期望提升，其面臨更強的生育和職業(yè)發(fā)展的沖突，生育意愿尤其是生育二孩、三孩的意愿降低。政府除了要直接分擔生育成本，也要支持和鼓勵家庭發(fā)展能力建設，對家庭實現生育功能提供更多支持。21世紀以來，家庭功能需求與供給出現不協調，政府不僅要提供基本的照護服務，更要增加教育資源的投入，尤其是家庭教育的指導，將家庭素質教育從理念倡導轉向實踐的支持。

(三)養(yǎng)不起的生育成本問題

我國從獨生子女政策到全面三孩政策，生育政策的轉變貌似給了女性及家庭更大的生育自主權，但家庭養(yǎng)育需求得不到滿足使得很多家庭/女性放棄生育多孩。轉變生育政策未能有效提高人口生育率，與人們的生育觀念相關，但更主要的還是家庭養(yǎng)育成本太高。雖然參加生育保險的城鎮(zhèn)職工產假期間可以得到不低于產前收入的生育津貼，但未在業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民尚無補貼，廣州等個別地區(qū)原有的一次性分娩補助、生育補助等，在全面二孩政策實施后也因為生育保險基金的捉襟見肘而逐漸減少甚至取消，大部分地區(qū)的女性生育時沒有任何補助。托幼服務的短缺，以及高標準高收費，讓很多有需求的家庭望而生畏，生育尤其是撫育基本成為家庭責任；另一方面，即使有了生育津貼，家庭依然面臨教育資源的短缺，我國逐漸從人口紅利大國轉向人力資本紅利強國，育兒更加精細化，教育投入更高，處于小學高年級的家庭孩子教育投入占到家庭支出的50%以上，對生育功能的保障也需要進行相應的轉變。養(yǎng)育下一代的任務不再適合由“家庭”承擔主要責任，無論從家庭在兒童照顧上“失靈”的現狀來看，還是從兒童是“準公共產品”的角度來看，國家都必須分擔更多責任，對家庭的生育給予更多保障和支持。一方面分擔生殖和撫育成本，為家庭提供更多的公共照護服務和照護津貼；另一方面加大家庭教育投入，提高人口質量。

(四)男性責任分擔與女性權益保障

雖然大部分地區(qū)規(guī)定了男性陪護假，但是男性休假比例很低，基本上都轉讓給了女性，男性責任分擔明顯不足。要用公共政策來維持和增強父親角色和其作用，可以通過強制親職假來幫助父母兼顧工作和照顧責任，也可以通過彈性工作時間和工作方式為有家庭照顧責任的男女提供支持。同時，女性因為生育尤其是撫育子女的家庭責任，減少了勞動力市場的投入，在職業(yè)發(fā)展和收入上都無法得到相應的回報，只能在家庭中被部分地認同，因沒有直接的承認和衡量標準，在婚姻解體時，權益容易受損，在離婚時要充分考慮到這一點，因為職業(yè)發(fā)展的受損難以用金錢來衡量，除了以退出勞動力市場前的收入給予相應的補償外，共有財產分割時還要給予一定程度的傾斜性補償。因此，一方面要制定政策支持家庭更好地完成兒童照顧責任，給家庭實現生育功能提供更加友好的環(huán)境和政策制度，幫助職工家庭解決撫育困難，緩解工作—家庭沖突；還要關注母親權利保障和權益補償，比如制定共同育兒假，并強制男性休假，不能把養(yǎng)育責任都壓在女性肩上。另一方面，要為因生育退出勞動力市場的女性提供保障，包括基本的社會保障和婚姻家庭權益保障，也要為她們重返勞動力市場提供支持。

社會政策的制定、頒布與實施，都是建立在預設的家庭結構、家庭關系以及家庭功能之上的，生育政策以及生育保障相關政策也不例外。國家對家庭保障、干預的水平和方式，直接影響著社會政策的制定與實施，也在很大程度上影響著家庭功能的發(fā)揮和家庭的發(fā)展。在保護家庭的神圣與國家對家庭的保障責任之間取得平衡，是家庭相關社會政策制定必須要考慮的重要因素。