地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展公共政策績效評估研究

●童 偉

近年來，受經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)以及疫情防控常態(tài)化影響，我國各級財(cái)政緊平衡特征日漸顯著，財(cái)政收支矛盾不斷加劇，使地方財(cái)政的可持續(xù)性面臨空前壓力。在此背景下，以重大政策績效評估為抓手，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，把不該花的錢減下去，以更低的成本提供更加充足的公共服務(wù)，充分體現(xiàn)以“人民為中心”的發(fā)展理念與政策初心，就成為當(dāng)前破解地方財(cái)政收支難題、提升地方財(cái)政治理水平、保障地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要抉擇。

公共政策以有效解決社會公共問題為訴求，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)社會公共利益而采取的策略方針，就其本質(zhì)而言，是一種對社會資源的權(quán)威分配。政府在一定時(shí)期掌控的資源是有限度的，如何將有限的資源最大化地利用起來，同時(shí)盡量避免公共政策“效率走低”與“偏差產(chǎn)生”的內(nèi)在沖動(dòng)，為政策的糾錯(cuò)糾偏提供方法論，為政策決策的科學(xué)性和合理性提供有效工具，公共政策績效評估成為關(guān)鍵。面對地方財(cái)政收入增長空間日漸壓縮、保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出剛性上升的矛盾，地方財(cái)政更應(yīng)強(qiáng)化公共政策績效評估，通過評估主體多元化、評估管理規(guī)范化、評估結(jié)果有效化，構(gòu)建格局全方位、資金全覆蓋、執(zhí)行全過程、制度有創(chuàng)新，以人民為中心，突出公平性與回應(yīng)性的政策績效評估機(jī)制。

一、公共政策績效評估是現(xiàn)代政府治理的重要手段

公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策方案、政策效益、政策效率及政策價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，貫穿公共政策準(zhǔn)備、實(shí)施及監(jiān)督的全過程，是制定政策、優(yōu)化政策的重要依據(jù)，對健全政府決策機(jī)制、提高公共政策決策質(zhì)量、強(qiáng)化公共政策實(shí)施效果具有重要意義。但不容忽視的是，現(xiàn)實(shí)生活中公共政策制定考慮不周，公共政策決策機(jī)制不夠完善，公共政策執(zhí)行效率不高、社會影響效益不佳等問題依然十分突出，公共政策的決策質(zhì)量和實(shí)施效果亟待提升。

荊州“關(guān)公像”就是一個(gè)因公共決策失效而引發(fā)社會效益損失的典型案例。這樣一個(gè)僅基于政府視角的“人造景觀秀”，因忽略政策決策程序的規(guī)范性、決策依據(jù)的可靠性、決策論證的充分性，致使政策實(shí)施的必要性、投入成本的經(jīng)濟(jì)性、民生需求的相關(guān)性、地方財(cái)政的可承受性嚴(yán)重缺失，進(jìn)而引發(fā)公共政策危機(jī)，不僅給荊州當(dāng)?shù)卦斐蓢?yán)重的經(jīng)濟(jì)損失與公共資源浪費(fèi)，更令黨和政府的形象受損，社會公信力下降。此類案例并不孤立，還有貴州獨(dú)山縣，在年財(cái)政收入不足10億元的情況下，舉債2.56億元打造“天下第一水司樓”，最終工程爛尾。該縣還同時(shí)上馬多項(xiàng)巨額投資項(xiàng)目，以致全縣債務(wù)總額超過400億元，每年僅債務(wù)利息就高達(dá)40億元，遠(yuǎn)超地方財(cái)政承受能力。

重大公共政策決策失效問題的存在，使加強(qiáng)重大政策績效評估，糾正公共政策決策失誤，減少公共資源浪費(fèi)，成為各級各地、各部門各領(lǐng)域需要共同關(guān)注的重大問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，重大政策出臺和調(diào)整要進(jìn)行綜合影響評估”“對已經(jīng)形成舉措、落實(shí)落地的，要及時(shí)跟蹤評估，視情況調(diào)整優(yōu)化”。黨的十九屆四中全會明確提出：“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督?！秉h的十九屆五中全會進(jìn)一步指出，要“健全重大政策事前評估和事后評價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”。使完善重大政策績效評估機(jī)制，提升公共政策財(cái)政保障能力，實(shí)現(xiàn)有限公共資源對國家重要戰(zhàn)略目標(biāo)的有效支撐，增強(qiáng)公共政策的可行性和地方財(cái)政的可持續(xù)性，不僅必要，而且緊迫。

二、公共政策績效評估面臨的挑戰(zhàn)

公共政策績效評估是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，目前其在價(jià)值取向、體制機(jī)制構(gòu)建、評估結(jié)果應(yīng)用等方面還存在一系列問題。

（一）政策評估的價(jià)值取向問題

在公共政策績效評估過程中，政府既是公共權(quán)力與公共資源的掌握者，負(fù)責(zé)政策的制定與執(zhí)行，同時(shí)又是公共政策的評估者，是一個(gè)具有雙重身份的特殊利益相關(guān)者。作為公共資源的委托代理人，政府應(yīng)充分代表民眾的利益訴求。而作為具有自身利益的理性“經(jīng)濟(jì)人”，其在政策績效評估中可能關(guān)注是否有利于本地GDP的快速增長、是否有利于任期內(nèi)政績的顯著提升。在利益相關(guān)群體表達(dá)機(jī)制不夠健全的情況下，自利的價(jià)值訴求及價(jià)值排序會使政策產(chǎn)出偏離民眾需求，進(jìn)而引發(fā)政策失效。

（二）政策評估體制機(jī)制構(gòu)建問題

一是評估主體單一，以政府部門為主，使政策決策難以平衡相關(guān)各方的利益需求。二是全方位統(tǒng)籌不足，公共政策評估碎片化、分散化現(xiàn)象突出，使評估后的政策依然存在支持對象交叉重復(fù)、投入方向高度重合的現(xiàn)象，不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還削弱了政策的社會效益，財(cái)政資金效率損失明顯。三是未實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的全覆蓋，納入績效評估的政策十分有限。四是全過程績效評估鏈條尚未建立，事前事后評估對應(yīng)不足，評估結(jié)果未得到良好應(yīng)用。

三、強(qiáng)化公共政策績效評估效用，提升地方政府決策有效性

公共政策績效評估是政府治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是健全決策機(jī)制，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平的重要制度安排。強(qiáng)化公共政策績效評估，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，優(yōu)化財(cái)政資源配置，充分滿足與回應(yīng)民生需求，為地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供有效保障，是推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意政府的重要基礎(chǔ)。

（一）明確以人民為中心的政策評估價(jià)值取向

以人民為中心的發(fā)展思想，昭示了政府提供公共服務(wù)的理想未來，也為公共政策績效評估的價(jià)值構(gòu)造提供了依據(jù)。公共政策的出臺是否以民眾訴求為導(dǎo)向，政策實(shí)施所帶來的利益或損害在相關(guān)群體中是否公平，政策的執(zhí)行是否體現(xiàn)公平、正義、平等的價(jià)值取向，都是公共政策績效評估應(yīng)該關(guān)注的核心。為此，公共政策績效評估應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益開展活動(dòng)，并據(jù)此構(gòu)建公共政策績效評估管理制度、規(guī)范公共政策績效評估管理流程、統(tǒng)一公共政策績效評估標(biāo)準(zhǔn)、健全公眾參與機(jī)制，促進(jìn)地方公共政策決策不斷優(yōu)化，效果不斷提升。

（二）構(gòu)建全過程、全覆蓋統(tǒng)籌協(xié)調(diào)評估機(jī)制

應(yīng)依照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的要求，將所有新出臺的重大政策及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策納入績效評估范圍，實(shí)現(xiàn)重大政策績效評估的全覆蓋。與此同時(shí)，為避免公共政策的重疊與交叉帶來的財(cái)政資金效率損失，還應(yīng)強(qiáng)化公共政策決策的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，使公共政策決策成為引導(dǎo)地方公共事務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)。除此之外，重大政策績效評估還應(yīng)健全全過程管理鏈條，履行事前專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查等法定決策程序，從源頭把控政策方向，防止決策隨意性。事后要對政策實(shí)施效果開展績效評價(jià)，將評價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)與完善政策的重要依據(jù)。

（三）強(qiáng)化評估結(jié)果的有效應(yīng)用

公共政策績效評估的精髓在于改進(jìn)政策績效，否則，無論評估如何科學(xué)合理，其價(jià)值都將大打折扣。績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)在提高公共政策決策有效性，合理配置預(yù)算資源，增進(jìn)政府部門責(zé)任感等方面發(fā)揮重要作用。為此，政策績效評估的結(jié)果應(yīng)用還應(yīng)在加強(qiáng)制度建設(shè)、突出激勵(lì)與約束、增強(qiáng)績效意識、建立結(jié)果應(yīng)用追蹤體系等方面付出更多努力。