韌性城市的理念演進(jìn)與發(fā)展路徑
——以合肥市為例

項(xiàng)松林，潘莉媛

（安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，合肥 230022）

一、引言

新型城市建設(shè)是完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要任務(wù)，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重要載體，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)，在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的地位[1]。習(xí)近平總書(shū)記指出，“防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)國(guó)家安全和發(fā)展，事關(guān)社會(huì)政治大局穩(wěn)定”，并提出“要抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹(shù)立全周期的城市健康管理理念，增強(qiáng)社會(huì)治理總體效能[2]。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)“十四五”規(guī)劃，提出要“增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”[3]，至此，“韌性城市”理念首次被納入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。

建設(shè)韌性城市是城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維的體現(xiàn)。近年來(lái)城市面臨的不確定性和未知風(fēng)險(xiǎn)急劇增加，洪水、干旱、火災(zāi)等事件層出不窮，成為制約城市公共安全的極不穩(wěn)定影響因素。韌性城市是國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害和社會(huì)危機(jī)而提出的城市發(fā)展新模式，既要具備抵御外在突發(fā)性災(zāi)害的能力，更要擁有化危機(jī)為優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的能力，這與我國(guó)城市發(fā)展的可持續(xù)要求不謀而合，為我國(guó)城市建設(shè)與治理提供了一條新的發(fā)展思路。在此背景下，我國(guó)各地掀起了建設(shè)韌性城市的熱潮。2018年，上海市出臺(tái)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，提出要建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城；2019年，廣州頒布《廣州國(guó)土空間總體規(guī)劃（2018-2035年）》，旨在打造安全韌性城市，保障水資源能源安全；2021年，合肥市“十四五”規(guī)劃也提出要提升城市發(fā)展質(zhì)量，建設(shè)宜居宜業(yè)的人民城市，夯實(shí)城市運(yùn)營(yíng)保障基礎(chǔ)，建設(shè)海綿城市、韌性城市。

關(guān)于韌性城市，其概念不是單純的城市相關(guān)理論的概括與延伸，而是在跨學(xué)科研究背景下產(chǎn)生的[4]。國(guó)外學(xué)術(shù)界較早開(kāi)始對(duì)韌性城市的理論和實(shí)踐展開(kāi)全面研究與論述，并形成了具有各自城市特色的韌性發(fā)展模式。目前，我國(guó)對(duì)于韌性城市的研究主要集中于韌性城市的基本內(nèi)涵、測(cè)度評(píng)估、規(guī)劃設(shè)計(jì)等視角，切入點(diǎn)包括城市經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織等多個(gè)方面。一類主要是對(duì)理論內(nèi)涵的回顧與探討。徐江和邵亦文（2015）通過(guò)探討韌性三種觀點(diǎn)的發(fā)展、回顧韌性城市的內(nèi)容框架，提出相應(yīng)的特征與評(píng)價(jià)體系[5]；陳利等（2017）通過(guò)梳理韌性城市的概念、內(nèi)涵，提出經(jīng)濟(jì)、工程、社會(huì)、生態(tài)方面的規(guī)劃策略[6]；李彤玥（2017）從韌性理論演變、演化機(jī)理、評(píng)價(jià)以及規(guī)劃方法等方面對(duì)韌性城市的研究進(jìn)展進(jìn)行梳理[7]。另一類主要偏向問(wèn)題考察層面。楊筱和錢(qián)可敦（2021）以韌性城市的理念為切入點(diǎn)，剖析了疫情防控期間暴露出的城市問(wèn)題，從空間、治理、經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)我國(guó)韌性城市建設(shè)提出解決方案[8]；王祥榮等（2016）從氣候變化角度分析國(guó)內(nèi)城市韌性動(dòng)態(tài)，提出適合中國(guó)發(fā)展模式的相關(guān)策略[9]。還有一類主要針對(duì)建設(shè)路徑展開(kāi)研究。謝啟慧（2017）從政策視角對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家韌性城市建設(shè)進(jìn)行總結(jié)[10]；陳玉梅和李康晨（2017）從公共管理視角對(duì)國(guó)外韌性城市建設(shè)進(jìn)行分析[11]，為我國(guó)韌性城市建設(shè)與發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。總體上看，現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于韌性城市的研究主要是對(duì)理論概念的闡述、對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)借鑒，較少針對(duì)某一城市韌性建設(shè)進(jìn)行綜合研究。因而，本文將在梳理韌性城市理念演進(jìn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)合肥市韌性城市建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出具有實(shí)際參考價(jià)值的路徑選擇。

二、韌性城市的緣起和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）韌性和韌性城市的概念

“韌性”一詞，最早來(lái)源于拉丁語(yǔ)“resilio”，其本意是“回復(fù)到初始狀態(tài)”。19世紀(jì)中葉，機(jī)械學(xué)領(lǐng)域開(kāi)始廣泛使用韌性這一概念[11]；20世紀(jì)70年代，加拿大生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）最早從系統(tǒng)生態(tài)學(xué)角度對(duì)韌性的思想進(jìn)行定義；20世紀(jì)90年代以來(lái)，韌性概念逐漸向社會(huì)生態(tài)學(xué)領(lǐng)域拓展。社會(huì)學(xué)認(rèn)為，城市是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，而物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)該通過(guò)人類社區(qū)的建設(shè)發(fā)揮作用；城市學(xué)認(rèn)為，韌性是當(dāng)城市系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨嚴(yán)重沖擊和擾動(dòng)時(shí)所具有的抗壓、恢復(fù)和可持續(xù)能力[12]。

隨著全球城市化加速發(fā)展，各類復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害層出不窮。為了更好地建設(shè)城市，各類組織和專家學(xué)者逐步開(kāi)始從各個(gè)領(lǐng)域?qū)g性城市進(jìn)行定義和研究。2002年，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際理事會(huì)（ICLEI）首次在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展全球峰會(huì)上提出“韌性”概念，并將這一概念引入城市防災(zāi)領(lǐng)域，掀起了韌性城市研究的浪潮。韌性聯(lián)盟（Resilience Alliance）將韌性城市定義為，城市在遭遇外界侵?jǐn)_時(shí)，不僅能夠容納、吸收外來(lái)干擾并且能保持其原有結(jié)構(gòu)和功能、維持其穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。

（二）韌性及韌性城市的理念演進(jìn)

韌性的概念認(rèn)知，大致經(jīng)歷了從工程韌性理念到生態(tài)韌性理念再到演進(jìn)韌性理念三個(gè)階段，其演進(jìn)邏輯如圖1所示。

圖1 韌性城市理念及實(shí)踐演進(jìn)示意圖

一是工程韌性理念。霍林（1973）最早將韌性引入生態(tài)學(xué)，并定義為工程韌性，即系統(tǒng)能夠較快地恢復(fù)到其原有的狀態(tài)，且能保持其結(jié)構(gòu)和性質(zhì)的能力[13]。其強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)存在單一穩(wěn)態(tài)，在遭受干擾沖擊后，工程韌性能幫助系統(tǒng)恢復(fù)到初始的狀態(tài)，而恢復(fù)到初始穩(wěn)態(tài)所花費(fèi)的時(shí)間越短，就意味著韌性越強(qiáng)。但是對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生態(tài)等多個(gè)系統(tǒng)而言，內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、外部影響因素繁多，不可能長(zhǎng)期處于某種單一的均衡狀態(tài)中，也難以恢復(fù)到初始狀態(tài)，因此工程韌性對(duì)于韌性的界定與認(rèn)知存在局限性。

二是生態(tài)韌性理念。隨著整體系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境的特征及機(jī)制等的研究進(jìn)一步深入，其單一、固化的特點(diǎn)逐漸暴露。1997年，霍林否定了工程韌性的單一系統(tǒng)終極平衡狀態(tài)，在《工程韌性與生態(tài)韌性》中強(qiáng)調(diào)，生態(tài)學(xué)思維下韌性存在兩個(gè)或多個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)，并具有一定的適應(yīng)和改變的能力，將韌性定義為“自然系統(tǒng)對(duì)自然或人為引起的生態(tài)系統(tǒng)變化作出反應(yīng)的持久性”[7]。生態(tài)韌性具有多個(gè)穩(wěn)態(tài)，指系統(tǒng)在受到擾動(dòng)后會(huì)引起系統(tǒng)恢復(fù)原狀或者從一個(gè)平衡狀態(tài)轉(zhuǎn)換到另一個(gè)新的平衡狀態(tài)，更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的發(fā)展與進(jìn)化。相比工程韌性，生態(tài)韌性理念更加全面和豐富，但仍未擺脫對(duì)均衡狀態(tài)的追求，難以適應(yīng)社會(huì)系統(tǒng)尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的非均衡變化。

三是演進(jìn)韌性理念。在生態(tài)韌性的基礎(chǔ)上，隨著對(duì)系統(tǒng)自身以及其與環(huán)境間的作用機(jī)制的認(rèn)識(shí)不斷加深，一種全新的韌性理念被提出，即演進(jìn)韌性理念。2001年，霍林在《擾沌：理解人類和自然系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)變》中首次在人類社會(huì)系統(tǒng)中運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)韌性的概念，并提出了“適應(yīng)性循環(huán)”模型，認(rèn)為社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)在擾動(dòng)和變化中經(jīng)歷了重組、利用、保存和釋放四個(gè)階段[7]。演進(jìn)韌性摒棄了對(duì)均衡狀態(tài)的追求，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)通過(guò)不斷調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)，提高創(chuàng)新能力，應(yīng)對(duì)頻發(fā)的擾動(dòng)沖擊，最終達(dá)到持續(xù)向前發(fā)展的能力。Walker等（2004）提出，韌性不僅僅是簡(jiǎn)單系統(tǒng)對(duì)于初始平衡狀態(tài)的恢復(fù)和轉(zhuǎn)換能力，而是一種更加復(fù)雜的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)面對(duì)外部壓力和內(nèi)部限制條件激發(fā)出的一種變化性、適應(yīng)性與轉(zhuǎn)變性的能力[14]。在該理念基礎(chǔ)下，韌性概念被運(yùn)用到多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)也開(kāi)始關(guān)注城市系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)的韌性問(wèn)題。演進(jìn)韌性理念是現(xiàn)階段韌性城市建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)，且隨著全球化趨勢(shì)的明顯加快，城市系統(tǒng)與自然災(zāi)害系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、耦合性也逐漸增強(qiáng)，尤其在2008年后，全球性金融危機(jī)、恐怖襲擊事件、特大洪澇災(zāi)害等事件層出不窮，韌性概念被廣泛運(yùn)用于城市系統(tǒng)中，用來(lái)應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定性、復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害，城市韌性理念也不斷得到發(fā)展與強(qiáng)化，建設(shè)韌性城市也成為各國(guó)城市提高公共安全能力、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害應(yīng)急管理水平的共識(shí)。2013年，美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)啟動(dòng)“全球100韌性城市”項(xiàng)目后，全球范圍內(nèi)掀起了韌性城市建設(shè)與實(shí)踐的熱潮。2014年，湖北黃石和四川德陽(yáng)成為我國(guó)首批加入韌性100計(jì)劃的城市，是國(guó)內(nèi)韌性城市建設(shè)領(lǐng)域的先行者和領(lǐng)頭羊。

按照韌性理念的三階段演進(jìn)邏輯，可以將韌性城市建設(shè)理念的演進(jìn)也劃分為三階段。第一階段，是從工程韌性的角度理解韌性城市建設(shè)，主要關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性，以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持在頂層設(shè)計(jì)時(shí)整體布局、協(xié)同規(guī)劃、集約用地，在建設(shè)時(shí)重視增強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并與灰色基礎(chǔ)設(shè)施相融合，持續(xù)性優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)注重城市“硬韌性”建設(shè)，提高城市安全防御能力[15]。第二階段，是從生態(tài)的角度理解韌性城市建設(shè)，即把城市看作一個(gè)生態(tài)有機(jī)體，注重城市物理生態(tài)系統(tǒng)各方面的韌性建設(shè)，尤其是經(jīng)濟(jì)韌性與公共空間韌性。在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面堅(jiān)持以內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)韌性結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)；規(guī)劃營(yíng)造公共空間，滿足“留白”和“應(yīng)急廊道”需求。通過(guò)注重“軟韌性”，構(gòu)筑以人為本的安全生態(tài)體系。第三階段，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的理念，從這個(gè)維度理解韌性城市建設(shè)，即把韌性城市看成是一種新型城市樣態(tài)。堅(jiān)持軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)，全方面提升城市結(jié)構(gòu)及功能韌性，踐行“人民至上，生命至上”的價(jià)值取向，把安全放在首要位置，抓住發(fā)展機(jī)遇構(gòu)筑安全發(fā)展新格局、提升風(fēng)險(xiǎn)治理新能力[16]。

（三）國(guó)外韌性城市建設(shè)案例及經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.構(gòu)建社區(qū)韌性，提高居民防災(zāi)能力

作為一個(gè)小島嶼城市國(guó)家，新加坡極易受氣候變化的影響，為了更好地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，新加坡以人為中心，將屋頂花園融入城市綠化，打造宜居和包容的社區(qū)環(huán)境，以共享共建為原則形成“社區(qū)中心-鄰里-鄰里組團(tuán)”多層次公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)。而美國(guó)紐約在“桑迪”颶風(fēng)侵襲后發(fā)布的《一個(gè)強(qiáng)大而公正的紐約》中明確提出要重視社會(huì)韌性建設(shè)，加強(qiáng)和完善社區(qū)組織，編制社區(qū)重建和韌性規(guī)劃，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與更新改造。洛杉磯政府則將社區(qū)居民防護(hù)能力和意識(shí)的提升作為常態(tài)化機(jī)制進(jìn)行落實(shí)，為居民提供不同類型災(zāi)害應(yīng)急的培訓(xùn)，并通過(guò)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作來(lái)達(dá)到防災(zāi)能力長(zhǎng)效化的目的[17]。

2.打造基礎(chǔ)設(shè)施韌性，增強(qiáng)應(yīng)急能力

美國(guó)夏威夷州首府火奴魯魯是美國(guó)人口最稠密的城市之一，交通擁堵嚴(yán)重，為了重塑交通和發(fā)展模式，該市實(shí)施一項(xiàng)總體交通導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略，擴(kuò)展電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)的微型交通設(shè)施（如自行車(chē)共享和電動(dòng)踏板車(chē)）相結(jié)合，沿著整個(gè)20英里、21個(gè)車(chē)站的軌道交通系統(tǒng)開(kāi)發(fā)一條無(wú)碳走廊。墨西哥首都墨西哥城為了應(yīng)對(duì)頻繁的地震災(zāi)害，加大對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在主要交通要道上建設(shè)了移動(dòng)走廊作為緊急救援路線，保證救援通道的暢通，保證救災(zāi)及時(shí)性。荷蘭第二大城市鹿特丹設(shè)計(jì)了具有獨(dú)創(chuàng)性的如水廣場(chǎng)、多功能屋頂和地下蓄水設(shè)施[18]，重視城市建筑的空間設(shè)計(jì)以及基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，力求通過(guò)城市空間的建筑設(shè)計(jì)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等多系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的城市韌性度。

3.多主體參與合作，完善制度機(jī)制

2017年9月，颶風(fēng)瑪麗亞襲擊波多黎各，數(shù)千名居民喪生，損失超過(guò)900億美元。為了恢復(fù)和重建，波多黎各成立了富有彈性的民主委員會(huì)，聽(tīng)取了750多名居民和關(guān)鍵利益相關(guān)者的意見(jiàn)，以確定風(fēng)險(xiǎn)，討論關(guān)注的問(wèn)題和愿望，與聯(lián)邦、州和市政府接觸，并提出建議，形成了涵蓋住房、能源、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的城市重建規(guī)劃。奧克蘭市政廳創(chuàng)建了一個(gè)城市創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室，即城市設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)室（CDL）。CDL堅(jiān)持系統(tǒng)化思維、以人為本理念，使城市政府更好、更全面地為居民和員工服務(wù)，通過(guò)公私合作伙伴發(fā)起，方便跨部門(mén)團(tuán)隊(duì)合作與創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。同時(shí)，奧克蘭民防和應(yīng)急管理部門(mén)（CDEM）通過(guò)草擬“團(tuán)體計(jì)劃2016-2021”作為這一階段的行動(dòng)指南，通過(guò)教育提高韌性理念，構(gòu)建商業(yè)伙伴關(guān)系，尋找應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的創(chuàng)新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)城市凝聚力，提高組織韌性，建立一個(gè)安全宜居的城市。

三、合肥市韌性城市建設(shè)現(xiàn)實(shí)考察

（一）作為新型城市形態(tài)韌性城市建設(shè)被寫(xiě)進(jìn)地方發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

合肥市地處中國(guó)華東地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲西端、江淮之間，是安徽省轄地級(jí)市、省會(huì)，長(zhǎng)三角城市群副中心城市，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的主要成員之一。但是在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、綜合實(shí)力穩(wěn)步提升的同時(shí)，也不可避免地面臨著城市熱島、洪澇災(zāi)害、濕地萎縮、霧霾侵襲等問(wèn)題的襲擾。為了城市更好地發(fā)展，2015年，合肥市人民政府在參考借鑒日本強(qiáng)韌性國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實(shí)際，編制出臺(tái)了《合肥市市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃（2014-2020）》，整合區(qū)域內(nèi)市政資源、優(yōu)化設(shè)施布局結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為合肥市韌性發(fā)展奠定了物質(zhì)性建設(shè)基礎(chǔ)[19]。但隨著城市化進(jìn)程不斷加快，社會(huì)及自然災(zāi)害事件頻發(fā)，暴露出合肥市城市建設(shè)離韌性標(biāo)準(zhǔn)尚有一定差距。2016年，合肥市“十三五”規(guī)劃提出要推進(jìn)海綿城市建設(shè)，維持和恢復(fù)城市綠地與水體的綜合能力。2017年，《智慧合肥“十三五”規(guī)劃綱要》中提出要打造智慧合肥，布局信息化產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市治理精細(xì)化。在2019年發(fā)布的《合肥市城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃（2013-2020）》中科學(xué)規(guī)劃了城市雨水防澇系統(tǒng)建設(shè)與管理，發(fā)揮工程韌性效益，進(jìn)一步提升防災(zāi)減災(zāi)能力。同時(shí)，為了進(jìn)一步強(qiáng)化合肥市非物質(zhì)性韌性建設(shè)，2019年成立了合肥市應(yīng)急管理局，作為肩負(fù)制定應(yīng)急規(guī)劃、指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)兩項(xiàng)職責(zé)的統(tǒng)籌性機(jī)構(gòu)，打破了規(guī)劃建設(shè)的碎片化與形式化。2020年，《合肥市推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案（2020-2022年）》進(jìn)一步提出要布局新型城市管理基礎(chǔ)設(shè)施，建立健全防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援、公共衛(wèi)生及重大疫情防控、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域?qū)崟r(shí)監(jiān)控和統(tǒng)籌調(diào)控機(jī)制，為韌性城市建設(shè)提供了有效的技術(shù)保障。2021年，合肥市“十四五”規(guī)劃中指出要提升城市發(fā)展質(zhì)量，建設(shè)宜居宜業(yè)的人民城市，夯實(shí)城市運(yùn)營(yíng)保障基礎(chǔ)，建設(shè)韌性城市。2022年，《安徽省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中明確提出要建設(shè)安全靈敏的韌性城市，并從防洪排澇、公共衛(wèi)生、城市生命線等方面制定了相應(yīng)的建設(shè)計(jì)劃。

（二）韌性城市建設(shè)取得積極發(fā)展成效

安全發(fā)展是現(xiàn)代城市文明進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是韌性城市建設(shè)的追求目標(biāo)之一。當(dāng)前，合肥市主動(dòng)求變，將提升城市整體防災(zāi)減災(zāi)能力、社會(huì)安全水平作為城市發(fā)展的重中之重。工程設(shè)施方面，合肥市率先研發(fā)城市生命線工程安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，構(gòu)建城市生命線公共基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行綜合支撐平臺(tái)，將城市地下管線的安全管理與監(jiān)測(cè)與大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代化技術(shù)相融合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)突發(fā)事件及隱患的高效處置，打造了監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急反饋、部門(mén)聯(lián)合、統(tǒng)一管理的“合肥模式”。社會(huì)建設(shè)方面，合肥市著力推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等多領(lǐng)域發(fā)展成效顯著，“十五分鐘生活圈”設(shè)施建設(shè)趨向完善，基層社區(qū)治理科學(xué)化、智能化水平不斷提升，“合肥溫度”給居民帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的幸福感、獲得感。生態(tài)環(huán)境方面，巢湖綜合治理取得明顯成效，環(huán)巢湖濕地防洪調(diào)蓄功能得到有效修復(fù)，合肥市堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)空氣優(yōu)良率達(dá)85%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到全面提升，一定程度上降低了自然災(zāi)害的爆發(fā)幾率和影響深度，增強(qiáng)城市運(yùn)行安全性和穩(wěn)定性。

四、合肥市韌性城市建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)融合韌性度不夠

經(jīng)濟(jì)韌性即城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展承載外部風(fēng)險(xiǎn)和沖擊，調(diào)整自身發(fā)展并保持穩(wěn)定運(yùn)行的能力。疫情使合肥市的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等都受到較大擾動(dòng)，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)出現(xiàn)不足。但是隨著疫情防控形勢(shì)向好，以及復(fù)工復(fù)產(chǎn)等政策及時(shí)出臺(tái)，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出現(xiàn)“負(fù)轉(zhuǎn)正”，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)活力，推動(dòng)著合肥市經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)復(fù)蘇，2020年生產(chǎn)總值破千億大關(guān)，比上一年增長(zhǎng)6.7%。但是依照2019年與2020年相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，合肥市經(jīng)濟(jì)韌性發(fā)揮不足，從一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)上可以有所發(fā)現(xiàn)。從生產(chǎn)和消費(fèi)上看，2020年合肥市居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)同比下降0.5%、工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)同比下降了1.69%。從三產(chǎn)比例上看，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由3.1：35.7：61.2變化為3.3：35.6：61.1，可以看出在疫情沖擊下，合肥市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍保持穩(wěn)定發(fā)展，但工業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展受到了一定的波動(dòng)。從產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率上看，第一、二產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，但第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率由2019年的58.54%下降到了2020年的37.85%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用有所減弱，表明第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，且第一、二產(chǎn)業(yè)對(duì)于其的支撐推動(dòng)作用不明顯。當(dāng)前疫情持續(xù)反復(fù)，對(duì)合肥市經(jīng)濟(jì)韌性和活力都提出了較大挑戰(zhàn)①。

（二）城市人群抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)

社會(huì)韌性，在社會(huì)學(xué)角度上被認(rèn)為是社會(huì)結(jié)構(gòu)在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的穩(wěn)定性與連接性，并且能夠保持社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，即城市人群或群體回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的能力[20]?！笆濉币詠?lái)，隨著長(zhǎng)三角一體化、合肥都市圈一體化戰(zhàn)略縱深發(fā)展，合肥市常住人口數(shù)量逐年上升，2015-2020年增長(zhǎng)量多達(dá)一百萬(wàn)人，不可避免地對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境、資源、服務(wù)等提出了更大的需求，對(duì)韌性城市的建設(shè)也形成了一定的壓力。從人口比例上看，男女性別比總體較為均衡，中青年人口占比七成以上，仍是社會(huì)發(fā)展建設(shè)的主力軍，但老齡人口數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)，使得“人口紅利”與養(yǎng)老壓力對(duì)社會(huì)韌性形成了一種雙向的拉扯。社會(huì)韌性的核心是社區(qū)韌性，社區(qū)是人群聚集、生活的基本單位，也是開(kāi)展韌性城市建設(shè)的主要陣地。近年來(lái)，合肥市大力推進(jìn)海綿城市、智慧城市建設(shè)，而韌性城市建設(shè)著墨不多，加上基層社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制不完善、應(yīng)急物資不足、宣傳與引導(dǎo)不到位，導(dǎo)致居民韌性理念薄弱，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，社區(qū)難以在遭遇突發(fā)事件后第一時(shí)間組織居民有效應(yīng)對(duì)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施體系韌性防護(hù)不足

在全球氣候變暖、自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)狀況下，交通基礎(chǔ)設(shè)施受影響而中斷運(yùn)營(yíng)的情況已十分常見(jiàn)。作為合肥都市圈綜合性交通樞紐、長(zhǎng)三角重要節(jié)點(diǎn)城市，合肥市的交通地位非常重要。但是大部分的交通基礎(chǔ)設(shè)施尤其是公交基礎(chǔ)設(shè)施主要滿足于日常的人、貨、物等運(yùn)營(yíng)需求，缺少對(duì)外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的預(yù)防和準(zhǔn)備，面對(duì)自然災(zāi)害的侵襲，常常表現(xiàn)出極大的脆弱性，如極端天氣過(guò)后，公交、地鐵涉水停運(yùn)，公交場(chǎng)站、停車(chē)場(chǎng)嚴(yán)重受損且短期內(nèi)無(wú)法投入使用等。在疫情常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)背景下，合肥市的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施不完善，缺乏應(yīng)急空間的規(guī)劃和布局，廣場(chǎng)、體育館等公共場(chǎng)所雖然具備改造成快速隔離救治點(diǎn)的空間條件，但是缺少公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的接入條件和配套設(shè)施，一定程度上會(huì)影響公共衛(wèi)生防控救治能力。合肥市率先打造了城市生命線工程模式，并向全國(guó)其他城市推廣，但是城市內(nèi)澇問(wèn)題仍未得到有效解決，尤其在老舊小區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋破舊、部分損壞嚴(yán)重，一些排水管道的雨污分流作用難以發(fā)揮，夏季多雨時(shí)節(jié)內(nèi)澇災(zāi)患時(shí)有發(fā)生。

（四）城市治理韌性水平尚待提高

當(dāng)前，合肥市采用的主要是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、綜合統(tǒng)籌的應(yīng)急治理機(jī)制，在日常安全管理中具有其優(yōu)勢(shì)作用。但是在突發(fā)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，一方面，同級(jí)政府部門(mén)之間、各職能部門(mén)只著眼于自身的責(zé)任與危機(jī)，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理；另一方面，上下級(jí)之間權(quán)力與責(zé)任不匹配，擁有權(quán)力的決策者等待基層傳遞信息，下級(jí)缺少話語(yǔ)權(quán)等待上級(jí)的決策，最終可能錯(cuò)失應(yīng)急處置時(shí)間，擴(kuò)大危機(jī)影響。尤其在現(xiàn)代城市系統(tǒng)中，災(zāi)害事件呈現(xiàn)出多類型、復(fù)雜化的特征，牽扯到多個(gè)職能部門(mén)，雖然有市應(yīng)急管理局的統(tǒng)一指揮，但“九龍治水”現(xiàn)象依舊明顯。韌性治理依靠自覺(jué)，但更離不開(kāi)制度規(guī)定。合肥市城市化發(fā)展速度與機(jī)制體制規(guī)劃之間尚未同步，應(yīng)急治理機(jī)制存在一定滯后性，配套監(jiān)督機(jī)制尚未健全。大部分制度僅針對(duì)某一類單一性的災(zāi)害制定，缺乏綜合性、整體性視角，可能出現(xiàn)難銜接的問(wèn)題。依舊也以解決當(dāng)前災(zāi)害問(wèn)題為主，前瞻性政策理念不足，且從規(guī)劃到出臺(tái)耗費(fèi)時(shí)間漫長(zhǎng)，調(diào)整靈活度較小，難以適應(yīng)災(zāi)害變化的復(fù)雜度。

五、合肥市韌性城市建設(shè)發(fā)展路徑

（一）強(qiáng)化技術(shù)賦能為抓手，培育產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能

抓住政策機(jī)遇、利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度融合。深挖農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，重視產(chǎn)業(yè)鏈上游的同時(shí)兼顧下游，拓展農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展力度，不斷提升農(nóng)產(chǎn)品附加值和產(chǎn)品多樣化水平，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，降低農(nóng)業(yè)與工商業(yè)之間的交易成本，借助第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)在三產(chǎn)之間的滲透力度，促進(jìn)信息共享、生產(chǎn)協(xié)作，催生新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與商業(yè)模式，促成三產(chǎn)之間相互延伸和補(bǔ)充[21]。疫情給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沖擊的同時(shí)，也倒逼產(chǎn)業(yè)向著智能化、智慧化、數(shù)字化方向發(fā)展。合肥市應(yīng)加快培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能，依托國(guó)家級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、新型協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)等的技術(shù)能力，擴(kuò)大發(fā)揮創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，將醫(yī)療、教育、文化旅游等行業(yè)與人工智能、大數(shù)據(jù)等深入融合，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。通過(guò)政策傾斜、資金扶持、人才培養(yǎng)等，結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行差異化定位，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，積極培育新一代數(shù)字化龍頭企業(yè)、打造核心企業(yè)群。

（二）落實(shí)以人為本理念，打造社區(qū)應(yīng)急單元

推動(dòng)基本公共服務(wù)從均等化轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)化，更高水平、更多領(lǐng)域地惠及全民，更加關(guān)注老年人、弱勢(shì)群體的基本生活保障，完善民生兜底應(yīng)急保障機(jī)制，提升社會(huì)包容度，增強(qiáng)公眾的幸福感。借助新媒體加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，強(qiáng)化公眾對(duì)韌性城市理念的認(rèn)知，通過(guò)提升個(gè)體韌性水平到提升群體韌性水平，最終實(shí)現(xiàn)城市整體韌性水平的提高。依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，建立健全問(wèn)題識(shí)別、責(zé)任到人、及時(shí)處置、監(jiān)督反饋的網(wǎng)格化治理平臺(tái)，依托“十五分鐘生活圈”理念打造社區(qū)應(yīng)急單元，預(yù)留社區(qū)應(yīng)急空間，滿足疫情常態(tài)化隔離和救治需求[17]。建立應(yīng)急物資回收發(fā)放機(jī)制，統(tǒng)籌管理基層資源，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害下居民的基本需求。加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，邀請(qǐng)專業(yè)人士面向不同年齡層次群體開(kāi)設(shè)不同深度的教育課堂，加強(qiáng)公眾對(duì)災(zāi)害演化規(guī)律、醫(yī)療救護(hù)、應(yīng)急逃生等知識(shí)的了解，提高應(yīng)急和自救能力，減少生命財(cái)產(chǎn)的損失，從而推動(dòng)整個(gè)城市應(yīng)急水平的提升[22]。

（三）深化智慧基建為動(dòng)力，提升城市安全性能

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。工程韌性，即基礎(chǔ)設(shè)施能夠應(yīng)對(duì)預(yù)測(cè)和適應(yīng)自然災(zāi)害的變化，抵御風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)快速恢復(fù)的能力。對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施，一要不斷提升對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平，做好日常養(yǎng)護(hù)和安全檢查，更新老舊設(shè)施，保證常態(tài)化的正常運(yùn)行。二要加大資金投入，完善全市交通基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)，布局軌道交通樞紐規(guī)劃移動(dòng)廊道，滿足應(yīng)急需求，提供救災(zāi)逃生的有效路線。三要應(yīng)用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星、遙感等技術(shù)，全方位收集災(zāi)害和氣候變化情況，接入“城市大腦”監(jiān)測(cè)平臺(tái)，構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)模型，模擬不同類型災(zāi)害可能出現(xiàn)的場(chǎng)景，為規(guī)劃、救援等多部門(mén)的應(yīng)急工作提供科學(xué)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)合肥市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)韌性。面對(duì)疫情防控需求，預(yù)留城市、社區(qū)應(yīng)急空間，以火神山、雷神山為例，改建或新建空間內(nèi)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，緊急條件下快速改造為方艙醫(yī)院，滿足平災(zāi)結(jié)合有效轉(zhuǎn)換需求，提高公共衛(wèi)生防控救治能力。面對(duì)城市內(nèi)澇問(wèn)題，借鑒荷蘭鹿特丹水系統(tǒng)設(shè)計(jì)，結(jié)合海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將合肥市老舊小區(qū)的雨水排污系統(tǒng)與綠化系統(tǒng)相結(jié)合，同步更新老化基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，建造生態(tài)花園、娛樂(lè)水體景觀裝置。在雨季時(shí)，通過(guò)花園綠地實(shí)現(xiàn)部分雨水匯流并下滲到地下，或?qū)⒍嘤喾e水引入人工景觀池，形成流動(dòng)性瀑布景觀[23]。提升居民生態(tài)空間水平的同時(shí)達(dá)到內(nèi)澇防治的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)工程韌性、生態(tài)韌性的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）構(gòu)建多元參與模式，健全城市風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制

充分發(fā)揮合肥市科技創(chuàng)新能力，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，梳理和匯總近年來(lái)各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)原因、演變特征及規(guī)律等因素，對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害與現(xiàn)代復(fù)合型災(zāi)害進(jìn)行綜合分析，運(yùn)用整體性視角，合理預(yù)測(cè)未來(lái)城市風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害發(fā)生的可能場(chǎng)景，在“一案三制”的基礎(chǔ)上，根據(jù)常態(tài)化和應(yīng)急化的不同需求，將風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)，并針對(duì)不同的領(lǐng)域、不同類型，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)治理標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)種類目錄，完善災(zāi)害預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)處置、物資保障、災(zāi)后恢復(fù)等一系列流程機(jī)制，并定期開(kāi)展可持續(xù)發(fā)展會(huì)議，汲取國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，基于本土化特點(diǎn)，更新其中的陳舊部分，保證與時(shí)俱進(jìn)和現(xiàn)實(shí)有效性[22]。構(gòu)建以政府職能部門(mén)為主體、多元主體協(xié)同參與的治理機(jī)制，在政府統(tǒng)一指揮下，居民積極參與其中，社會(huì)組織、志愿者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、消防、公安、媒體等相互配合，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)與組織力，形成全社會(huì)協(xié)同治理合力，有效應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

六、結(jié)語(yǔ)

城市快速發(fā)展下，各類風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害難以完全預(yù)知，而韌性城市是未來(lái)城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、提升安全運(yùn)行能力的必由之路，是城市建設(shè)者和城市管理者的必然選擇。我國(guó)在這方面的研究和實(shí)踐目前仍處于起步和探索階段，合肥市作為一個(gè)快速發(fā)展中的省會(huì)城市，更要立足于新時(shí)代發(fā)展需求、著力于提升城市安全發(fā)展質(zhì)量，結(jié)合自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、工程、治理等多方面整體布局，打造系統(tǒng)化城市韌性工程，形成更高水平、更高質(zhì)量、更高效率的城市發(fā)展模式。只有這樣，才能真正建成宜居宜業(yè)的安全城市。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)合肥市2019、2020年統(tǒng)計(jì)年鑒整理得出。