基于檢察機(jī)關(guān)視角的行政公益訴訟訴前程序?qū)嵺`困境與突破

周紅偉

中共阿拉善盟委黨校，內(nèi)蒙古 阿拉善盟 750300

最初公益訴訟被應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，粗放式發(fā)展模式帶來(lái)了巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境、資源破壞的現(xiàn)象伴隨出現(xiàn)，任其發(fā)展則會(huì)損害公共利益。盡管行政法和部門法規(guī)范要求行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，但是對(duì)不作為、慢作為等現(xiàn)象監(jiān)管問(wèn)責(zé)失之于松。為有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益與公共利益之間的關(guān)系，強(qiáng)化社會(huì)公共利益保護(hù)，在沒(méi)有明確具體侵權(quán)對(duì)象的情形下，行政公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。2017年修訂的《行政訴訟法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)需要用檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，并且該流程應(yīng)在行政公益訴訟前進(jìn)行。從司法實(shí)踐來(lái)看，這種方式有效節(jié)約了司法資源，同時(shí)避免行政資源的過(guò)度浪費(fèi)。僅2019年，87.5%的行政案件依靠訴前程序得以解決，充分顯示了行政公益訴訟的實(shí)效性。本文旨在梳理訴前程序制度，從理論與實(shí)踐多個(gè)層面研究問(wèn)題并提出解決辦法，為更好彰顯訴前程序價(jià)值，維護(hù)公共利益提供有益參考。

一、行政公益訴訟訴前程序理論

（一）制度結(jié)構(gòu)

1.訴前程序概念

古羅馬時(shí)期，當(dāng)時(shí)的社會(huì)已有公益訴訟制度。20世紀(jì)中后期，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題變得嚴(yán)峻，大多數(shù)國(guó)家都正式設(shè)立了公益訴訟這一制度。雖然各個(gè)國(guó)家行政體制存在差異，但是設(shè)置公益訴訟的初衷一致，就是為了保護(hù)公共利益免受損害。行政公益訴訟，為的就是解決涉及國(guó)家與公共利益的各種問(wèn)題［1］。因?yàn)椴淮嬖诜蓪用娴闹苯踊蜷g接利益關(guān)系，因此必須由公權(quán)力出手實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的直接目的。在我國(guó)當(dāng)前的司法實(shí)踐中，如有關(guān)行政機(jī)關(guān)收到了檢察建議，必須及時(shí)做出反應(yīng)，結(jié)合檢察建議要求，審查自身行政行為不能及時(shí)履行的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并及時(shí)糾錯(cuò)甚至止損。如果行政機(jī)關(guān)并未重視檢察建議，允許有錯(cuò)誤傾向的行政行為繼續(xù)行使，則由檢察機(jī)關(guān)按照法律職權(quán)提起公益訴訟［2］。

2.法理基礎(chǔ)

分析行政公益訴訟訴前程序產(chǎn)生的原因，應(yīng)當(dāng)從外部和內(nèi)部條件審視。首先是外部力量，也就是行政公益的訴訟制度設(shè)計(jì)原因。其最初設(shè)置，并非是建立比政府機(jī)關(guān)更高明的法院，而是為了能夠尊重行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的謙抑性。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，公民個(gè)人、團(tuán)體組織的趨利性導(dǎo)致個(gè)別違背社會(huì)公共利益的不良社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生。特別是在食品安全、國(guó)有資產(chǎn)、環(huán)境污染等領(lǐng)域，相關(guān)行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)利益。任其發(fā)展的后果是由于行政機(jī)關(guān)消極作為、職權(quán)懈怠，以致社會(huì)公共利益遭受重創(chuàng)。但是社會(huì)文明進(jìn)步帶來(lái)的公民意識(shí)覺(jué)醒、公共利益意識(shí)強(qiáng)化，引起全社會(huì)對(duì)損害公共利益行為嚴(yán)懲的重視。由于行政機(jī)關(guān)代為行使公共管理職能，因此監(jiān)督約束的缺漏勢(shì)必會(huì)造成公共利益受損。因而，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度就是司法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。其次是內(nèi)部力量，也就是檢察權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系再平衡。行政法屬于私人權(quán)利自由法律保障，是行政效率奠定的基礎(chǔ)［3］。訴前程序啟動(dòng)，是通過(guò)有效監(jiān)督行政行為并進(jìn)行必要篩選從而提起的訴訟案件。采用檢察建議方式，可以在節(jié)約司法資源的前提下，彰顯公平正義，并且切實(shí)解決侵害公共利益的行為。因此，既體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的行政自治，也反映了司法工作的謙抑性。

（二）訴前程序前置合理性分析

通過(guò)公益訴訟訴前程序機(jī)制，可以有效節(jié)約司法資源。行政公益訴訟制度設(shè)置目的在于保護(hù)公共利益，設(shè)置訴前程序，可以使法律資源價(jià)值最大化，起到優(yōu)化資源配置的積極效果［4］。行政公益訴訟訴前程序前置實(shí)現(xiàn)了形式高效、實(shí)質(zhì)便捷的止損作用，用節(jié)約訴訟資源的便捷途徑以最少的投入創(chuàng)造最多的回報(bào)和收益。由于我國(guó)公共法律服務(wù)資源分布不均衡等問(wèn)題，訴訟程序并非糾紛問(wèn)題處理的最佳形式［5］。一旦進(jìn)入訴訟程序，有必要嚴(yán)格遵守訴訟流程，但這樣的方式難以保障解決糾紛的效率。尤其是對(duì)于特定案件，如環(huán)境污染案件，訴訟成本往往過(guò)高，但是由于訴訟環(huán)節(jié)較多、取證困難等問(wèn)題，影響公共利益保護(hù)的時(shí)效性。但是運(yùn)用訴前程序發(fā)揮了較大的分流作用，減輕了司法壓力，同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)行政自制的尊重，因此是解決社會(huì)層面侵害利益現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有益途徑。

經(jīng)由公益訴訟程序，可以及時(shí)核實(shí)與調(diào)查案件線索。制發(fā)檢察建議前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)證據(jù)用于證明行政機(jī)關(guān)日常管理的違法行為或不作為等情況，以便進(jìn)入后續(xù)程序。因此，就發(fā)現(xiàn)案件線索該環(huán)節(jié)來(lái)看，需要及時(shí)采取相應(yīng)舉措核實(shí)預(yù)調(diào)查一切證據(jù)［6］。該過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)按照自身職權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)勘查情況，獲取行政機(jī)關(guān)消極不作為、違法履職證據(jù)，依法啟動(dòng)訴前程序。

設(shè)置訴前程序，可以讓行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)建立良性互動(dòng)。眾所周知，訴前程序的設(shè)置目的是保護(hù)社會(huì)與國(guó)家的公共利益。一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)均有義務(wù)維護(hù)社會(huì)公共利益，在履行不力或履行不能的情況下，設(shè)置訴前程序，是對(duì)公權(quán)力依法行使的提醒。得到建議以后，行政機(jī)關(guān)有必要及時(shí)處理問(wèn)題，從而有效維護(hù)社會(huì)公共利益，減少或降低因履職不力等帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響。

二、當(dāng)前行政公益訴訟訴前程序存在的問(wèn)題

（一）案件線索單一

在有關(guān)檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)案件線索發(fā)現(xiàn)的部分實(shí)踐中，出現(xiàn)公益訴訟線索單一、質(zhì)量不高的問(wèn)題。因此，對(duì)于依法履行公益訴訟法定職責(zé)中，掌握案件線索來(lái)源的相關(guān)規(guī)定并不明確，僅表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)履行行政監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)得到的案件線索。因此，主體限定為檢察機(jī)關(guān)，排除其他主體。但是結(jié)合當(dāng)前行政公益訴訟訴前程序運(yùn)行情況來(lái)看，不僅要在檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)中發(fā)現(xiàn)線索，同時(shí)還要移送其他案件線索。盡管理論界有人提出，線索移送應(yīng)包括所有組織、法人與公民提供的線索，但是我國(guó)目前公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)僅認(rèn)可第一種觀點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)依法履職中掌握的案件線索。鑒于檢察機(jī)關(guān)人手、資源短缺等現(xiàn)象存在，如果狹義理解檢察機(jī)關(guān)在“履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索”，則可能會(huì)導(dǎo)致線索獲取不夠全面、其他行政機(jī)關(guān)及人民群眾參與司法監(jiān)督的積極性。

（二）訴前調(diào)查取證受限

在得到案件線索后，經(jīng)過(guò)周密調(diào)查取證掌握確鑿證據(jù)，才能為后續(xù)工作有效開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》里，明確了調(diào)查取證過(guò)程需要采取的方式與手段，涉及的調(diào)查方式為兜底與列舉辦法，包括評(píng)估、委托、鑒定、咨詢、搜集、詢問(wèn)、查閱等內(nèi)容。開(kāi)展調(diào)查取證工作，還應(yīng)由其他部門共同配合完成。但是當(dāng)前依然存在檢察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)不足、強(qiáng)制性不能有效發(fā)揮的問(wèn)題。

1.隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)不足

公益訴訟案件辦理中，基層檢察院是重要力量。由于當(dāng)前高度重視公益訴訟，因此公益訴訟案件與日俱增，但是配套的檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍存在不足。如辦案人員數(shù)量不足、職數(shù)不夠等問(wèn)題限制檢察機(jī)關(guān)依法履職。加之當(dāng)前部分公益訴訟案件涉及面廣，牽扯多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門，因此對(duì)檢察隊(duì)伍專業(yè)化能力提升提出新要求。在復(fù)雜案件面前，檢察機(jī)關(guān)能否匹配人力、物力進(jìn)行大規(guī)模深入調(diào)查取證，檢察隊(duì)伍人員綜合能力素質(zhì)能否應(yīng)對(duì)當(dāng)前公益訴訟呈現(xiàn)的復(fù)雜性、系統(tǒng)性等，都是公益訴訟訴前程序運(yùn)行中表現(xiàn)的問(wèn)題。

2.檢察建議剛性不足

最高法、最高檢針對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能作出專門規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)依法履職的權(quán)力，要求被調(diào)查對(duì)象在接受調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)依法配合，提供證據(jù)線索。核實(shí)調(diào)查期間，被調(diào)查對(duì)象應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助相關(guān)工作，不得怠慢或刻意進(jìn)行相違背的行為。實(shí)際工作中，個(gè)別行政機(jī)關(guān)不重視檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)的訴前程序，消極配合甚至不予配合的現(xiàn)象偶有發(fā)生，因而削弱了檢察機(jī)關(guān)自身職能的發(fā)揮。從訴前程序的開(kāi)展情況來(lái)看，必須由行政機(jī)關(guān)依法積極配合才能獲取相關(guān)證據(jù)，但是行政機(jī)關(guān)或應(yīng)付檢察機(jī)關(guān)詢問(wèn)或提取證據(jù)、或片面提供對(duì)自身有利證據(jù)的行為嚴(yán)重阻礙了公益訴訟訴前程序的進(jìn)行。沒(méi)有強(qiáng)制力保障的檢察建議和訴前程序，必然會(huì)帶來(lái)司法監(jiān)督職能的弱化。

三、完善行政公益訴訟訴前程序的建議

（一）拓展案件線索

首先應(yīng)當(dāng)重新對(duì)履職發(fā)現(xiàn)進(jìn)行定義。《行政訴訟法》在損害公共利益線索發(fā)現(xiàn)中，限定線索來(lái)源應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)。結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體，履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是針對(duì)某一特定案件而言，并不一定具有提起訴前程序的必要性。因此，為了促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法履行司法監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)注重拓寬案件線索來(lái)源，放大案件線索面源，建立健全完善的案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。整合有效資源，擴(kuò)大公益訴訟訴前程序參與主體的范圍，將行政監(jiān)督機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等納入范疇，構(gòu)成內(nèi)部及時(shí)發(fā)現(xiàn)、移送案件信息的多維網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。調(diào)動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，利用大數(shù)據(jù)、新媒體等手段發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索，及時(shí)甄別加以利用。

其次拓寬公益訴訟的受案范圍。當(dāng)前公益訴訟案件范圍一般用“四大領(lǐng)域+”的模式獲取案源，并依法啟動(dòng)訴前程序。在抓好以上范圍內(nèi)公益訴訟案件的前提下，秉持穩(wěn)妥慎重原則，可以考慮通過(guò)以下途徑拓寬范圍：修改部分法律規(guī)定將成熟領(lǐng)域納入公益訴訟范圍，對(duì)需要由法律規(guī)范明確界定的個(gè)別領(lǐng)域由負(fù)責(zé)司法解釋的機(jī)關(guān)作出及時(shí)回應(yīng)。同時(shí)，部分省級(jí)人大常委會(huì)也可以通過(guò)拓展和深化公益訴訟案件范圍，為本區(qū)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟提供必要的法律依據(jù)。

（二）完善核實(shí)制度

強(qiáng)化檢察隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。鑒于案件調(diào)查取證牽涉領(lǐng)域不特定性強(qiáng)，因此需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)專業(yè)能力提升，定期開(kāi)展職業(yè)能力提升培訓(xùn)，拓寬學(xué)習(xí)培訓(xùn)范圍，加強(qiáng)自身綜合知識(shí)和能力的儲(chǔ)備。強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，配齊配足專業(yè)能力強(qiáng)、法律素質(zhì)過(guò)硬的專才，同時(shí)注重在實(shí)踐中鍛煉隊(duì)伍，提升整體實(shí)力。為進(jìn)一步強(qiáng)化隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍管理機(jī)制，定向招錄法律專業(yè)或者相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生加入干部隊(duì)伍后備人才儲(chǔ)備中，通過(guò)遴選等多渠道建強(qiáng)檢察隊(duì)伍。積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，招聘錄用司法輔助人員，并進(jìn)行定期培訓(xùn)提升調(diào)查取證等程序的履職能力，從而為公益訴訟訴前程序的有效實(shí)現(xiàn)提供人才支持。

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的強(qiáng)制性。結(jié)合當(dāng)前行政公益訴訟制度規(guī)定，通過(guò)賦予檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查取證的強(qiáng)制手段，在查封、扣押等環(huán)節(jié)給予有力的調(diào)查手段，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)職能作用。注重建立協(xié)同調(diào)查制度，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查取證存在剛性不足的問(wèn)題，可以聯(lián)合公安機(jī)關(guān)共同開(kāi)展調(diào)查取證，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制力的有效實(shí)施。有針對(duì)性建立調(diào)查取證保障機(jī)制，如若出現(xiàn)拒不配合或者妨礙調(diào)查取證的行為，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處罰。

（三）細(xì)化具體規(guī)定

規(guī)范檢察建議內(nèi)容。開(kāi)展公益訴訟，旨在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職。檢察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的不良傾向或者存在的問(wèn)題，依法有權(quán)發(fā)出檢察建議。鑒于檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間不存在行政隸屬關(guān)系，因此有效的監(jiān)督必須通過(guò)有指導(dǎo)意義的監(jiān)督建議實(shí)現(xiàn)。因此，提出有效的檢察建議，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)依法調(diào)查取證、進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，經(jīng)行政機(jī)關(guān)承認(rèn)存在相關(guān)問(wèn)題后，才能切實(shí)發(fā)揮有益的作用。因此，為增強(qiáng)檢察建議的針對(duì)性，必須對(duì)檢察建議內(nèi)容進(jìn)行制度規(guī)范，列明檢察建議的組成要素，對(duì)公共利益破壞性的具體表現(xiàn)，適度準(zhǔn)確地向行政機(jī)關(guān)傳遞建議目的，讓其及時(shí)糾錯(cuò)。

保障檢察建議剛性約束。為確保檢察建議被采納及取得保護(hù)社會(huì)公共利益的初衷，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持整體性和系統(tǒng)性確保檢察建議質(zhì)量。不僅要注重建議的精準(zhǔn)性、可行性，也要采取剛性制度約束，讓監(jiān)督對(duì)象明確在檢察建議沒(méi)有被及時(shí)采納并且任由不良現(xiàn)象繼續(xù)演變時(shí)，將會(huì)面臨行政訴訟，且行政訴訟結(jié)果必須嚴(yán)格執(zhí)行。建立檢察建議反饋機(jī)制。對(duì)于發(fā)出的檢察建議，如果監(jiān)督對(duì)象有異議，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，針對(duì)有關(guān)問(wèn)題研究核對(duì)，確保檢察建議不流于形式。

四、結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟訴前程序?yàn)楣怖婢葷?jì)提供多元化救濟(jì)途徑，同時(shí)催生行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性和主動(dòng)性，是司法監(jiān)督在行政機(jī)關(guān)依法行政的具體實(shí)踐。隨著法治國(guó)家、法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，相信行政公益訴訟一定能發(fā)揮更加積極的效用。