論黨務(wù)公開的理念、維度及其法規(guī)完善
——兼論黨的新聞發(fā)布應(yīng)堅(jiān)持的原則

王建芹，王 鈺

(中國政法大學(xué) 黨規(guī)研究中心，北京 100088)

作為黨的執(zhí)政理念與執(zhí)政方式的深化與創(chuàng)新，黨務(wù)公開在改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)過程中具有特殊作用。同時(shí)，作為一種新的權(quán)力運(yùn)作方式，黨務(wù)公開在堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨、密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系過程中亦具有不可替代的作用。而2020年10月30日中央首場新聞發(fā)布會(huì)的舉辦，不僅標(biāo)志著中共中央新聞發(fā)布制度的建立，更是在全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨中央牢牢把握輿論引導(dǎo)主動(dòng)權(quán)、營造良好輿論環(huán)境、實(shí)現(xiàn)正確輿論導(dǎo)向的一種政治設(shè)計(jì)，也是進(jìn)一步深化黨務(wù)公開，提高黨的治國理政能力的重要制度安排。

一、黨務(wù)公開的核心理念

2017年《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》(下稱《條例》)頒布以來，黨務(wù)公開工作實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。中央各部門和地方各級(jí)黨的組織通過設(shè)立黨務(wù)公開網(wǎng)站、建立黨委新聞發(fā)言人制度等舉措，基本上構(gòu)建了黨務(wù)公開制度的基本要素，有力地推動(dòng)了黨務(wù)公開不斷向縱深發(fā)展。

黨務(wù)公開作為新時(shí)代深化黨的建設(shè)的重要制度安排，學(xué)界多從加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、密切黨群關(guān)系等角度進(jìn)行分析與論證。毫無疑問，黨務(wù)公開的深入推進(jìn)，對(duì)于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有不可或缺的工具性價(jià)值。但是，要深刻理解黨務(wù)公開的意義，需要對(duì)其公開理念進(jìn)行更加清晰的梳理，即從現(xiàn)代政治文明的高度來認(rèn)識(shí)黨務(wù)公開的本質(zhì)。在這個(gè)意義上，黨務(wù)公開最重要的理論基礎(chǔ)來自于當(dāng)代政治民主中公民知情權(quán)保障這一核心理念。只有從這一核心理念出發(fā)，黨務(wù)公開的制度建構(gòu)及其深入推進(jìn)才能更加有的放矢。

知情權(quán)在現(xiàn)代法治社會(huì)公民權(quán)利體系中具有基礎(chǔ)性地位，是一種憲法權(quán)利。在當(dāng)代社會(huì)，知情權(quán)有廣義與狹義之分，狹義的知情權(quán)(亦稱“信息權(quán)”或“了解權(quán)”)僅限于公法領(lǐng)域，是政治民主化的一種必然結(jié)果和要求，指的是知悉、獲取官方(公共)信息的自由與權(quán)利；廣義的知情權(quán)則擴(kuò)展到了私法領(lǐng)域，具有了民事權(quán)利的屬性，如消費(fèi)者知情權(quán)等。本研究所指的知情權(quán)僅限于狹義概念上的具有政治屬性的權(quán)利。雖然我國現(xiàn)行憲法中沒有明示公民的知情權(quán)條款，但首先，其所規(guī)定的人民主權(quán)原則以及公民的基本自由和政治權(quán)利的規(guī)定，為公民知情權(quán)提供了法律依據(jù)；其次，黨務(wù)公開就其行為本身的制度邏輯，是建立在保障公開相對(duì)人信息獲得權(quán)意義之上的，其所對(duì)應(yīng)的是廣大黨員由黨章賦予的黨員權(quán)利和公民由憲法賦予的基本權(quán)利；最后，各級(jí)黨務(wù)公開主體作為國家治理公權(quán)力體系中的組成部分，其公開行為相對(duì)于黨員和公民的權(quán)利，具有義務(wù)性特征。

黨務(wù)公開的首要性來自于黨內(nèi)的公開，這是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的必然要求，目的是保障和尊重廣大黨員的主體地位和基本權(quán)利。黨內(nèi)民主就其實(shí)質(zhì)而言，是按照黨章的規(guī)定在黨內(nèi)生活中實(shí)現(xiàn)黨員之間的人人平等，共同參與討論、決定和管理黨內(nèi)事務(wù)，讓廣大黨員充分發(fā)揮其積極性和主動(dòng)性，真正發(fā)揮其主體作用[1]。黨員作為黨組織的基本組成，享有以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)所賦予的各項(xiàng)權(quán)利，其中最重要的就是黨內(nèi)事務(wù)的參與權(quán)。而確保廣大黨員有效行使黨員權(quán)利、更好地履行黨員義務(wù)的前提，必然是對(duì)黨組織工作信息必要范圍內(nèi)的知情權(quán)，這是黨務(wù)公開最直接的理論依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，無論是加強(qiáng)黨內(nèi)民主，還是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，都以知情權(quán)作為前提和保障。2020年11月30日，中央政治局會(huì)議審議新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》時(shí)即著重指出，推動(dòng)黨員權(quán)利保障工作“有利于充分體現(xiàn)我們黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢，發(fā)揮黨員主體作用，把全體黨員更加緊密地團(tuán)結(jié)在黨中央周圍，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)共同奮斗”(1)中共中央政治局召開會(huì)議審議《軍隊(duì)政治工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1684775195478046785&wfr=spider&for=pc.。

黨務(wù)公開在中國特色社會(huì)主義國家治理體系中，同時(shí)還具有保障公民知情權(quán)的積極意義。中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了它不同于任何其他社會(huì)組織。無論是黨的路線、方針、政策，還是黨的執(zhí)政方式、執(zhí)政行為，在很大程度上都關(guān)系著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和人民群眾的切身利益，這就使黨的權(quán)力行使具有了一定的公共性，它們同樣構(gòu)成了黨務(wù)公開的重要理論基礎(chǔ)。中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》中明確提出，要切實(shí)保障公民基本權(quán)利，有效維護(hù)各類社會(huì)主體合法權(quán)益；制定與人民生產(chǎn)生活和現(xiàn)實(shí)利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和出臺(tái)重大改革措施，要充分體現(xiàn)公平正義和社會(huì)責(zé)任，暢通公眾參與重大公共決策的渠道，采取多種形式廣泛聽取群眾意見。雖然在嚴(yán)格意義上，中國共產(chǎn)黨的各級(jí)組織并不屬于國家公權(quán)力系統(tǒng)，不直接行使國家公權(quán)力，但基于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大的立法權(quán)、政府的行政權(quán)、司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)在國家治理體系中的有機(jī)結(jié)合，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力在廣義上具有特定的國家公權(quán)力性質(zhì)。因此，黨務(wù)公開在特定意義上可以置于國家公權(quán)力信息公開的范疇之下，成為公權(quán)力信息公開的新領(lǐng)域。這也決定了黨務(wù)公開的性質(zhì)對(duì)應(yīng)于法治國家公民知情權(quán)保障這一基礎(chǔ)性權(quán)利。

需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代民主政治中，知情權(quán)的權(quán)利屬性決定了它不僅是一項(xiàng)被動(dòng)權(quán)利或消極權(quán)利，更是一項(xiàng)主動(dòng)權(quán)利和積極權(quán)利。前者是指公民擁有“知的自由”，即公權(quán)力機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)向公開相對(duì)人公開必要的公共信息；后者是指公民擁有“知的權(quán)利”，即公民有權(quán)利申請(qǐng)公權(quán)力機(jī)關(guān)公開必要的公共信息的權(quán)利[2]。它意味著，知情權(quán)不僅是單向的“知悉性權(quán)利”，更是一項(xiàng)包含了“知”的權(quán)利與“行”的權(quán)利共同組成的復(fù)合性權(quán)利，即公民據(jù)此參與公共事務(wù)、行使監(jiān)督的權(quán)利。

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握中國社會(huì)主要矛盾發(fā)生的新變化，中國特色人民民主政治進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期。特別是新時(shí)代全過程人民民主的理論概括與實(shí)踐探索，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)中國特色民主政治的新思考，是社會(huì)主義民主理論的重大創(chuàng)新。而黨務(wù)公開作為公民權(quán)利保障的基本要素之一，在深化與發(fā)展全過程人民民主的過程中，必將發(fā)揮不可替代的作用。

中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨及其工作內(nèi)容、工作方式，都決定了黨務(wù)公開在黨內(nèi)治理與國家治理體系中的重要作用，其權(quán)利保障性質(zhì)也決定了黨務(wù)公開必須放在依法治國、依規(guī)治黨、深入推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的高度上進(jìn)行認(rèn)識(shí)。而目前正在深入推進(jìn)的黨務(wù)公開，不僅將成為新時(shí)代加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、保持黨的先進(jìn)性的重要制度安排，同時(shí)也是推進(jìn)國家公權(quán)力信息公開的新領(lǐng)域，是當(dāng)代政治民主的必然要求。

二、黨務(wù)公開的兩個(gè)維度

公開行為構(gòu)成的關(guān)系，在通常情況下至少涉及兩個(gè)主體，即公開者和公開相對(duì)人。前者向后者傳遞信息，是由二者之間的基礎(chǔ)關(guān)系決定的。以政府信息公開為例，行政機(jī)關(guān)與公民之間的基礎(chǔ)關(guān)系，是政府基于其職責(zé)，既需要管理與服務(wù)于民，亦需要接受公民、社會(huì)的監(jiān)督。此基礎(chǔ)關(guān)系決定了公民應(yīng)當(dāng)享有并獲取與自己直接或間接利益相關(guān)信息的權(quán)利，是公民權(quán)的一種體現(xiàn)。而在黨務(wù)公開行為所構(gòu)成的基礎(chǔ)關(guān)系中，與政務(wù)公開有所不同，體現(xiàn)在黨務(wù)公開所涉及的基礎(chǔ)關(guān)系是由兩對(duì)主體關(guān)系所構(gòu)成的：一是體現(xiàn)在“黨組織—黨員”這對(duì)基礎(chǔ)關(guān)系；二是體現(xiàn)在“黨—群眾”(2)此處所稱“群眾”指所有非中共黨員的公民，下同。這對(duì)基礎(chǔ)關(guān)系，后者與政府和公民之間的基礎(chǔ)關(guān)系在性質(zhì)上是相近的，由此也決定了黨務(wù)公開的理論基礎(chǔ)已經(jīng)超越了黨內(nèi)民主的范疇，成為新時(shí)期進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系、確保黨的決策更加科學(xué)化的重要制度保障。

黨務(wù)公開這兩對(duì)基礎(chǔ)關(guān)系決定了黨務(wù)公開的兩個(gè)維度，即組織維度與社會(huì)維度(3)關(guān)于黨務(wù)公開組織維度與社會(huì)維度的概念，學(xué)者王貴秀首先提出黨務(wù)公開的兩個(gè)層面，參見王貴秀：《黨務(wù)公開勢在必行》，《中國黨政干部論壇》2005年第1期；學(xué)者鄧周平將其發(fā)展為“組織維度”與“社會(huì)維度”，參見鄧周平：《論黨務(wù)公開的組織維度和社會(huì)維度》，《江蘇科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。。根據(jù)《條例》所確定的公開原則，《條例》運(yùn)用“概括+肯定式列舉”方式確定了四種公開范圍(4)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》第八條：黨的組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨務(wù)與黨員和群眾的關(guān)聯(lián)程度合理確定公開范圍：(一)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾生產(chǎn)生活的黨務(wù)，向社會(huì)公開；(二)涉及黨的建設(shè)重大問題或者黨員義務(wù)權(quán)利，需要全體黨員普遍知悉和遵守執(zhí)行的黨務(wù)，在全黨公開；(三)各地區(qū)、各部門、各單位的黨務(wù)，在本地區(qū)、本部門、本單位公開；(四)涉及特定黨的組織、黨員和群眾切身利益的黨務(wù)，對(duì)特定黨的組織、黨員和群眾公開。，基本可以分為兩類，即黨內(nèi)公開與社會(huì)公開。具體來看，僅涉及到黨組織內(nèi)部(或一定范圍的黨員)公開的，一般屬于黨的自身建設(shè)方面的信息，此類信息的公開可稱之為黨務(wù)公開的組織維度；除此之外所公開的黨務(wù)信息一般主要涉及公權(quán)力的行使范疇，屬于國家信息公開體系，可稱之為黨務(wù)公開的社會(huì)維度。此種分類方式雖然在概念上相對(duì)明確，但在實(shí)踐中依然存在許多難題，主要體現(xiàn)在黨務(wù)公開的社會(huì)維度下與政務(wù)公開的關(guān)系等方面，其本質(zhì)體現(xiàn)出中國特色社會(huì)主義國家治理進(jìn)程中不斷改進(jìn)和完善黨政分工的要求。

依照黨務(wù)公開組織維度所對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)關(guān)系，黨員享有黨章所賦予的知情、參與、選舉、監(jiān)督等基礎(chǔ)性黨內(nèi)權(quán)利。在這個(gè)意義上，組織維度上的黨務(wù)公開，其核心理念建立在黨員權(quán)利行使過程中的權(quán)利保障基礎(chǔ)之上。因此，其具體的制度設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)著眼于加強(qiáng)、改進(jìn)和完善黨內(nèi)民主?；蛘哒f，黨務(wù)公開所對(duì)應(yīng)的組織維度是黨建工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

黨務(wù)公開的社會(huì)維度在一定意義上可以理解為公民與國家的關(guān)系，因此，黨務(wù)公開的制度設(shè)計(jì)應(yīng)放在國家公權(quán)力運(yùn)行信息公開的維度上重點(diǎn)考量。一方面，國家公權(quán)力運(yùn)行信息的公開在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的背景下，隨著我國政務(wù)公開體系的建設(shè)和發(fā)展，近年來取得了長足的發(fā)展；但另一方面，黨務(wù)公開在國家公權(quán)力公開體系中的定位依然在探索過程中，尤其是黨務(wù)公開與政務(wù)公開的關(guān)系依然存在大量的模糊地帶，這也正是黨務(wù)公開的社會(huì)維度建設(shè)上需要重點(diǎn)考慮的。特別是黨在國家的重大決策體系中具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，大量公共事務(wù)的決策程序同時(shí)涉及到黨內(nèi)的決策程序，在這個(gè)過程中，黨內(nèi)決策涉及到重大公共利益的部分如何體現(xiàn)其民主性與開放性，從而保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)，是黨務(wù)公開活動(dòng)在國家民主政治建設(shè)過程中需要真正解決的問題。

三、《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》的修訂與完善

隨著2017年《條例》的頒布試行，目前已形成了以《條例》為主干，以中紀(jì)委、中央機(jī)關(guān)、省級(jí)黨委制定的實(shí)施細(xì)則為基本組成的雙層規(guī)范群，它們共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)體系中關(guān)于黨務(wù)公開的制度依據(jù)與實(shí)踐規(guī)范基礎(chǔ)，成為黨務(wù)公開工作的基本指南。但在近年來的黨務(wù)公開實(shí)踐中，各地各部門的發(fā)展并不平衡，依然存在著公開內(nèi)容不夠全面、公開程序不夠規(guī)范、公開載體不夠豐富、公開方式比較單一等問題。這既有對(duì)黨務(wù)公開的理念認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不夠等主觀方面的原因，也有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足、將黨務(wù)公開與政務(wù)公開相混淆等客觀原因。因此，系統(tǒng)地分析總結(jié)《條例》試行四年多以來各地各部門黨務(wù)公開工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，結(jié)合新時(shí)代黨的建設(shè)發(fā)展新要求①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》第十五條，對(duì)于實(shí)施后評(píng)估范圍進(jìn)行了一些列舉，其中包括“試行期滿或者沒有規(guī)定試行期但試行超過5年”的，其本意在于通過對(duì)規(guī)范與實(shí)踐最長磨合時(shí)間的擬制，使得制定機(jī)關(guān)得以在多數(shù)試行規(guī)范脫離實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)之前有所覺察，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行修訂完善。，適時(shí)進(jìn)行《條例》的修訂與完善并予以正式實(shí)施的工作，應(yīng)提上議事日程。

立規(guī)目的是立規(guī)理念的體現(xiàn)。以現(xiàn)行《條例》立規(guī)目的進(jìn)行分析，屬于多目的綜合型模式：一是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展；二是發(fā)展黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督；三是動(dòng)員組織人民群眾貫徹落實(shí)好黨的理論和路線方針政策，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。這三個(gè)目的高度概括了黨務(wù)公開活動(dòng)需要達(dá)成的實(shí)踐效果，也是實(shí)施黨務(wù)公開活動(dòng)必須堅(jiān)持的基本原則?！稐l例》這種多目的綜合型模式能夠滿足多個(gè)理念的兼容，但就其本質(zhì)來說，這種兼容共同的基礎(chǔ)都必須建立在將黨員群眾知情權(quán)保障作為黨務(wù)公開制度的首要價(jià)值與基本理念之上，這是黨務(wù)公開制度設(shè)計(jì)中最核心也是最根本的理念。在這個(gè)意義上，《條例》對(duì)于黨務(wù)公開活動(dòng)中廣大黨員群眾權(quán)利保障制度的設(shè)計(jì)依然具有完善空間。

(一)建立公開相對(duì)人的權(quán)利保障機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

《條例》基本上遵循的是黨組織主動(dòng)公開的方式，重點(diǎn)對(duì)黨組織的黨務(wù)公開行為進(jìn)行了規(guī)范，并堅(jiān)持了公開行為最大化原則。但在相對(duì)意義上，亦可以理解為公開行為的“主導(dǎo)權(quán)”與“主動(dòng)權(quán)”完全掌握在公開主體即各級(jí)黨組織手中。雖然這一制度設(shè)計(jì)前提在公開活動(dòng)中是必要的，但無論是《條例》還是實(shí)施細(xì)則，對(duì)公開內(nèi)容的規(guī)定均多限于原則性規(guī)范，導(dǎo)致在實(shí)際工作中，一方面各級(jí)黨組織黨務(wù)公開活動(dòng)的自主權(quán)依然較大，一些黨務(wù)公開工作出現(xiàn)諸如“形式公開多，實(shí)質(zhì)公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少；公眾被動(dòng)接受的多，主動(dòng)申請(qǐng)獲得的少；公開‘正面’信息多，公開‘負(fù)面’信息少”[3]等問題；另一方面，無論是《條例》還是實(shí)施細(xì)則，其制度特征決定了不可能詳盡黨務(wù)公開工作的每一個(gè)具體細(xì)節(jié)，意味著公開主體必然具有公開內(nèi)容與公開方式一定程度上的選擇與判斷權(quán)力。如何避免這種自由裁量權(quán)可能帶來的對(duì)公開相對(duì)人知情權(quán)的侵害，除了在實(shí)踐中不斷探索權(quán)力規(guī)范行使的制度建構(gòu)以外，更重要的是建立公開相對(duì)人的權(quán)利保障機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，這也是“知情權(quán)保障”中最關(guān)鍵的一項(xiàng)內(nèi)容。目前，《條例》并未規(guī)定與設(shè)置“依申請(qǐng)公開”制度及其相應(yīng)的申訴復(fù)議制度這一重要的權(quán)利保障機(jī)制，因此，需要在修訂過程中重點(diǎn)加以解決。

(二)公開原則應(yīng)更加清晰和明確

在公開內(nèi)容與范圍上，《條例》將“黨的組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨務(wù)與黨員和群眾的關(guān)聯(lián)程度合理確定公開范圍”作為公開內(nèi)容與公開范圍的確定原則，在實(shí)踐中容易導(dǎo)致公開標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。對(duì)于信息公開制度來說，依據(jù)“關(guān)聯(lián)度”來確定公開范圍是缺乏法理依據(jù)的。以黨務(wù)公開的社會(huì)維度而言，作為實(shí)質(zhì)上的公權(quán)力信息公開，其公開的理由并不止于它的信息與社會(huì)公眾“有關(guān)聯(lián)”，此信息與公眾關(guān)聯(lián)與否、公眾是否需要該信息，不應(yīng)作為公開主體的判斷依據(jù)；并且，公權(quán)力機(jī)關(guān)事實(shí)上也沒有能力判斷哪個(gè)信息與哪個(gè)群體有關(guān)聯(lián)，只有公眾才有最終的判斷權(quán)。對(duì)于公權(quán)力來說，信息公開只應(yīng)是一項(xiàng)義務(wù)。同時(shí)，“以公開促監(jiān)督”作為《條例》的立規(guī)初衷之一，如若公開內(nèi)容和范圍的決定權(quán)、解釋權(quán)完全掌握在公開主體手中，必然會(huì)導(dǎo)致有效監(jiān)督的缺失。雖然黨務(wù)公開有其特殊性，其首先需要保障的是黨員的基本權(quán)利，但基本理念依然是一致的。

(三)黨務(wù)公開與保密管理黨內(nèi)法規(guī)的健全完善

公開與保密雖然屬于相互排斥的概念，但不代表它們之間一定是對(duì)立的。黨務(wù)公開與保守黨的秘密之間關(guān)系同樣也是如此，屬于一種動(dòng)態(tài)發(fā)展中的關(guān)系狀態(tài)。一方面，隨著黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的不斷改善與深化，許多曾經(jīng)被視為黨的秘密的信息將可能成為黨員群眾知情權(quán)的重要組成部分；另一方面，許多秘密可能會(huì)隨著時(shí)間因素而失去保密的價(jià)值。而在處理黨務(wù)公開與保密之間的關(guān)系上，現(xiàn)行《條例》只規(guī)定了“除涉及黨和國家秘密不得公開或者依照有關(guān)規(guī)定不宜公開的事項(xiàng)外，一般應(yīng)當(dāng)公開”的原則。依據(jù)這一原則，其中涉及國家秘密的部分已經(jīng)由《保密法》以及相應(yīng)的部門規(guī)章予以規(guī)范，制度體系較為完備，而涉及黨的秘密的部分，現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)制度體系尚不完善。其一，類似于國家法體系中《保密法》這種具有統(tǒng)領(lǐng)意義的基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)保密管理法規(guī)的制定尚未提上議程；其二，在現(xiàn)行黨內(nèi)保密管理法規(guī)體系中，除《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保密工作責(zé)任制規(guī)定》等個(gè)別法規(guī)外，其他多數(shù)規(guī)范制定年代久遠(yuǎn)，難以為保密管理黨務(wù)工作提供有力支持，同時(shí)也難以為黨務(wù)公開工作的深入開展提供有效的助力。

保密管理黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立，不僅關(guān)系到黨和國家的安全利益，也關(guān)系到黨務(wù)公開工作開展的深度與廣度。在穩(wěn)步推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化透明化的法治國家建設(shè)以及推進(jìn)黨的建設(shè)、黨內(nèi)治理法治化的過程中，黨內(nèi)保密管理法規(guī)的制定必須堅(jiān)持保密工作中定密標(biāo)準(zhǔn)的最小化原則，建立健全職責(zé)明確、程序完善的黨務(wù)公開保密審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作機(jī)制，形成保密管理制度和黨務(wù)公開制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在這個(gè)意義上，黨務(wù)公開工作的深入開展不僅僅涉及到《條例》自身的完善，更關(guān)系到與之相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立與完善。

四、黨的新聞發(fā)布應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則

新聞發(fā)布是黨務(wù)公開的重要制度形式之一，主要通過黨委新聞發(fā)言人等方式，采用新聞發(fā)布會(huì)、見面會(huì)、集體采訪、專訪、互聯(lián)網(wǎng)訪談等方法及時(shí)宣傳黨的路線方針政策、回應(yīng)重大社會(huì)熱點(diǎn)問題等。其在豐富黨務(wù)公開形式、拓展黨務(wù)公開范圍和內(nèi)容、有效溝通和引領(lǐng)輿論導(dǎo)向方面發(fā)揮著重要的作用[4]。但黨的新聞發(fā)布制度作為一種新生事物，與經(jīng)過多年實(shí)踐探索、相對(duì)成熟的政府新聞發(fā)布制度相比，依然存在著公開內(nèi)容不夠全面、公開程序不夠規(guī)范、溝通交流有所欠缺、公開水平和受眾的滿意程度不容樂觀等方面的問題。究其根源，除了前述所提到的需要進(jìn)一步處理好黨務(wù)公開與政務(wù)公開、黨務(wù)公開與保密原則的關(guān)系之外，黨務(wù)公開的基本原則不夠明確也是一個(gè)重要原因。

《條例》中所確定的黨務(wù)公開原則明確了“堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、堅(jiān)持依規(guī)依法”這四條主要定位于政策宣示含義的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中并不能直接解決適用問題。同時(shí)，考慮到黨的新聞發(fā)布制度主要定位于黨務(wù)信息公開的社會(huì)維度，與政務(wù)公開的性質(zhì)相近，其公開原則理論上是可以相互參照的。但事實(shí)上，關(guān)于政務(wù)信息公開的原則，理論界尚在探討中，從主要的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)看，主要有“一原則說”“四原則說”與“六原則說”。其中“一原則說”又分為“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”原則與依法公開原則；“四原則說”主張政府信息公開應(yīng)遵循的是公正、公平、合法、便民原則，這一原則也被寫入了《中華人民共和國政府信息公開條例》之中，且與“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”相并列；“六原則說”則包括“權(quán)利原則、公開原則、利益平衡原則、不收費(fèi)原則、自由使用原則、救濟(jì)原則”[5]。上述觀點(diǎn)從不同角度對(duì)政府信息公開應(yīng)遵循的基本原則進(jìn)行了概括，各有側(cè)重。從當(dāng)前黨務(wù)公開實(shí)踐來看，上述幾項(xiàng)基本原則均具有適用價(jià)值，但從黨的新聞發(fā)布制度的角度，我們認(rèn)為其公開原則或適用規(guī)則更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其針對(duì)性。

(一)重大信息及時(shí)發(fā)布原則

新聞的主要特性在于時(shí)效。黨的新聞發(fā)布制度一個(gè)最重要特點(diǎn)，就在于黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位使得黨組織的新聞發(fā)布在權(quán)威性上具有不可替代的作用。特別是在面對(duì)重大社會(huì)公共事件時(shí)，及時(shí)的信息發(fā)布有助于公眾了解真相、穩(wěn)定輿情，最大限度地滿足廣大人民群眾的知情權(quán)，及時(shí)回應(yīng)人民群眾最直接的利益關(guān)切，這一點(diǎn)在互聯(lián)網(wǎng)自媒體時(shí)代尤為關(guān)鍵?；谶@一考慮，我們認(rèn)為，即便部分信息的發(fā)布與政府信息發(fā)布相重合，但在特定情況下，該原則仍應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先適用，其也內(nèi)含了利益衡量的邏輯。當(dāng)然在具體適用方面，應(yīng)在制定或修訂地方或部門黨務(wù)公開細(xì)則等規(guī)范性文件時(shí)，對(duì)“重大”“及時(shí)”等進(jìn)行適當(dāng)界定，可采用肯定式列舉的方式。

黨的新聞發(fā)布制度的主體要素包括黨的組織、媒體與公眾。不同的主體有不同的立場，對(duì)“重大”的理解或有不同，但以黨務(wù)公開的社會(huì)維度來看，“重大”所對(duì)應(yīng)的公開相對(duì)人通常是社會(huì)公眾，因此，以社會(huì)公眾的利益關(guān)切作為重大事項(xiàng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是合宜的。此外，如果以知情權(quán)保障為視角，雖然某些信息的非公開不會(huì)直接導(dǎo)致公眾實(shí)體利益的損失，但也會(huì)間接影響到公民的必要知情權(quán)。例如，涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)干部并已經(jīng)引起社會(huì)輿論關(guān)注的事件或信息，黨組織應(yīng)及時(shí)說明情況或澄清事實(shí)、表明態(tài)度。關(guān)于“及時(shí)”的界定則較為復(fù)雜。2010年黨委新聞發(fā)言人制度試點(diǎn)期間，南京市曾在突發(fā)事件發(fā)生兩小時(shí)后及時(shí)召開了新聞發(fā)布會(huì)說明情況[6]。但考慮到新聞發(fā)布的時(shí)效有諸多限制因素，如事件本身的持續(xù)性、事件定性的復(fù)雜程度等等，對(duì)“及時(shí)”的界定很難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。不過依據(jù)新聞報(bào)道中的“黃金四小時(shí)”原則[7]，突發(fā)事件中黨的新聞發(fā)布應(yīng)堅(jiān)持最短時(shí)間即及時(shí)發(fā)布的原則。

(二)信息質(zhì)量優(yōu)先原則

黨的新聞發(fā)布制度的發(fā)布內(nèi)容，應(yīng)是黨務(wù)公開范圍中適合于采用新聞發(fā)布方式來公開的方面。但從目前來看，所存在的問題與黨務(wù)公開的問題具有較強(qiáng)的共性特征。其一，黨務(wù)公開內(nèi)容的比例不平衡，學(xué)習(xí)文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等政治宣傳性的內(nèi)容較多[8]，直接涉及社會(huì)公眾的信息量較少。與此同時(shí)，黨委新聞發(fā)言人新聞發(fā)布制度中重宣傳、重形式的現(xiàn)象也較為普遍。其二，學(xué)界在對(duì)黨委新聞發(fā)言人的制度價(jià)值進(jìn)行探討時(shí)，往往會(huì)偏重于“輿論引導(dǎo)”的作用，這一點(diǎn)的意義自然無需贅述。根據(jù)議程設(shè)置理論①該理論認(rèn)為，大眾傳播往往不能決定人們對(duì)某一事件或意見的具體看法，但可以通過提供信息和安排相關(guān)的議題來有效地左右人們關(guān)注哪些事實(shí)和意見及他們談?wù)摰南群箜樞?。大眾傳播可能無法影響人們?cè)趺聪?，卻可以影響人們?nèi)ハ胧裁础?議程設(shè)置是大眾傳播媒介影響社會(huì)的重要方式，其觀點(diǎn)主要來自政治學(xué)。，媒體的報(bào)道可以通過編排等設(shè)置方式，影響社會(huì)公眾的思考方式和關(guān)注點(diǎn)。在這個(gè)意義上，掌握了新聞報(bào)道的主動(dòng)權(quán)也就掌握了輿論話語的主導(dǎo)權(quán)。正是因此，黨委新聞發(fā)言人制度輿論引導(dǎo)作用的價(jià)值不容忽視。但我們認(rèn)為，除此之外，黨委新聞發(fā)言人制度不應(yīng)完全以控制媒體報(bào)道作為唯一目的。就信息公開的目的而言，在于及時(shí)、主動(dòng)傳播真實(shí)信息，以保障公民的知情權(quán)，而做出何種價(jià)值判斷是公權(quán)力機(jī)關(guān)不應(yīng)干涉的。隨著信息化時(shí)代的到來和自媒體的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的信息傳播模式已經(jīng)在向著多樣化、多極化的方向發(fā)展，這也要求無論是黨的新聞發(fā)布或政府的新聞發(fā)布制度，都必須及時(shí)將真實(shí)、完整的信息通過權(quán)威的渠道進(jìn)行發(fā)布，并在此基礎(chǔ)上表明黨和政府的立場、觀點(diǎn)與態(tài)度，唯有如此，輿論引導(dǎo)的作用發(fā)揮才能真正落于實(shí)處。

(三)平等原則

此處的平等原則包括兩層含義。一是黨委新聞發(fā)言人在舉辦發(fā)布活動(dòng)時(shí)，應(yīng)與新聞媒體平等交流，防止新聞發(fā)布變成單方面的新聞通報(bào)；二是新聞發(fā)言人應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待所有媒體。黨委新聞發(fā)言人制度施行過程中，一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象就是新聞發(fā)言人與媒體的交流不夠充分，如此將很難實(shí)現(xiàn)黨委新聞發(fā)言人制度的初衷和目的。黨委新聞發(fā)言人制度的建立，一個(gè)重要的目的就是改變傳統(tǒng)的黨務(wù)公開單向傳導(dǎo)模式，而與新聞媒體面對(duì)面交流，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切才是它真正的價(jià)值。新聞工作者所提出的問題往往是黨員或群眾所關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，新聞發(fā)言人不再有權(quán)只挑自己想說的話，必須直面黨員和群眾的訴求和質(zhì)疑，這是黨的民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的必然要求[4]。同時(shí)，互動(dòng)交流的過程，對(duì)于提高黨委新聞發(fā)言人的政治素質(zhì)與專業(yè)素養(yǎng)具有極大的助益。隨著黨務(wù)公開活動(dòng)的不斷深入以及黨委新聞發(fā)言人制度的例行化、常態(tài)化，對(duì)于新聞發(fā)言人的政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)都提出了越來越高的要求。新聞發(fā)言人只有在實(shí)踐中不斷積累，才能順應(yīng)黨務(wù)公開的時(shí)代要求。

明確與堅(jiān)持知情權(quán)保障這一黨務(wù)公開的核心理念，積極分析與總結(jié)《條例》試行的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題與不足，并結(jié)合新時(shí)代黨的建設(shè)發(fā)展新要求，適時(shí)進(jìn)行《條例》的修訂與完善，應(yīng)提上議事日程。同時(shí)，在改進(jìn)與完善黨的新聞發(fā)布制度特別是黨委新聞發(fā)言人制度建設(shè)過程中，應(yīng)不斷順應(yīng)社會(huì)發(fā)展特別是信息化時(shí)代的新趨勢、新要求，更加積極有效地發(fā)揮黨委新聞發(fā)言人在把握輿論引導(dǎo)主動(dòng)權(quán)、實(shí)現(xiàn)正確輿論導(dǎo)向中的制度效應(yīng)。