上海市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作推進(jìn)情況綜述

■ 丁學(xué)芳 翁矑遙 謝王娟

自上海市奉賢區(qū)、松江區(qū)被確定為新一輪宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)以來，根據(jù)中央及本市的要求和部署，在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委的指導(dǎo)下，兩區(qū)高度重視，以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，圍繞深化宅基地“三權(quán)分置”改革，著眼構(gòu)建完善的宅基地管理機(jī)制，按照各自的宅基地制度試點(diǎn)工作案積極探索、穩(wěn)慎推進(jìn)，到目前，兩區(qū)的農(nóng)村宅基地改革工作均取得了一定成效，并形成了一批可復(fù)制、可推廣的農(nóng)村宅基地制度。

一、主要做法

（一）高度重視，建立高位推進(jìn)改革工作機(jī)制

奉賢區(qū)、松江區(qū)區(qū)委、區(qū)政府均高度重視宅基地改革試點(diǎn)工作，將宅基地改革工作納入?yún)^(qū)委區(qū)政府重點(diǎn)工作，及時(shí)研究制定試點(diǎn)實(shí)施方案，成立以區(qū)委書記為組長(zhǎng)、各職能部門、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)任成員的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各部門的責(zé)任分工，建立人財(cái)物保障機(jī)制，并成立工作專班負(fù)責(zé)宅基地改革工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等具體事務(wù)，以項(xiàng)目化方式推進(jìn)宅基地制度改革，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)宅基地改革的良好工作機(jī)制。在改革推進(jìn)過程中，改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期審議有關(guān)制度創(chuàng)建，為改革的順利推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

（二）打牢基礎(chǔ)，為改革工作提供良好支撐

一是科學(xué)編制村莊規(guī)劃。在遵循上海城市化發(fā)展和鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照城鄉(xiāng)一體化建設(shè)總體要求，為進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整村莊空間布局，奉賢、松江區(qū)重點(diǎn)聚焦近期農(nóng)民集中居住、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等項(xiàng)目的實(shí)施，高標(biāo)準(zhǔn)完成了新一輪的郊野單元（村莊）規(guī)劃編制，在兩區(qū)的規(guī)劃中，合理控制宅基地規(guī)模，科學(xué)安排宅基地布局，明確農(nóng)村村民居住保留點(diǎn)、城鎮(zhèn)集中安置區(qū)、農(nóng)村平移集中歸并點(diǎn)等具體點(diǎn)位，落實(shí)了農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)益自主選擇權(quán)的路徑。

二是扎實(shí)開展宅基地補(bǔ)充信息調(diào)查。兩區(qū)高度重視農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息補(bǔ)充調(diào)查，列入專項(xiàng)預(yù)算確保經(jīng)費(fèi)，以國土調(diào)查、土地利用變更調(diào)查、確權(quán)登記頒證等數(shù)據(jù)庫成果為基礎(chǔ)，科學(xué)制定基礎(chǔ)信息補(bǔ)充調(diào)查技術(shù)方案，對(duì)宅基地規(guī)模、布局、利用情況，宅基地變化、所有權(quán)人變更等信息進(jìn)行全面調(diào)查，為有效加強(qiáng)管理提供數(shù)據(jù)支撐。依托于市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委建立的農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息補(bǔ)充調(diào)查平臺(tái)，目前，松江區(qū)基本完成了全區(qū)的宅基地基礎(chǔ)信息補(bǔ)充調(diào)查工作，奉賢區(qū)將于11月底全面完成。

（三）健全機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)宅基地日常管理

一是完善宅基地審批制度。遵循中央和本市有關(guān)政策文件精神，兩區(qū)均在區(qū)級(jí)文件明確宅基地審批以“村級(jí)初審、鎮(zhèn)級(jí)審批、區(qū)級(jí)監(jiān)管”為原則，并督促鎮(zhèn)級(jí)人民政府建立了宅基地聯(lián)審聯(lián)辦機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)宅基地申請(qǐng)、審批、使用的全程監(jiān)管。

二是推進(jìn)宅基地?cái)?shù)字化管理。依托市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委建立的市級(jí)宅基地補(bǔ)充信息調(diào)查平臺(tái)，兩區(qū)梳理完善宅基地及房屋等基礎(chǔ)信息，逐步形成宅基地信息“一張圖”，松江區(qū)還選擇泖港鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，利用航飛+數(shù)據(jù)處理等科技手段，將宅基地和農(nóng)房數(shù)據(jù)三維立體化，依托市級(jí)建立的宅基地審批管理系統(tǒng)，兩區(qū)已對(duì)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)、審批和農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管進(jìn)行全流程網(wǎng)上管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，切實(shí)提升鎮(zhèn)級(jí)有關(guān)管理部門的行政管理效率與服務(wù)效率。

三是加強(qiáng)宅基地和農(nóng)戶建房日常監(jiān)管。按照管理要求，兩區(qū)均督促鎮(zhèn)級(jí)人民政府建立了宅基地聯(lián)審聯(lián)辦機(jī)制，明確牽頭部門和各部門職責(zé)，實(shí)行資格審核、集中受理、聯(lián)審聯(lián)辦、全程監(jiān)管、竣工驗(yàn)收的“四到場(chǎng)+兩公示”流程，確保農(nóng)戶建房過程合法合規(guī)。同時(shí)，兩區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與規(guī)劃資源部門建立起定期溝通機(jī)制，指導(dǎo)鎮(zhèn)級(jí)部門優(yōu)化執(zhí)法程序，推行綜合執(zhí)法，及時(shí)有效防范和制止宅基地違法違規(guī)行為。

（四）多措并舉，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革

一是完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制。奉賢區(qū)研究起草《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地使用協(xié)議》，規(guī)范農(nóng)村集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的行使；制定并下發(fā)《關(guān)于將農(nóng)民建房資格認(rèn)定等相關(guān)內(nèi)容納入村級(jí)民主決策事項(xiàng)的通知》，將農(nóng)民建房資格認(rèn)定、分戶建房申請(qǐng)、宅基地流轉(zhuǎn)和退出等相關(guān)內(nèi)容納入民主決策程序。松江區(qū)結(jié)合實(shí)際完善《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》，并制定《松江區(qū)農(nóng)村宅基地民主管理實(shí)施意見》，明確了村集體經(jīng)濟(jì)組織在處理宅基地日常管理事務(wù)中的民主決策程序和監(jiān)管疏點(diǎn)。

二是探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制。其一，兩區(qū)均以區(qū)級(jí)文件明確以戶為單位分配取得宅基地的具體條件和面積標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善“一戶一宅、面積限定”的分配宅基地建房方式。其二，兩區(qū)均明確了農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，并利用宅基地補(bǔ)充信息調(diào)查工作的全面開展，細(xì)化操作口徑，初步完成宅基地資格權(quán)戶的調(diào)摸、認(rèn)定。其三，兩區(qū)注重結(jié)合區(qū)級(jí)實(shí)際情況，以多種方式完善戶有所居的保障機(jī)制。奉賢區(qū)聚焦農(nóng)村危房和“三高兩區(qū)”，以“房地產(chǎn)開發(fā)”模式及“房等人”手勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住，并在實(shí)踐中形成相對(duì)集中居住政策超市、共享宅基等特色政策和操作路徑。截至2022年7月，共簽約4659戶，其中上樓4341戶，平移21戶，貨幣化退出297戶。松江區(qū)結(jié)合宅基地制度改革，在“三高兩區(qū)”等重點(diǎn)區(qū)域推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住項(xiàng)目38個(gè)，其中平移集中居住項(xiàng)目19個(gè)、簽約農(nóng)戶3477戶；進(jìn)鎮(zhèn)上樓項(xiàng)目19個(gè)、簽約農(nóng)戶1995戶。

三是探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。兩區(qū)在符合規(guī)劃和加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)上，著眼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，引導(dǎo)村集體、農(nóng)戶以多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，發(fā)展符合農(nóng)村特點(diǎn)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)收入；引導(dǎo)有實(shí)力、有意愿、有責(zé)任的各類市場(chǎng)主體有序參與盤活利用工作，推動(dòng)總部經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老休閑等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并形成了一批具有指導(dǎo)意義的閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的方式。如奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)華嚴(yán)村、六墩村以鎮(zhèn)級(jí)集體資金成立房屋租賃公司的形式，收儲(chǔ)閑置農(nóng)房打造鄉(xiāng)村人才公寓；南橋鎮(zhèn)六墩村、江海村將農(nóng)戶閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)后，吸引高稅收的優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐辦公，發(fā)展“三園-總部”總部經(jīng)濟(jì)。如松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)堰涇村借助社會(huì)公益力量，利用堰涇村閑置農(nóng)村宅基地舊房與鄉(xiāng)村養(yǎng)老、鄉(xiāng)村公益、鄉(xiāng)村體驗(yàn)、設(shè)計(jì)創(chuàng)新等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)與鄉(xiāng)村旅游、孝文化等傳統(tǒng)文化深度結(jié)合；葉榭鎮(zhèn)的“八十八畝田”青年創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，通過對(duì)閑置農(nóng)房合理的設(shè)計(jì)、修繕、改造，形成了以“八十八畝田”為品牌的鄉(xiāng)村民宿，培育發(fā)展了以特色鄉(xiāng)村旅游為主的農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能。為進(jìn)一步促進(jìn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房的盤活利用，松江區(qū)形成了《關(guān)于依法有序推進(jìn)農(nóng)村閑置住宅盤活利用試點(diǎn)工作 促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的指導(dǎo)意見》《松江區(qū)農(nóng)村閑置住宅盤活利用扶持辦法》。

四是探索自愿有償退出宅基地機(jī)制。奉賢區(qū)制定宅基地“政策超市”，鼓勵(lì)農(nóng)村村民以置換上樓、貨幣化、股權(quán)化等多種形式自愿有償退出，截至2022年7月，奉賢區(qū)宅基地貨幣化退出297戶。松江區(qū)積極穩(wěn)妥推進(jìn)置換上樓和貨幣化退出，指導(dǎo)葉榭、泖港、新浜、石湖蕩等鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際制定進(jìn)鎮(zhèn)上樓、貨幣化退出的安置標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估政策。同時(shí)，兩區(qū)還建立了退出后的宅基地統(tǒng)籌利用途徑，充分激發(fā)宅基地退出后用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、公共服務(wù)用地的功能。如奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)漁瀝村將34戶農(nóng)戶退出后的宅基地用于建設(shè)“漁瀝林盤”組團(tuán)，致力打造新江南海派庭院總部；松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)“八十八畝田”和佘山“橫云山居”項(xiàng)目均是對(duì)退出后的宅基地和農(nóng)房進(jìn)行升級(jí)改造并發(fā)展民宿。

五是探索宅基地增值收益分配機(jī)制。奉賢區(qū)出臺(tái)《關(guān)于“三園-總部”稅收結(jié)算政策的實(shí)施意見》，明確利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房注冊(cè)的企業(yè)產(chǎn)生的區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)稅收扣除教育統(tǒng)籌后，全部返還給村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，用于鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民分紅等。松江區(qū)出臺(tái)《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市集體收益分配管理規(guī)定》，形成《上海市松江區(qū)農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見》，明確宅基地增值收益作為村集體經(jīng)濟(jì)組織收益，應(yīng)納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，經(jīng)村民代表會(huì)議討論決定后用于改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

二、顯著成效

一是明晰了宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和行使路徑。奉賢區(qū)、松江區(qū)在宅基地制度改革先試先行，切實(shí)保障和維護(hù)了農(nóng)民宅基地權(quán)益，進(jìn)一步完善了宅基地分配制度，厘清了宅基地權(quán)能結(jié)構(gòu)，健全了宅基地用益物權(quán)保障制度，逐步形成了“強(qiáng)調(diào)集體所有、依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出、鼓勵(lì)盤活利用”的宅基地“三權(quán)分置”行使路徑。目前，奉賢區(qū)已出臺(tái)宅基地改革政策8項(xiàng)，松江區(qū)已完成宅基地改革指導(dǎo)文件9項(xiàng)。

二是探索出鄉(xiāng)村強(qiáng)、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)途徑。兩區(qū)大力推進(jìn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房多元盤活利用，根據(jù)村級(jí)不同的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，通過吸引社會(huì)資本進(jìn)入、鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織參與、村民直營(yíng)等，將盤活的閑置宅基地和閑置農(nóng)房資源用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)老、文創(chuàng)體驗(yàn)等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，有效壯大了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)通過制度明確農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)費(fèi)、入股分紅等收入，實(shí)現(xiàn)了宅基地資源“變現(xiàn)”的收益共享。

三是提供了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)踐樣本。兩區(qū)在宅基地制度改革中，通過探索宅基地有償退出，以推進(jìn)平移集中居住、置換上樓等形式，騰出更多土地和空間用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅有效改善了農(nóng)村村民的生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，而且為進(jìn)一步不斷激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)撃?、更好?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)郊區(qū)鄉(xiāng)村成為提升上海城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的空間提供了切實(shí)可行的實(shí)踐樣本。

三、下一步工作

接下來，奉賢區(qū)、松江區(qū)將按照既定的改革方案，加緊完成剩余的改革事項(xiàng)。一是加快推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作的進(jìn)度，及時(shí)啟動(dòng)頒證工作，抓緊研究解決不動(dòng)產(chǎn)登記及后續(xù)利益處置等相關(guān)問題，切實(shí)保障農(nóng)民利益。二是結(jié)合中央和本市關(guān)于農(nóng)村住宅類房屋專項(xiàng)整治試點(diǎn)工作的要求，細(xì)化操作性政策和工作舉措，啟動(dòng)農(nóng)村亂占耕地建房住宅類房屋專項(xiàng)整治，以此為契機(jī)進(jìn)一步化解歷史遺留問題，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的規(guī)范管理。三是按照中央和本市的安排，及時(shí)總結(jié)好宅基地制度改革的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成完整的檔案材料，配合做好對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的評(píng)估驗(yàn)收。

上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委也將進(jìn)一步總結(jié)好奉賢區(qū)、松江區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)和制度創(chuàng)建，切實(shí)提升全市宅基地管理和改革的工作水平，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，為進(jìn)一步提升城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平貢獻(xiàn)力量。