農(nóng)業(yè)土地資源的合理分配及利用措施

萬 莉

（重慶市九龍坡區(qū)規(guī)劃和自然資源局基層所，重慶 400039）

1.當前我國農(nóng)業(yè)土地資源分配與利用存在的問題

1.1 利用方式相對單一

在我國農(nóng)業(yè)資源稟賦多樣化的情況下，農(nóng)業(yè)土地資源分布和利用必須以多樣化為主要特征。根據(jù)各地區(qū)自然環(huán)境、氣候、地貌等方面的優(yōu)勢和特點，適時明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，有效提高農(nóng)業(yè)競爭力，構(gòu)建完善的區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈管理體系。但是，從目前來看，由于當今的農(nóng)民對農(nóng)業(yè)土地資源利用的必要性還缺乏清醒的認識，土地資源利用的選擇通常只是基于過去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制造的習(xí)慣或自身的短期統(tǒng)籌，很少進行長期全面的總體規(guī)劃。因此，各地區(qū)農(nóng)業(yè)土地資源利用方式往往比較單一，大多用于農(nóng)業(yè)種植，不能真正按時間利用土地資源。當然，當土地資源的利用方式和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向不多樣化時，區(qū)域農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展趨勢將受到極大限制。此外，農(nóng)業(yè)土地資源的單一利用也代表了區(qū)域農(nóng)業(yè)物種多樣性的缺乏，這也非常不利于綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢。

1.2 水土流失現(xiàn)象嚴重

為加快城鎮(zhèn)化步伐，一些城市沒有對當?shù)剞r(nóng)業(yè)用地資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，擅自占用農(nóng)業(yè)用地，砍伐當?shù)鼗ú輼淠?。自然資源的過度開發(fā)，農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地的不斷減少，破壞了農(nóng)業(yè)用地資源，加劇水土流失的發(fā)生。據(jù)數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)階段我國水土流失總面積已達400萬平方公里，約占我國農(nóng)業(yè)用地資源用地面積的40%。水土流失的發(fā)生嚴重制約了國內(nèi)農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢。一旦發(fā)生特大洪水，松散的土層無法阻擋特大洪水的影響，將導(dǎo)致許多農(nóng)田遭到破壞，危及國家和農(nóng)民的利益，甚至危及農(nóng)民的生命健康。當前，我國農(nóng)業(yè)土地資源利用面臨嚴重問題。在新形勢下，推進農(nóng)業(yè)土地資源可持續(xù)發(fā)展觀，必須改善土地資源的不科學(xué)開發(fā)狀況，合理安排相對有限的土地資源，發(fā)展我國經(jīng)濟。因此，有關(guān)部門應(yīng)高度重視土地資源問題，尋找有效開發(fā)我國農(nóng)業(yè)土地資源的途徑，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

1.3 部分地區(qū)勞動力減少

我國部分地區(qū)農(nóng)業(yè)用地資源相對豐富，但勞動力相對較少，難以提高土地利用率。隨著城市化進程的推進，一些農(nóng)村中青年勞動力離開家鄉(xiāng)來到城市生活。在中國的一些地區(qū)很難實現(xiàn)土地機械化生產(chǎn)。在當?shù)鼐用癫浑x開家鄉(xiāng)的情況下，土地資源可以得到有效利用，但在農(nóng)村勞動人口明顯減少的地區(qū)，土地資源難以得到有效利用。同時，一些地區(qū)出現(xiàn)土地退化現(xiàn)象，畝產(chǎn)量逐年下降。這一問題的出現(xiàn)對中國的糧食安全產(chǎn)生重大影響。

1.4 土地利用率總體偏低

在農(nóng)業(yè)土地資源利用缺乏合理規(guī)劃的情況下，也可能出現(xiàn)土地利用率低的問題，極大地限制我國農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展。例如，在耕地利用方面，許多農(nóng)民對耕地肥力條件、地形條件、區(qū)域氣候條件等因素沒有深入了解。雖然他們可以根據(jù)以往的經(jīng)驗和相關(guān)農(nóng)業(yè)部門和技術(shù)人員的建議種植作物，但作物布局的合理性仍然不足，不能充分利用耕地的優(yōu)勢和價值，有時甚至可能出現(xiàn)作物生長條件要求與耕地環(huán)境之間的矛盾，這大大降低農(nóng)作物的單位面積產(chǎn)量，這是土地利用率低的直接體現(xiàn)。此外，在林地利用方面，許多林區(qū)存在優(yōu)質(zhì)林地和草地面積比例低的問題。大多數(shù)林地的單位體積和生長量不高。盡管森林資源保護和綠化取得巨大成就，但林地面積也在逐年增加，但其生態(tài)效益仍然相對有限。

1.5 部分地區(qū)農(nóng)業(yè)用地減少

隨著我國城市化進程的加快和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，一些農(nóng)業(yè)用地被城市占用。中國土地管理部門已經(jīng)為農(nóng)業(yè)耕地劃定了18 億畝的紅線，但隨著城市化進程的推進，城市周邊的良田已經(jīng)變成商業(yè)用地或工業(yè)用地，增加的土地質(zhì)量無法得到保證。因此，盡管中國18 億畝耕地的總數(shù)沒有改變，但質(zhì)量有所下降。此外，由于水土流失和自然災(zāi)害的影響，一些地區(qū)的耕地面積正在減少。

1.6 土地質(zhì)量不斷降低

在農(nóng)業(yè)土地資源的配置和利用中，既要充分考慮各類農(nóng)業(yè)用地的總面積，又要深入貫徹綠色發(fā)展的核心理念，做好土地資源維護工作，防止土地資源的特定使用價值受到損害。然而，考慮到現(xiàn)階段許多地方缺乏農(nóng)用地利用標準，農(nóng)用地質(zhì)量下降等問題時有發(fā)生，一些農(nóng)用地因危害嚴重而不能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念尤其有害。比如，一些地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制造業(yè)環(huán)境污染比較嚴重，輪作等農(nóng)業(yè)種植方式應(yīng)用不規(guī)范。土壤有機質(zhì)減少、土地鹽漬化等問題時有發(fā)生，極大地降低了土地質(zhì)量和利用價值。其他地方存在大規(guī)模侵占林地、破壞生態(tài)環(huán)境保護等問題。在土壤侵蝕和土地荒漠化等因素的直接影響下，農(nóng)業(yè)土地資源往往緩慢減少。

2.實現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地資源合理分配與利用的有效措施

2.1 落實土地利用規(guī)劃

過去，我國農(nóng)業(yè)土地資源利用方式過于單一，主要是由于缺乏土地資源利用總體規(guī)劃所致。當農(nóng)民缺乏建立農(nóng)業(yè)土地資源自然地理標準和地貌標準要素的認知能力和統(tǒng)籌規(guī)劃能力時，無論如何選擇農(nóng)業(yè)土地資源的利用方式，都難以改變該地區(qū)農(nóng)業(yè)土地資源單一利用的現(xiàn)狀。合理處理農(nóng)業(yè)土地資源配置和利用問題，必須在土地資源利用總體規(guī)劃中合理、認真地加以落實。比如，在農(nóng)業(yè)發(fā)展前景的選擇上，了解每個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的專家教授要組建一支農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃精英團隊，到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行農(nóng)業(yè)用地資源的具體調(diào)查研究，確立每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)用地資源優(yōu)勢，同時選擇一條或多條農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈作為強烈推薦的發(fā)展前景，使相關(guān)農(nóng)業(yè)土地資源的整體規(guī)劃和利用真正適應(yīng)時代，改善農(nóng)業(yè)基本種植的局限性，繼續(xù)向具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，如中藥種植、家禽產(chǎn)業(yè)化飼養(yǎng)、蔬菜水果花卉種植、農(nóng)產(chǎn)品深加工等。從綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢來看，必須統(tǒng)籌兼顧，實施縣、市農(nóng)業(yè)土地資源利用總體規(guī)劃，把村鎮(zhèn)地理環(huán)境和地貌標準的差異與土地資源利用總體規(guī)劃聯(lián)系起來，從而提高區(qū)域農(nóng)業(yè)物種多樣性，為改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)造良好基礎(chǔ)。

2.2 優(yōu)化土地資源配置

在日益嚴峻的土地資源形勢下，為緩解農(nóng)業(yè)土地資源衰退的危機，我國出臺了相關(guān)政策，合理配置和利用農(nóng)業(yè)土地資源，有效保證農(nóng)業(yè)土地資源利用率，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。目前，中國面臨的主要問題是如何以最佳質(zhì)量配置有限的土地資源。土地資源是不可再生資源。為充分發(fā)揮土地資源的價值，我們應(yīng)該切實提高土地利用效率。因此，在使用土地資源之前，我們應(yīng)該充分考慮土地資源的配置，如何充分利用土地資源。

2.3 強化對農(nóng)業(yè)用地的管理

由于住宅用地通常按戶籍人口分布，在流動人口因素的直接影響下，家庭之間的土地利用率存在很大差異。針對這一問題，有關(guān)部門建立了土地調(diào)整機制，根據(jù)具體的農(nóng)村勞動人口進行農(nóng)權(quán)二次分配。在這一環(huán)節(jié)中，首先要解決土地使用權(quán)分配及其收入分配問題。使用權(quán)是指以租賃的形式將土地承包給當?shù)剞r(nóng)民的集體。該分支機構(gòu)經(jīng)銷權(quán)受中國法律保護。收入分配是指土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益的解除。地方政府可以掌握這部分分配，而不會危及農(nóng)民的使用權(quán)。在實際工作中，各地區(qū)單位可以對春節(jié)期間的流動人口總數(shù)進行統(tǒng)計分析，以明確當時的工作人口總數(shù)。未來，相關(guān)部門可根據(jù)土地權(quán)利確認情況調(diào)整耕地，將全市播種總面積平均分配給保留的勞動人口。

2.4 推廣先進農(nóng)業(yè)技術(shù)

為解決當前我國農(nóng)牧業(yè)土地資源利用率偏低的問題，充分發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)土地資源在各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主題活動中的使用價值，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方網(wǎng)站及相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)營銷推廣機構(gòu)也要積極推進農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)技術(shù)，不斷提高相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主題活動的科學(xué)性。例如，在耕地利用水平上，應(yīng)根據(jù)基層專業(yè)技術(shù)人員的具體指導(dǎo)，結(jié)合農(nóng)閑季節(jié)機構(gòu)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)主題活動，實現(xiàn)肥料測土配方的技術(shù)營銷和推廣，建立城市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)網(wǎng)站。同時，要為廣大農(nóng)民提供耕地土壤有機質(zhì)診斷等服務(wù)項目，使農(nóng)民能夠了解耕地土壤有機質(zhì)的狀況，從而選擇更適合種植的糧食作物，或根據(jù)種植作物的營養(yǎng)需求進行土地改良和科學(xué)施肥，從而最大限度地提高糧食作物的總面積產(chǎn)量。從林地利用的角度，在鼓勵和正確引導(dǎo)個體承包人承包林地的同時，要在山林病蟲害防治、造林綠化、綠化苗木預(yù)處理等方面宣傳推廣林業(yè)技術(shù)，使相關(guān)林地項目承包商積極開展林業(yè)綠化，通過科學(xué)造林和合理的林果產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，合理提高林地企業(yè)增長量和增長速度，逐步成為優(yōu)質(zhì)林地，帶來了巨大的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境效益。

2.5 嚴格控制建設(shè)用地的使用面積

我國地域遼闊，土地資源豐富，但農(nóng)業(yè)用地資源的濫用使我國可利用的農(nóng)業(yè)用地資源不斷減少，隨著我國人口的不斷增加，限制了我國農(nóng)業(yè)用地的使用面積。目前，中國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速。為滿足城市化發(fā)展的需要，大量農(nóng)用地被占用用于城市建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)用地資源不平衡。因此，有關(guān)部門要明確農(nóng)業(yè)用地資源在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，加強農(nóng)業(yè)用地資源保護，嚴格控制非農(nóng)業(yè)用地使用面積。此外，政府應(yīng)大力宣傳土地法律和政策，嚴格執(zhí)行相關(guān)法律，嚴格保護各地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地。

2.6 完善行政監(jiān)管體系

對于政府部門來說，為實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)土地資源配置和利用的有效監(jiān)督，遏制“賣地”“偷地”等違法行為，為農(nóng)業(yè)土地資源的合理配置和利用提供支持，建立完善的行政監(jiān)督體系，為各項監(jiān)督工作的開展提供基礎(chǔ)支持。從具體措施來看，行政監(jiān)督體系的建設(shè)首先應(yīng)從監(jiān)督職責的劃分入手。根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，建立健全農(nóng)業(yè)土地資源分配利用監(jiān)督責任機制，明確國土資源部門、公安部門、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門等部門的監(jiān)督職責，并對履行職責提出具體要求。二是建立多部門協(xié)同行政監(jiān)管機制，建立依托互聯(lián)網(wǎng)和信息系統(tǒng)的信息共享和實時溝通平臺，使各部門能夠在平臺上實時更新本部門的農(nóng)業(yè)土地資源配置利用信息，并在實際工作中與其他部門進行實時溝通，以達到高效協(xié)同監(jiān)管目的。最后，要充分尊重農(nóng)民在農(nóng)地分配、規(guī)劃和利用中的主體地位，按照有關(guān)法律法規(guī)保護農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，確保村集體資源資產(chǎn)的使用得到全體村民的認可和支持。

2.7 加強基礎(chǔ)建設(shè)，有效提高農(nóng)業(yè)土地資源生產(chǎn)力

在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的過程中，我國農(nóng)田排灌系統(tǒng)已基本完善，但一些地區(qū)的水利設(shè)施還不完善，導(dǎo)致生產(chǎn)力不足。此外，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，國家過于重視工商業(yè)的發(fā)展，忽視農(nóng)田建設(shè)，不重視水利設(shè)施的維護，降低基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是中國經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，農(nóng)業(yè)土地資源應(yīng)該得到有效保護。同時，政府還應(yīng)繼續(xù)建設(shè)和完善農(nóng)田水利工程。政府有關(guān)部門應(yīng)當設(shè)立專項資金，將灌溉渠系和排澇設(shè)施建設(shè)資金納入補貼范圍；加強降雨利用，充分發(fā)揮水利工程作用，有效提高土地資源生產(chǎn)率。

2.8 重視土地補充與利用

面對日益突出的農(nóng)用地供需矛盾，我們需要進一步重視農(nóng)用地的補充和優(yōu)化，通過增加農(nóng)用地面積，提高農(nóng)用地利用水平，有效緩解土地供需矛盾。在土地補充方面，要加強區(qū)域土地開發(fā)整理復(fù)墾的長遠規(guī)劃，補充耕地。在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和荒漠化的前提下，根據(jù)土地適宜性條件，有計劃、有步驟地推進耕地后備資源的開發(fā)利用。同時，要加強農(nóng)村居民點整理，拆除合并空心村和零星居民點，將有條件的非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為耕地，使農(nóng)業(yè)用地特別是耕地面積增長與總?cè)丝谠鲩L相適應(yīng)。在農(nóng)業(yè)土地利用方面，要從區(qū)域農(nóng)業(yè)土地資源利用現(xiàn)狀出發(fā)，創(chuàng)新和優(yōu)化相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，使農(nóng)民能夠有效利用農(nóng)業(yè)土地創(chuàng)造最大價值。

2.9 完善和落實各項政策措施

為合理利用土地資源，我們應(yīng)該制定完善的政策和措施，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地資源的合理利用。1）建房時，應(yīng)當明確相關(guān)標準，禁止在某一區(qū)域建房。2）加強農(nóng)村舊住房改造，充分利用閑置土地和宅基地。3）嚴格控制耕地征用。4）要嚴格調(diào)查農(nóng)村戶籍問題，嚴格管理非農(nóng)戶籍人員在農(nóng)村建房，避免圈地。5）統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，避免大量占用農(nóng)業(yè)土地資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地資源的合理利用。

2.10 規(guī)范土地利用行為

在處理農(nóng)用地浪費的同時，還要注意規(guī)范各種農(nóng)用地使用行為。例如，在非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地較多的情況下，要嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度，按照“先補償后占用”的原則審批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地項目，在占用耕地前補占耕地的數(shù)量和質(zhì)量，設(shè)立土地開發(fā)復(fù)墾專項基金，加強耕地開發(fā)整理和補充管理，確保補充耕地質(zhì)量和數(shù)量。同時，合理調(diào)整基本農(nóng)田布局，將城市規(guī)劃開發(fā)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)周邊未來建設(shè)開發(fā)范圍內(nèi)的基本農(nóng)田調(diào)出，預(yù)留城市發(fā)展空間，將現(xiàn)有生產(chǎn)條件好、集中的一般農(nóng)田劃為基本農(nóng)田，確保基本農(nóng)田保護面積不減少，基本農(nóng)田穩(wěn)定。對部分農(nóng)用地未使用或者使用不到位的，要加強耕地承包責任制建設(shè)，嚴禁閑置、荒蕪耕地，通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用地形式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)新的支持力度，吸引中青年勞動力回國從事各種經(jīng)濟效益高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，積極研究各種農(nóng)用地優(yōu)化利用的技術(shù)措施，從根本上解決農(nóng)用地浪費問題。

3.結(jié)論

土地資源的利用關(guān)系到每個人的日常生活和生產(chǎn)活動。農(nóng)業(yè)土地資源是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要基礎(chǔ)。因此，農(nóng)業(yè)土地資源的有效利用和配置是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。同時，也是改善我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制造業(yè)現(xiàn)狀的具體途徑之一。