行政訴訟類型化的功能和基本架構(gòu)

王騰飛

沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110870

行政訴訟類型是指根據(jù)起訴人的訴訟請(qǐng)求，對(duì)屬于同一性質(zhì)的行政訴訟進(jìn)行分類歸納，在適用審理規(guī)則和裁判規(guī)則方面具有統(tǒng)一性的制度。行政訴訟類型一經(jīng)提出，便成為行政法學(xué)界越來(lái)越多研究人員所熱衷討論的話題，部分國(guó)家將行政訴訟類型納入本國(guó)的訴訟法律，司法實(shí)務(wù)界明確或者潛在地適用行政訴訟類型，學(xué)者、立法者和行政司法人員在訴訟類型所具有的功能方面取得了一致的認(rèn)可。這種制度對(duì)于當(dāng)事人起訴和法院審理紛繁復(fù)雜的行政案件具有積極的作用，也可以彌補(bǔ)行政訴訟中存在的許多不足。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)適用此種制度，但是我國(guó)2014年新修訂的《行政訴訟法》和最新頒布的《行政訴訟司法解釋》等訴訟規(guī)范均沒(méi)有明文規(guī)定行政訴訟的類型［1］。行政訴訟類型對(duì)我國(guó)行政訴訟有什么作用？我國(guó)行政訴訟類型化應(yīng)當(dāng)采用何種模式？其基本架構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建？本文會(huì)一一探尋。

一、行政訴訟類型化的功能

（一）完善保障當(dāng)事人的合法權(quán)益的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

法諺曰“無(wú)權(quán)利，無(wú)救濟(jì)”，因此，訴訟類型化的核心要求是為當(dāng)事人的權(quán)益提供全面的司法保護(hù)?！缎姓V訟法》及其司法解釋在強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)力度、拓寬受案范圍、通順救濟(jì)渠道等方面更進(jìn)一步。但是，仍然存在一些漏洞：第一，行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利難以通過(guò)行政訴訟得到全方位的保障，比如，受案范圍和原告資格的限制。第二，在權(quán)利救濟(jì)深度方面，我國(guó)行政訴訟僅審查訴訟標(biāo)的合法性，忽略行政行為的合理性，僅片面地考慮實(shí)體法律規(guī)定，不考慮行政相對(duì)人作出特定行為的相關(guān)因素，難以做到對(duì)被訴行政行為的全面審查，不能為當(dāng)事人提供全面的司法保障［2］。因此，當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟(jì)是行政訴訟類型制度所要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，該制度可設(shè)定多種規(guī)則保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）完善行政糾紛解決機(jī)制

無(wú)論是民事訴訟還是行政訴訟，其首要目的就是解決當(dāng)事人的糾紛。但是，對(duì)于很多行政爭(zhēng)議，行政訴訟制度不能有效解決，表現(xiàn)得心有余而力不足。具體表現(xiàn)為：第一，在法官主導(dǎo)的行政訴訟模式下，其判決不僅限于當(dāng)事人的訴訟要求，被告行政主體的敗訴并不意味著原告的勝訴。第二，確認(rèn)違法判決內(nèi)容有待完善，主要是采取補(bǔ)救措施方面。第三，法院在審理案件時(shí)不僅要依據(jù)法律規(guī)定，還要對(duì)多方利益進(jìn)行衡量，對(duì)于許多違法行政行為，未必會(huì)作出撤銷判決。行政訴訟類型化在構(gòu)建糾紛解決機(jī)制方面大有裨益，實(shí)質(zhì)性地解決當(dāng)事人之間的行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》所蘊(yùn)含的維護(hù)社會(huì)公平正義的價(jià)值。

（三）強(qiáng)化司法監(jiān)督

法治國(guó)家要求政府的主要職能應(yīng)體現(xiàn)在為行政相對(duì)人提供多方位的社會(huì)服務(wù)。我國(guó)正在打造服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的高權(quán)管理型政府，那么，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)政府轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，做到與時(shí)俱進(jìn)。但是《行政訴訟法》在此方面的制度設(shè)計(jì)上，缺乏相應(yīng)的針對(duì)性：第一，限制了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督范圍。第二，對(duì)權(quán)力監(jiān)督的滯后性。第三，對(duì)被訴行政行為仍然停留在合法性審查方面。克服這些訴訟弊端的方法之一是行政訴訟類型化，通過(guò)歸納當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，對(duì)紛繁復(fù)雜的行政爭(zhēng)議進(jìn)行分門別類，進(jìn)行有針對(duì)性的審理和判決，使得行政的司法監(jiān)督更加具有針對(duì)性。

（四）保證審判權(quán)的合理運(yùn)行

審判機(jī)關(guān)面對(duì)紛繁復(fù)雜行政爭(zhēng)議案件，往往會(huì)顯得捉襟見肘，難以準(zhǔn)確地對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行甄別、正確適用法律、保證司法審判的正確運(yùn)行，以至于難以體現(xiàn)司法的目的。因此，行政訴訟類型化使得審判人員對(duì)多元化的行政爭(zhēng)議有明確的認(rèn)識(shí)，做到正確適用法律，提高司法審判的質(zhì)量和效率，使行政訴訟在固定爭(zhēng)議焦點(diǎn)、明確審理流程、規(guī)范裁判權(quán)限方面發(fā)揮更大的作用，經(jīng)得起法律和當(dāng)事人的檢驗(yàn)［3］。

二、德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟類型化模式及其反思

我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩個(gè)概念：“行政訴訟類型化”與“行政訴訟類型法定化”。前者是對(duì)行政訴訟針對(duì)不同的行政爭(zhēng)議進(jìn)行分類適用審判規(guī)則的一種客觀描述，而后者則是指《行政訴訟法》明確規(guī)定訴訟的類型。我們?cè)趯W(xué)術(shù)研究中往往會(huì)模糊這兩個(gè)概念，或者在后者的層面上研究前者的狀況。不過(guò)，訴訟類型化存在于民事訴訟與行政訴訟，但是民事訴訟類型在法律模式選擇方面暴露的問(wèn)題并未像行政訴訟那樣突出，因此，構(gòu)建適合我國(guó)的行政訴訟類型，有必要探尋德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的模式，可以從中得到一些如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政訴訟類型化的思路。

（一）德國(guó)的概括主義

德國(guó)的概括主義模式是指《行政法院法》對(duì)基本的訴訟類型采取概括性或者指引性的規(guī)定，其主要特點(diǎn)就是對(duì)于基本的訴訟類型，比基本類型等級(jí)較低的訴訟類型的名稱及其起訴條件都由法官在行政審判中予以補(bǔ)充和完善。事實(shí)上，《行政法院法》第四十三條第二款簡(jiǎn)單地提及了三大基本訴訟類型，包括形成之訴、給付之訴和確認(rèn)之訴?？梢哉f(shuō)，此款法律規(guī)定十分籠統(tǒng)概括地將行政訴訟的三大類型予以法定化。除了這三個(gè)傳統(tǒng)的訴訟類型之外，其他種類的行政訴訟在這部法律中沒(méi)有名稱，但是，比傳統(tǒng)訴訟類型低一級(jí)的亞訴訟類型能夠在這部法律中找到直接的法律依據(jù)。比亞類型等級(jí)低的訴訟類型及其起訴條件在這部法律中找不到直接法律依據(jù)，需要依靠法官依據(jù)法律方法及高超的職業(yè)技能對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充、適用，我們對(duì)這些訴訟類型稱之為子訴訟類型。例如，“一般給付之訴”，在《行政法院法》中并沒(méi)有直接的法律依據(jù)，實(shí)際上就是將《行政法院法》中有直接法律依據(jù)的“給付之訴”與“義務(wù)之訴”結(jié)合起來(lái)，依靠法官對(duì)法律及其原理和行政爭(zhēng)議案件的深度理解，推導(dǎo)出來(lái)的訴訟類型，同樣，其起訴條件的探尋也需要法官付出極大的心血。

雖然德國(guó)許多行政訴訟類型在法律中有直接的法律依據(jù)，但是，從該概括主義模式在德國(guó)行政訴訟中的表現(xiàn)看，該模式是一種傾向于非法定化的立法模式，因?yàn)槎鄶?shù)訴訟類型的適用都需要發(fā)揮法官的作用才能實(shí)現(xiàn)。因此，行政法學(xué)界認(rèn)為概括主義模式的本質(zhì)是對(duì)法律明確列舉的否定，因?yàn)樵诖朔N模式下法院對(duì)于任何主觀公權(quán)力，都應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)靥峁┓删葷?jì)，也即，法官不可以僅僅因?yàn)樵V訟法律規(guī)范沒(méi)有規(guī)定訴訟類型而拒絕為當(dāng)事人的權(quán)益提供司法救濟(jì)。法官有義務(wù)利用自己專業(yè)技能采用法律所允許的合理方法來(lái)適用訴訟法律的一般性條款。因此，概括主義模式與法律明確列舉模式在適用上千差萬(wàn)別。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我們前文提及的訴訟類型化功能之一是為權(quán)利提供全面的保護(hù)，實(shí)際上是訴訟類型化的緣由，而不是它所要實(shí)現(xiàn)的結(jié)果

（二）日本的列舉主義

日本在明治維新時(shí)期向德國(guó)學(xué)習(xí)法律制度，是亞洲典型的大陸法系國(guó)家，日本的行政訴訟法律制度受到同是大陸法系的德國(guó)的影響，因此日本行政訴訟類型方面，和德國(guó)一樣，也采取了法定化的模式。

然而，與德國(guó)的法定化模式不同的是，日本在訴訟類型的規(guī)定方面，采取了列舉主義模式，將眾多訴訟類型在《行政案件訴訟法》中一一列舉開來(lái)，并且此類規(guī)定在該法中處于極其重要的地位。該法將德國(guó)法中許多沒(méi)有名稱或者沒(méi)有直接法律依據(jù)，需要發(fā)揮法官的主觀創(chuàng)造性的訴訟類型予以明確規(guī)定。《行政案件訴訟法》第二條至第六條明確列舉規(guī)定了不同層級(jí)的多種訴訟類型［4］。同時(shí)，之后的章節(jié)詳細(xì)地規(guī)定了各類訴訟的起訴條件和審理規(guī)則。與德國(guó)權(quán)利救濟(jì)范圍決定訴訟類型不同，日本的訴訟類型針對(duì)相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求依據(jù)的行政爭(zhēng)議提供法律解決渠道，除此之外的行政爭(zhēng)議，當(dāng)事人不得提起訴訟，法院也不會(huì)受理。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的概括+列舉主義

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)受到日本法律傳統(tǒng)的影響也采取日式列舉主義，但存在一些區(qū)別：從行政訴訟受案范圍上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用概括主義模式，當(dāng)事人在面對(duì)任何行政爭(zhēng)議時(shí)，都可以向法院提起訴訟請(qǐng)求定紛止?fàn)帲Ｗo(hù)權(quán)利。但是在訴訟類型方面，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將德國(guó)與日本的相關(guān)模式結(jié)合起來(lái)，確立了“概括+列舉”模式?！靶姓V訟法”第三條概括性地規(guī)定了三項(xiàng)基本訴訟類型，又用了多達(dá)八個(gè)條款詳細(xì)列舉了基本訴訟類型以及等級(jí)較低的訴訟類型。除此之外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”在列舉方式上，并沒(méi)有采用日本《行政案件訴訟法》的明確定義，而是采用“得為”條款。但是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的模式與日本模式主要的區(qū)別在于，在前者模式下，對(duì)于“行政訴訟法”未列舉的訴訟類型，法官可否對(duì)概括條款進(jìn)行解釋、補(bǔ)充予以適用，仍然處于爭(zhēng)議狀態(tài)。

（四）行政訴訟類型法定化的反思

從前述的國(guó)家和地區(qū)的行政訴訟類型法定化的構(gòu)建模式，我們可以看出，法定化的模式對(duì)于行政訴訟當(dāng)事人和法官都具有明確的指導(dǎo)性和可操作性，但是，這些法定化模式也有一定的弊端。首先，立法者要對(duì)行政訴訟法定類型作出明確、具體的可操作性的法律規(guī)定，否則就無(wú)法明確指導(dǎo)行政訴訟當(dāng)事人與法官完成訴訟過(guò)程。但是這種明確程度對(duì)于立法者來(lái)說(shuō)，過(guò)于強(qiáng)人所難。實(shí)際上，德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟制度，在法定行政訴訟類型之外還規(guī)定了其他訴訟類型。其次，從適用層面而言，行政訴訟類型的法定化要求明確的成文法規(guī)定，而成文法的有限性會(huì)限制權(quán)利的保護(hù)范圍和救濟(jì)方式，影響到當(dāng)事人權(quán)利受到保護(hù)的程度。再次，法定化的行政訴訟類型會(huì)增加當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，這是其最大的弊端，法定化模式下，行政訴訟類型制度的紛繁復(fù)雜的具體規(guī)定讓當(dāng)事人難以選擇，當(dāng)事人一旦選擇錯(cuò)誤，會(huì)喪失司法救濟(jì)機(jī)會(huì)。

三、我國(guó)行政訴訟類型的構(gòu)建思路及基本框架

（一）構(gòu)建思路

從德國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟類型法定化模式內(nèi)容以及對(duì)這些模式的反思來(lái)看，某些行政訴訟類型即使在法律沒(méi)有明文規(guī)定的情況下，也可以發(fā)揮作用。因?yàn)樾姓V訟類型是客觀存在的，其功能的實(shí)現(xiàn)并不是依靠成文法的規(guī)定，訴訟類型法定化只不過(guò)是將訴訟類型以文字的形式表現(xiàn)出來(lái)而已。并且，裁判方式與訴訟類型之間并不總是相對(duì)應(yīng)的關(guān)系。我國(guó)行政訴訟中判決方式已經(jīng)在規(guī)范層面取得了較大進(jìn)展，司法實(shí)務(wù)也潛在地按照行政訴訟類型審理案件。在以后的行政訴訟中，法律并不需要對(duì)所有的行政訴訟類型進(jìn)行明確規(guī)定，只需要規(guī)定基本訴訟類型和典型的亞訴訟類型，對(duì)于其他的訴訟類型，相關(guān)法律只需要明確清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)法官確定法律未列明的行政訴訟類型。因此，劃分標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，訴訟類型會(huì)受到訴訟請(qǐng)求、起訴權(quán)、行政爭(zhēng)議的種類和性質(zhì)等因素的影響。鑒于我國(guó)行政訴訟的實(shí)際情況，訴訟類型可以以原告訴訟請(qǐng)求為主，兼顧起訴人的起訴權(quán)、所爭(zhēng)議的行政行為的種類和性質(zhì)等其他劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（二）基本框架

根據(jù)原告訴訟請(qǐng)求，行政訴訟可化分為形成之訴、給付之訴和確認(rèn)之訴三大基本類型。形成之訴是人民法院應(yīng)原告的訴訟請(qǐng)求，作出變更或者撤銷行政主體作出的行政行為判決的訴訟。給付之訴是人民法院應(yīng)原告的訴訟請(qǐng)求，作出要求被告作出一定行政行為或者給予一定受益內(nèi)容判決的訴訟。確認(rèn)之訴是人民法院應(yīng)原告的訴訟請(qǐng)求，作出確認(rèn)特定行政行為的合法性、效力或者行政法律關(guān)系存在與否的判決的訴訟［5］。然后按照起訴人的起訴權(quán)、所爭(zhēng)議的行政行為的種類和性質(zhì)等其他輔助性標(biāo)準(zhǔn)，在三大基本類型的基礎(chǔ)上，劃分若干更加精細(xì)化的行政訴訟類型的亞類型，有助于實(shí)現(xiàn)全面保障公民權(quán)利獲得司法救濟(jì)的法律價(jià)值目標(biāo)［6］。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)行政之訴的內(nèi)容，此項(xiàng)基本訴訟類型可以劃分為變更之訴、撤銷之訴的亞類型訴訟；根據(jù)確認(rèn)之訴的概念，此項(xiàng)基本訴訟類型可以劃分為確認(rèn)違法之訴、確認(rèn)無(wú)效之訴和確認(rèn)行政法律關(guān)系之訴的亞類型訴訟。根據(jù)給付之訴的概念，此項(xiàng)基本訴訟類型可以劃分為課予義務(wù)之訴和一般給付之訴的亞類型訴訟。對(duì)于其他的非典型的亞訴訟類型和眾多的子訴訟類型，審判人員可以根據(jù)法律設(shè)定的劃分標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步具體的劃分。