論《漁業(yè)法》中捕撈許可變更的信賴保護

摘 要：中國對漁業(yè)捕撈實行許可管理制度，在當前伏季休漁規(guī)定和遠洋捕撈興起的背景下，捕撈成本在不斷增加，漁業(yè)行政機關改變許可的行為勢必會造成漁民信賴利益的喪失，因此有必要從信賴保護的視角出發(fā)，審查漁民信賴利益的正當性，保護漁民的合法權益。漁業(yè)捕撈因其行業(yè)的特殊性和違法的可補救性，在信賴利益衡量時應進行諸因素的綜合考量，選擇最為適宜的救濟方式，實現(xiàn)捕撈業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：漁業(yè)法；捕撈許可；信賴保護；利益衡量

中圖分類號：D922.65；F326.4文獻標志碼：A

《中共中央、國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中指出，樹立大食物觀，加快構建多元化食物供給體系。其中漁業(yè)捕撈是中國重要的食物供給來源之一，而維護漁民的合法權益是保障捕撈食物供給穩(wěn)定的必要前提。文章從信賴保護的視角，結合捕撈行業(yè)的實際，為漁民的信賴利益保護提供參考。

1 捕撈許可變更中蘊含的信賴保護理念

《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）第23條規(guī)定捕撈業(yè)實行捕撈許可證制度，漁民需依申請取得捕撈許可。在漁業(yè)主管部門經審查作出有效的許可行為后，漁民便擁有了捕撈權，并以此為依據進行預期的安排。若因客觀因素的變化而對捕撈許可進行撤銷，會嚴重損害相對人的預期利益和已投入成本。因此，捕撈許可的撤銷會產生相對人信賴利益保護的問題。雖然《漁業(yè)法》沒有對撤銷捕撈許可作出特別規(guī)定，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》也僅規(guī)定了撤銷的若干情形，不含撤銷程序和結果處理，但該行為在性質上仍屬于一般許可行為，可以適用《行政許可法》的第8條和第69條之規(guī)定。因此捕撈許可行為能夠成為相對人的信賴基礎，可從中解讀出其所蘊含的信賴保護價值理念。

1.1 漁業(yè)行政機關應誠實守信，不可擅自改變捕撈許可

誠實守信是法治政府的政治品格之一，是維護政府權威和樹立負責任形象的必然要求?！秶鴦赵宏P于加強政務誠信建設的指導意見》中強調，加強政務誠信建設對于進一步提升政府公信力具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。漁業(yè)行政機關應堅持依法行政，按照農業(yè)農村部發(fā)布的捕撈許可事項監(jiān)管規(guī)則和標準，切實履行管理職責，廣泛聽取社會意見，優(yōu)化行政審批流程，提高捕撈許可辦理效率，及時為漁民提供咨詢服務。雖然在學理上誠信原則和信賴保護原則屬于并列關系抑或包容關系存有爭議，但不可否認的是二者之間存在著密切聯(lián)系。漁業(yè)行政機關對于自己作出的捕撈許可行為應恪守承諾，不應擅自改變捕撈許可，即便是為了公共利益的考慮也需進行利益衡量，不能以公益為借口濫用權力。

1.2 捕撈許可撤銷須經嚴格的程序審查

漁業(yè)行政機關作出的捕撈許可行為具有確定力，非經法定程序不得任意撤銷。若捕撈客觀條件發(fā)生變化或者法律法規(guī)進行廢止修改等，在公益明顯大于私益的情形下，漁業(yè)行政機關應當撤銷已作出的捕撈許可決定。此時應當遵守以下幾方面的程序要求：第一，禁止自我審判。撤銷捕撈許可的工作人員應當適用回避制度，不得與案涉行政行為存在利害關系。第二，事先聽取當事人的意見。捕撈許可關系相對人的重大利益，可以采取聽證等形式了解案件事實。第三，公開行政。實現(xiàn)捕撈許可決定、執(zhí)行、結果的全過程公開，保障公眾參與。第四，說明理由。漁業(yè)行政機關在作出撤銷捕撈許可決定時，應當向相對人說明撤銷行為的法律依據和事實原因。

1.3 控制漁業(yè)行政機關權力，保障漁民的合法權益

行政法的基本價值之一是控制行政權力，保障公民權益。隨著中國行政法治的發(fā)展，以往控制公權的重心轉移至保障私權，在行政法基本原則體系中體現(xiàn)為信賴保護原則的重要性甚至超過了越權無效原則[1]。捕撈許可是漁民捕撈的合法性依據，是信賴保護的關鍵所在，漁業(yè)行政機關應盡可能不予改變相對人的許可，防止權力的濫用，因此保障漁民的信賴利益是漁業(yè)行政管理的題中應有之義。

2 捕撈許可變更中信賴保護的要件構成

漁業(yè)行政機關改變捕撈許可，漁民是否存在信賴利益需經信賴保護原則的適用規(guī)則進行審查。目前學界主流觀點是三要件審查規(guī)則，也被稱為“三階段審查步驟”，具體包含信賴基礎、信賴表現(xiàn)和信賴值得保護。

2.1 漁民存在信賴基礎

信賴基礎是指行政機關作出的行政行為，也即漁業(yè)行政機關作出的捕撈許可行為。但并非所有的行政行為都可以成為信賴基礎，信賴保護的適用應當首先對信賴基礎的范圍進行界定。首先，信賴基礎的范圍應是有效成立并發(fā)生法律效力的捕撈許可，不含漁業(yè)行政機關的作出過程。一般觀點認為行政行為代表國家意志，而行為作出過程中并未形成完整的國家的意志，行政行為沒有有效成立，不對相對人發(fā)生法律效力，從而相對人也不會產生信賴利益。其次，授益行為可以成為信賴基礎在學理上沒有爭議，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》中規(guī)定的八類漁業(yè)捕撈許可證均為授益行為，屬于信賴保護適用范圍。最后，捕撈許可有合法與違法之分。合法的行政行為能否作為信賴基礎在學理上存有爭議，陳國棟教授主張信賴保護的適用范圍應當限定于違法范疇，理由在于相對人存續(xù)持有的違法給付無法從一般的保護自由與權利的客觀法律規(guī)范中獲得支持[2]。而王貴松教授認為依法行政原則也可以保護信賴利益[3]。文章認同后者觀點，信賴保護原則和依法行政原則并不是非此即彼的對立關系，二者存在交叉適用的空間。事實上在討論違法行為撤銷的問題時，已經先予確立了行為違法的前提，即未依法行政，而之所以不當然得出應撤銷的結論，理由之一就是為了保護信賴利益[4]。因此，捕撈許可的合法與否并不影響其成為信賴基礎。當然，該處所指違法不含重大且明顯的無效情形，如《漁業(yè)法》第29條規(guī)定，未經國務院漁業(yè)行政主管部門批準，任何單位或者個人不得在水產種質資源保護區(qū)內從事捕撈活動。若下級漁業(yè)行政機關違法發(fā)放水產種質資源保護區(qū)的捕撈許可，漁民不可對此主張信賴保護，應當適用依法行政原則進行糾正。

2.2 漁民有具體的信賴表現(xiàn)

在取得捕撈許可后，漁民應有具體的信賴表現(xiàn)證明其信賴利益的存在。所謂的信賴表現(xiàn)是指漁民基于對漁業(yè)行政機關作出的捕撈許可的信賴而進行的合理安排和資金投入。在當前各地伏季休漁制度實施以來，休禁漁周期呈增長趨勢，休禁漁范圍也在不斷擴大。如為了貫徹落實前不久通過的《中華人民共和國黃河保護法》，農業(yè)農村部和公安部聯(lián)合開展2023年黃河禁漁專項執(zhí)法行動，嚴打非法捕撈行為。漁民往往在休漁期準備漁網、漁船、捕撈器械等，以迎接開漁季的到來。同時隨著近海漁業(yè)資源的日益匱乏，近年來遠洋捕撈成為捕撈業(yè)新的增長點。遠洋漁業(yè)的產業(yè)鏈長，科技含量高，其發(fā)展直接依賴于遠洋漁業(yè)裝備的發(fā)展[5]。漁民在出海前需購置高科技捕撈設備和長途物資儲備，成本投入規(guī)模遠超以往傳統(tǒng)近海和內海捕撈。在此背景下，捕撈許可的穩(wěn)定性與漁民利益休戚相關。

2.3 漁民的信賴值得保護

漁民在具備信賴基礎和信賴表現(xiàn)時生成信賴利益后，還應審查信賴利益的正當性，此種審查應貫徹過錯責任原則。若捕撈許可的違法性是由漁業(yè)行政機關的過錯導致的，如漁業(yè)行政機關未依照《漁業(yè)法》第24條規(guī)定之條件違法發(fā)放捕撈許可證。又或者因客觀環(huán)境的變化，相關海域不宜進行捕撈，需撤回漁民的捕撈許可。這些情形均非源自漁民的過錯，應當認定其信賴利益的正當性。當然，若捕撈許可的違法性和不正當的信賴表現(xiàn)是由漁民的過錯導致的，則漁民的信賴利益不值得保護。參考德國法例，主要有以下三種過錯情形：第一，漁民以欺詐、脅迫或行賄的方法使?jié)O業(yè)行政機關作出捕撈許可行為的。第二，漁民以不正確或不完整的資料或陳述使?jié)O業(yè)行政機關作出捕撈許可行為的。第三，漁民明知或因重大過失而不知捕撈許可行為違法的。存在上述情形的，應直接排除適用信賴保護原則。

3 漁民信賴利益的保護方式

在歷經三要件的審查后，漁民存在正當信賴利益，需經利益衡量以采取相應保護方式。根據學界通常觀點，信賴保護的方式有兩種，即存續(xù)保護和財產保護，二者之間具有排斥性，不可混合適用。存續(xù)保護是指漁業(yè)行政機關對捕撈許可行為不予改變，延續(xù)捕撈許可的效力。因此該方式能夠保證政府行為的權威性和法律的安定性，有利于維護行政管理秩序。但是該方式僅在私益明顯大于公益的情形下方可適用，適用要求較高，范圍較窄。財產保護是指漁業(yè)行政機關撤銷或者廢止捕撈許可行為，對漁民進行財產性補償。相較于存續(xù)保護，財產保護的范圍更為寬泛，但是在救濟漁民權益方面存在局限，漁民的捕撈預期可得利益是難以估量的，而依據《國家賠償法》第36條之規(guī)定，漁民僅能獲得停產停業(yè)期間必要的經常性費用開支以及直接損失的補償，遠遠不及漁民憑借捕撈許可所能獲得的利益。信賴保護原則的核心價值在于保障相對人的信賴利益，存續(xù)保護無疑能夠最大限度上滿足漁民對行政管理的期望。乃至有學者認為存續(xù)保護絕非單純意義上信賴利益的一種保護方式，而是信賴保護原則的實義之所在[6]。因此，存續(xù)保護具有適用邏輯上的優(yōu)先性，《行政許可法》第8條規(guī)定行政機關不得擅自改變已生效的行政許可，對此予以肯定，但仍需通過利益衡量證明行政行為的合法存續(xù)性。利益衡量主要是從公益和私益的價值程度對比中作出判斷，一般而言，私益大于公益時，適用存續(xù)保護，反之則適用存續(xù)保護。學界上已對衡量基準進行相關研究，但多從宏觀層面上進行探討，在原則適用上不夠細化，難以顧及特定行政行為的具體實際。因此，捕撈許可變更的信賴利益衡量需結合漁業(yè)捕撈的行業(yè)特殊性和《漁業(yè)法》等專門法律進行綜合考量。

3.1 漁業(yè)捕撈的行業(yè)特殊性

受海洋環(huán)境污染和捕撈過度等因素影響，中國近海漁業(yè)資源日益枯竭，對傳統(tǒng)漁業(yè)捕撈行業(yè)產生巨大打擊。政府對此采取了“零增長”“伏季休漁”“捕撈許可和限額”等漁業(yè)管理制度應對嚴峻挑戰(zhàn)。在嚴格監(jiān)管之下，漁民的捕撈前置程序成本也隨之上升，《捕撈許可管理規(guī)定》第16條規(guī)定漁民需憑漁業(yè)船網工具指標批準書辦理漁船制造、更新改造、購置或進口手續(xù)，并申請漁船檢驗、登記，辦理漁業(yè)捕撈許可證。由此可見立法者為了嚴格規(guī)范捕撈許可管理而設定了較多前置條件，且將其他許可事項作為捕撈許可條件。因此，信賴利益衡量在考量漁民實體成本的同時，也不能忽視漁民的程序成本。換言之，捕撈權需經一定的程序才能獲得，且存在激烈的同業(yè)競爭，漁民往往為此付出較大的資金投入方才符合相關規(guī)定的發(fā)放條件。

3.2 違法捕撈許可的可補救性

在信賴保護視野中，違法性并非撤銷捕撈許可的理由，而是經利益衡量之后確定違法捕撈許可對公益和私益的影響?！稘O業(yè)法》第22條規(guī)定中國實行捕撈限額制度，捕撈限額總量由國務院漁業(yè)行政主管部門確定并逐級分解下達，對超過上級下達的捕撈限額指標的，應當在其次年捕撈限額指標中予以核減。也即漁業(yè)行政機關超過捕撈限額指標作出違法捕撈許可行為，并不屬于絕對無效的行政行為，仍有適用信賴保護的可能。且捕撈許可的違法性是由漁業(yè)行政機關所致，不應使?jié)O民利益受損，上述條文表述所體現(xiàn)的立法理念也表達了對漁民利益的傾斜保護，不輕易改變已作出的捕撈許可行為，營造漁業(yè)捕撈的穩(wěn)定法治環(huán)境。

4 結語

保障糧食安全，要向江河湖海要食物。當前捕撈業(yè)面臨近海水產資源衰退、漁業(yè)法律制度嚴格監(jiān)管、市場生存空間擠壓等多重挑戰(zhàn)，有必要從信賴保護角度維護漁民的合法權益，做好水產品穩(wěn)產保供，實現(xiàn)中國捕撈業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]溫晉鋒，徐國利.行政法與行政訴訟法[M].南京：南京大學出版社，201606.

[2]陳國棟.行政許可創(chuàng)制了名為信賴利益的新型權利嗎？[J].求是學刊，2020，47（5）：110-121.

[3]王貴松.依法行政原則對信賴利益的保護——益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案分析[J].交大法學，2015（1）：167-175.

[4]林三欽.論授益行政處分之撤銷思考層次與考量因素的探索[J].臺灣本土法學雜志，2001（28）：32.

[5]梁鑠，王金枝.我國遠洋捕撈業(yè)發(fā)展研究綜述[J].產業(yè)與科技論壇，2017，16（6）：20-21+106.

[6]蔣成旭.存續(xù)力理論視野下的信賴利益保護原則[J].東方法學，2016（4）：71-79.

On trust protection of fishing permit change in Fisheries Law

NIE Zhihao

（College of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，Liaoning China）

Abstract：China implements the license management system for fishery fishing. Under the background of the current summer fishing ban and the rise of pelagic fishing， the cost of fishing is increasing， and the behavior of fishery administration to change the license is bound to cause the loss of fishermen’s trust interests. Therefore， it is necessary to examine the legitimacy of fishermen’s trust interests from the perspective of trust protection and protect the legitimate rights and interests of fishermen. Due to the particularity of fishery industry and the salvagability of illegal fishing， it is necessary to consider various factors comprehensively and choose the most appropriate relief method to realize the healthy and sustainable development of fishery industry.

Keywords：Fisheries Law; fishing permit; Trust protection; Benefit measurement

作者簡介：聶志豪（1999.5-），男，漢族，大連海洋大學海洋法律與人文學院法學碩士研究生。研究方向：憲法學與行政法學。E-mail：647842531@qq.com。