《國防動員法》實(shí)施以來的成就、問題與展望

劉瑞強(qiáng)

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,北京100088）

改革開放以來，隨著依法治國戰(zhàn)略、依法治軍方略的推進(jìn)，中國國防動員法制建設(shè)不斷發(fā)展完善，形成了以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》）為依據(jù)，以《中華人民共和國國防動員法》（以下簡稱《國防動員法》）為基本法，由《中華人民共和國人民防空法》和《民用運(yùn)力國防動員條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章組成的國防動員法規(guī)體系。自2010年7月1日起生效，《國防動員法》迄今已走過10多年的歷程，是中國國防動員制度建設(shè)邁向現(xiàn)代化的一個里程碑，為國防動員的發(fā)展和改革提供了強(qiáng)有力的法律保障，實(shí)現(xiàn)行政型國防動員向法治型國防動員邁進(jìn)?！秶绖訂T法》旨在破解國防動員工作中的突出問題，推動國防動員科學(xué)化、正規(guī)化和法治化，得到了充分的實(shí)踐檢驗(yàn)，也是國防動員理論上的重大創(chuàng)新。但“世異時移，變法宜矣”。隨著總體國家安全觀、國家治理現(xiàn)代化、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，國家政治、經(jīng)濟(jì)、安全形勢任務(wù)發(fā)生巨大變化，國防動員工作存在新的矛盾和問題。十三屆全國人大常委會第三十一次會議作出深化國防動員體制改革期間，暫時調(diào)整適用《國防動員法》等法規(guī)中有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理體制、軍地職能配置、工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和國防動員資源指揮運(yùn)用的規(guī)定的決定。因此，為了貫徹黨中央關(guān)于深化國防動員體制改革的決策部署，有必要回顧《國防動員法》實(shí)施以來取得的偉大成就，評析當(dāng)前面臨的各種挑戰(zhàn)，展望《國防動員法》未來修法及國防動員工作努力的方向和路徑，希冀為中國國防動員體制改革尤其是國防動員法制建設(shè)提供啟示和借鑒。

一、《國防動員法》取得的成就

（一）健全了國防動員法規(guī)體系

建設(shè)法治軍隊(duì)，首先要求法律法規(guī)體系的完善。一個法律體系要成為法律體系，必須滿足兩方面的條件：規(guī)范秩序及其外在強(qiáng)制行為必須能在特定領(lǐng)土上得到實(shí)際貫徹；那些事實(shí)上規(guī)定或頒布相關(guān)強(qiáng)制行為的人必須信守特定的最高規(guī)范[1]。各類改革都要堅(jiān)持法治原則，立法工作是構(gòu)建中國特色軍事法治體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[2]，也是建設(shè)系統(tǒng)完備的國防動員法規(guī)體系的首要任務(wù)，包括法律的制定、修改和廢止?！秶绖訂T法》出臺前，有關(guān)國防動員的規(guī)定主要散見于《憲法》《國防法》中①《憲法》第67條、第80條；《國防法》第3條、第10條、第11條、第12條、第15條、第22條以及第八章。。此外，《中華人民共和國兵役法》《民用運(yùn)力國防動員條例》等法規(guī)規(guī)章中也有涉及國防動員的條款。不同時期形成的國防動員法規(guī)先后實(shí)施，初步構(gòu)建起了國防動員法規(guī)體系?！秶绖訂T法》的出臺，填補(bǔ)了基本法的立法空白，使得國防動員法規(guī)體系更加完璧?！秶绖訂T法》能夠?yàn)閲绖訂T法律規(guī)范的構(gòu)建與完善提供指導(dǎo)與借鑒，在《國防動員法》的基礎(chǔ)上，國家加大了國防動員法制建設(shè)的力度，頒布了《中華人民共和國國防交通法》（2017年），進(jìn)一步修訂了《中華人民共和國兵役法》和《中華人民共和國國防教育法》。至此，基本上建成了以《憲法》《國防法》為依據(jù)，以《國防動員法》為母法，由調(diào)整國防動員中各種主體之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章組成的較為完整的國防動員法規(guī)體系。

（二）實(shí)現(xiàn)了國防動員工作有法可依

《國防動員法》是推動國防動員工作開展，規(guī)范國防動員準(zhǔn)備、實(shí)施及復(fù)員活動，健全國防動員體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法動員的根本依據(jù)。隨著軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的深度推進(jìn)以及各類突發(fā)事件的頻發(fā)，國防動員領(lǐng)域出現(xiàn)了新的矛盾與問題，堅(jiān)持運(yùn)用法律思維和法律方式解決實(shí)際中遇到的矛盾與問題，把國防動員納入法治軌道，從法治的視角構(gòu)建國防動員制度。依法動員是法治國家的基本要求，是國防動員工作開展的基本遵循，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效方式，更是形成快速高效國防動員能力的現(xiàn)實(shí)要求?！秶绖訂T法》是依法動員、依憲動員的基本前提，充分發(fā)揮《國防動員法》的規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用，不僅是保障國防動員活動的基本依據(jù)，也是軍民融合發(fā)展對國防動員提出的法治要求。通過《國防動員法》立法研究，從理論上探討了國防動員立法的模式、內(nèi)容、原則等，能夠更好地指導(dǎo)國防動員實(shí)踐，促進(jìn)國防動員法律制度的完善。已經(jīng)頒布的法律需經(jīng)由實(shí)踐的檢驗(yàn)，才能最終認(rèn)定其是否屬于“好的法律”。以《國防動員法》為遵循，國防動員力量在蘆山地震、新冠肺炎疫情等重大突發(fā)事件中得到實(shí)踐檢驗(yàn)，是國防動員應(yīng)急功能的重要體現(xiàn)。

（三）規(guī)范了國防動員權(quán)行使

國防動員是國家行為，具有極強(qiáng)的公權(quán)性。國防動員權(quán)的行使是為了公共安全利益的需要，將私權(quán)利讓渡給公權(quán)力的過程，主要表現(xiàn)為對公民權(quán)利的限制，這種強(qiáng)制權(quán)力的正當(dāng)依據(jù)只能是法律。國防動員權(quán)若不受節(jié)制，后果不堪設(shè)想[3]，沒有嚴(yán)格的約束和規(guī)范，必將導(dǎo)致國防動員權(quán)的濫用和誤用。在《憲法》《國防法》對國家機(jī)關(guān)國防動員權(quán)規(guī)定的基礎(chǔ)上，《國防動員法》更加明確了決策權(quán)、組織實(shí)施權(quán)、動員令發(fā)布權(quán)的適格主體，賦予地方人民政府本行政區(qū)域國防動員的管理權(quán)，國防動員委員會（以下簡稱國動委）具有組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各級國防動員工作的職權(quán)。國防動員權(quán)是極具暴力性和強(qiáng)制性的公權(quán)力，在中國議行合一的政體下，將國防動員權(quán)分別賦予不同國家機(jī)關(guān)行使，一定程度上能夠防范權(quán)力濫用。國防動員特別措施是為戰(zhàn)爭需要而依法實(shí)施的特殊管理制度和強(qiáng)制性措施，其實(shí)施必將嚴(yán)重沖擊正常的生產(chǎn)生活秩序，《國防動員法》明確了實(shí)施特別措施的條件、權(quán)限、要求和終止等[4]，列明了相關(guān)法律責(zé)任，嚴(yán)厲懲治濫用國防動員權(quán)的行為。

（四）保障了動員對象的合法權(quán)益

法律的基本功能旨在通過規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)限制人們一定的行為，將紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系和行為趨于制度化、合理化及秩序化[5]。國防動員是集聚和調(diào)配動員資源的緊急措施，動員過程中必然涉及征用物資，限制主體權(quán)利和自由，甚至實(shí)施專利強(qiáng)制許可。長期以來，中國的國防動員補(bǔ)償還沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，隨意性大。中國軍事法的宗旨就是最大化地保障人民利益，國防動員的準(zhǔn)備與實(shí)施也不能僭越這一原則[6]。即使為了應(yīng)對戰(zhàn)爭和突發(fā)事件，也必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。應(yīng)對戰(zhàn)爭和突發(fā)事件根本上是為了保證國家和社會正常的秩序，維護(hù)各類主體的合法權(quán)益實(shí)質(zhì)上是保障其最基本的自由和權(quán)利。法律的核心目標(biāo)在于保護(hù)公民和組織的合法權(quán)益，國防動員在應(yīng)對戰(zhàn)爭和突發(fā)事件時更應(yīng)兼顧主體的自由和權(quán)利?！秶绖訂T法》要求國家和政府在進(jìn)行國防動員征用后，必須根據(jù)損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，充分保障了相關(guān)主體的合法權(quán)益。

二、《國防動員法》實(shí)施中存在的問題

《國防動員法》取得的成就有目共睹，然而隨著政府和軍隊(duì)改革的推進(jìn)，社會、經(jīng)濟(jì)、安全環(huán)境急劇變化，《國防動員法》已嚴(yán)重滯后于理論和實(shí)踐的發(fā)展，國防動員法制仍不夠完善，規(guī)范性、指導(dǎo)性尚顯不足，存在許多亟須解決的問題。

（一）與當(dāng)前的體制不相適應(yīng)

在國防和軍隊(duì)編制調(diào)整改革的推進(jìn)下，國防動員系統(tǒng)正處于重要改革中，向國防動員聚焦用力成為國防動員系統(tǒng)的中心工作，而當(dāng)前的《國防動員法》及國防動員體制與新的編制體制還不相適應(yīng)。

1.機(jī)構(gòu)和人員編制不規(guī)范

《國防動員法》沒有明確國動委及各專業(yè)辦公室的設(shè)置和人員編配。從國家到地方，各級都設(shè)立了專業(yè)動員辦公室，但設(shè)置規(guī)范和人員編配至今沒有得到統(tǒng)一規(guī)范。國家層面，國動委辦事機(jī)構(gòu)分設(shè)在國務(wù)院和軍委的相關(guān)職能部門。省級設(shè)置不盡相同，傳統(tǒng)的省級國動委下設(shè)綜合辦公室等六個辦公室，還有的另設(shè)裝備動員辦公室，而且省級國動委各辦公室編制各異，只有人民防空辦公室是省級政府下設(shè)的正廳級單位，其他動員辦公室要么沒有編制，要么只是職能機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門，表現(xiàn)出“上軍下民”的設(shè)置模式，難以形成整體合力。

2.職能部門的作用發(fā)揮不明顯

國防行政組織結(jié)構(gòu)自上而下等級嚴(yán)格、權(quán)限明確，每一級別具有什么權(quán)限和職能都有規(guī)定，能夠遂行什么任務(wù)都有安排[7]。國動委作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，人員都是兼職，調(diào)控力不強(qiáng)，很大程度上掣肘著國動委作用的發(fā)揮，難以履行承擔(dān)的職能任務(wù)，缺少指揮和監(jiān)督職能，弱化了對國防動員工作組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力[8]。國動委各辦公室垂直領(lǐng)導(dǎo)，各級綜合辦公室只是起協(xié)調(diào)作用，權(quán)力較為單薄，難以保證國防動員工作的權(quán)威性和實(shí)效性[9]?！秶绖訂T法》規(guī)定了政府是國防動員工作的主導(dǎo)部門，動員工作的主體應(yīng)該是各級政府無疑。動員對象有人力、物力、財(cái)力等，各級政府部門都會參與，個人、企業(yè)也會涉及，只有通過政府有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，才能順利完成動員任務(wù)。當(dāng)前，地方政府的動員主體地位不突出、職能不明確，形成了由軍隊(duì)主導(dǎo)動員的不良局面，《國防動員法》沒有進(jìn)一步明確軍地雙方在動員工作中的關(guān)系。

（二）需求提報不順暢

軍事需求是軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)，能夠反映國家的綜合實(shí)力和國防資源現(xiàn)狀，對構(gòu)建國防力量體系具有指導(dǎo)作用?！秶绖訂T法》對軍事需求只做了原則性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中只能是機(jī)械使用。需求提報與對接機(jī)制不完善是長期困擾國防動員發(fā)展的頑疾，軍隊(duì)提不出需求，政府抓不好落實(shí)的問題比較突出。

1.需求研究論證比較薄弱

國防動員需求涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、交通、衛(wèi)生等多方面，服務(wù)于作戰(zhàn)情報、后勤裝備、通信等多個領(lǐng)域。軍事需求論證的重點(diǎn)有作戰(zhàn)部署、國內(nèi)外形勢變化、國防經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個因素，需要不同層次和不同部門的作戰(zhàn)指揮人員、裝備技術(shù)人員進(jìn)行反復(fù)計(jì)算、推演、論證的復(fù)雜過程。當(dāng)前需求論證存在論證要素不配套、目標(biāo)不明確、論據(jù)不充分的現(xiàn)象。造成需求提報定性需求多，定量需求少；原則性需求多，具體需求少。沒有建立統(tǒng)一的需求指標(biāo)體系，需求的內(nèi)容、要素、要求等得不到有效規(guī)范。提報的需求與作戰(zhàn)任務(wù)和動員方案不匹配，沒有確準(zhǔn)實(shí)際需求，軍隊(duì)擔(dān)心得不到充分供給，往往超量提報，甚至超過經(jīng)濟(jì)承受力，技術(shù)可行性低，持續(xù)保障和臨機(jī)動員能力弱。

2.軍事需求提報程序不規(guī)范

正當(dāng)?shù)某绦蚴欠砂l(fā)揮其作用的途徑，是法治國家的基本要求和法治運(yùn)行的動脈。科學(xué)規(guī)范的需求提報程序是有效解決軍事需求提報問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是《軍民融合發(fā)展法》立法的重難點(diǎn)問題①《軍民融合發(fā)展法》已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。。當(dāng)前需求確認(rèn)程序及分析評估流程還缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，提報主體、責(zé)任義務(wù)還不明確，提報存在方法不科學(xué)、考慮不周全、分析不到位等問題。需求提報程序不夠規(guī)范，導(dǎo)致工作中重復(fù)提報的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于缺少《國防動員法》的具體規(guī)定，需求的獲取、提報、分析、論證、落實(shí)等程序規(guī)范不夠，需求的審批、管控、監(jiān)督等環(huán)節(jié)沒有法規(guī)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范[10]。尤其在新的軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制下，需求的主管部門到底是軍隊(duì)還是地方，是他們的哪個部門具體負(fù)責(zé)，需求什么、需求多少不甚明了，造成需求主體關(guān)系不清晰、機(jī)制運(yùn)行不順暢[11]。

3.需求對接不暢通

軍事需求不清楚、不明確，嚴(yán)重影響政府國防動員準(zhǔn)備工作的開展。軍隊(duì)是動員需求的提報主體，省軍區(qū)系統(tǒng)是軍地需求銜接的協(xié)調(diào)部門，其職能發(fā)揮還不夠明顯，監(jiān)督落實(shí)需求還不到位[12]。軍事需求是軍民融合發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)富國與強(qiáng)軍的有力抓手，牽引著動員準(zhǔn)備的落實(shí)，而軍隊(duì)系統(tǒng)長期與經(jīng)濟(jì)社會母體相隔離，二者缺少順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。囿于保密原因，需求信息共享互通困難。民口企業(yè)進(jìn)入軍品市場最大的障礙就是信息不對稱，不了解軍事需求，有效利用民用資源也就成了紙上談兵。

（三）補(bǔ)償規(guī)定不明確

征用補(bǔ)償是市場經(jīng)濟(jì)條件下滿足戰(zhàn)爭和突發(fā)事件需要的根本途徑，是國防動員活動的重要組成部分。《國防動員法》沒有對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方法和程序作出詳細(xì)規(guī)定，只是原則性地規(guī)定了應(yīng)給予補(bǔ)助補(bǔ)償[13]。國防動員征用補(bǔ)償法規(guī)建設(shè)滯后，更缺少配套的規(guī)章制度，與法治化的軌道相差甚遠(yuǎn)。

1.補(bǔ)償機(jī)制不健全

《憲法》規(guī)定了國家可以依法征收、征用公民財(cái)產(chǎn)，附加的兩個必要條件是公共利益需要和及時補(bǔ)償?，F(xiàn)階段中國在征用補(bǔ)償方面還缺乏有效的機(jī)制和具體的規(guī)范，軍地關(guān)于征用補(bǔ)償工作的職責(zé)劃分、協(xié)調(diào)配合、機(jī)制運(yùn)行等問題也沒有明確規(guī)定。征用的需求和實(shí)施主體不同，分別是軍隊(duì)和地方政府，二者之間缺少有效的工作銜接機(jī)制，嚴(yán)重影響了征用補(bǔ)償工作的順利開展。由于《國防動員法》沒有規(guī)定補(bǔ)償程序，補(bǔ)償過程中久拖不補(bǔ)、補(bǔ)而不償?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生，極易打消個人和組織響應(yīng)征用的熱情。

2.補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償是國防動員征用補(bǔ)償?shù)闹饕绞胶蜎Q定因素，信息化戰(zhàn)爭征用的物資裝備先進(jìn)、成本高昂、補(bǔ)償數(shù)額巨大，帶給征用者沉重的負(fù)擔(dān)。對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)而言，地方財(cái)政很難支付起補(bǔ)償費(fèi)用。補(bǔ)償是一種事后行為，各級政府并沒有提前預(yù)算，如遇戰(zhàn)爭或突發(fā)事件涉及征用補(bǔ)償時，經(jīng)費(fèi)協(xié)調(diào)起來就會十分困難。即使個別政府預(yù)算了動員經(jīng)費(fèi)，也沒有專項(xiàng)列明征用補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用?，F(xiàn)有的多數(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定時間久遠(yuǎn)，征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢存在差距。程序本身并不具有絕對的正當(dāng)價值，并不當(dāng)然能夠?qū)崿F(xiàn)公正，程序必須具備一定的標(biāo)準(zhǔn)才有可能成為實(shí)現(xiàn)公正的保障[14]。動員后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前還沒有統(tǒng)一的規(guī)范，區(qū)分不清晰、不細(xì)化，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、時間和尺度不統(tǒng)一。雖然戰(zhàn)爭態(tài)勢變化無常，但動員對財(cái)產(chǎn)造成損失的補(bǔ)償可以預(yù)見，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以使受損失的個人和組織有所參考和估量[15]，否則補(bǔ)償對象就會無所適從。

（四）法規(guī)體系不夠完善

實(shí)踐中，一般將那些較為成熟的國防動員制度上升為法律，以法規(guī)的形式得以固化[16]。雖然國防動員積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但其立法相當(dāng)遲緩，與形勢任務(wù)發(fā)展不相適應(yīng)，尤其與國防和軍隊(duì)改革后的編制體制、職能使命不相匹配。

1.《國防動員法》等相關(guān)法律過時

與國防動員相關(guān)或者規(guī)定了國防動員條款的法律主要有《憲法》（2018年修正）、《國防法》（2020年修正）、《國防動員法》（2010年頒布）、《國防教育法》（2018年修正）、《國防交通法》（2017年頒布）、《國家安全法》（2015年頒布）、《人民防空法》（2009年修正）等法律?？梢?，《國防動員法》《人民防空法》等法律頒布或最新一次修訂距今已近十年之久，雖然整體上仍具有調(diào)整規(guī)范功能，但已很難適應(yīng)新的形勢任務(wù)。許多法律過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致國防動員類法規(guī)極易落入“僵尸條款”的困境，難以適用。上下銜接不夠緊密，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不夠明確，指導(dǎo)性和操作性不強(qiáng)，與依法動員相背離?！秶绖訂T法》就國防動員與應(yīng)急管理兩大危機(jī)處置機(jī)制銜接的規(guī)定較為空洞，雖然《國防動員法》晚于《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺，但卻沒有就兩大體系如何銜接及銜接的要求和標(biāo)準(zhǔn)等一些重大問題作出規(guī)定?！秶绖訂T法》系統(tǒng)規(guī)范了物資儲備等內(nèi)容，但大多是原則性規(guī)定。

2.《國民經(jīng)濟(jì)動員法》等法規(guī)尚付闕如

《國民經(jīng)濟(jì)動員法》是國民經(jīng)濟(jì)動員準(zhǔn)備、實(shí)施和復(fù)員的根本規(guī)范，除《國民經(jīng)濟(jì)動員法》尚未出臺外，國防動員領(lǐng)域的其他組成部分都有相應(yīng)法規(guī)作保障。在第九、第十、第十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃里雖然都有《國民經(jīng)濟(jì)動員法》的身影，甚至2010年國務(wù)院法制辦重啟了國民經(jīng)濟(jì)動員立法工作，協(xié)調(diào)了法律出臺前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，但法律至今未見真容，作為國防動員領(lǐng)域主要法律之一的《國民經(jīng)濟(jì)動員法》，其出臺的意義將會更為重大[17]。另外，《科學(xué)技術(shù)動員法》《工業(yè)動員法》《農(nóng)業(yè)動員法》《作戰(zhàn)物資儲備法》《動員物資征用法》等與國防動員密切相關(guān)的法律也沒有頒布，嚴(yán)重制約著國防動員的準(zhǔn)備與實(shí)施。

三、《國防動員法》未來修法及國防動員工作努力的方向

軍隊(duì)法治化是其信息化和現(xiàn)代化的推進(jìn)劑，偉大的強(qiáng)軍夢征程需要有法治引領(lǐng)和保障[18]。立法作為頂層設(shè)計(jì)，是全面深化改革推進(jìn)中的重難點(diǎn)問題，是法治建設(shè)的首要任務(wù)和基礎(chǔ)工程，直接決定著改革的質(zhì)量與效果，《國防動員法》的完善必須解決好與上位法、相鄰法以及下位法的從屬和協(xié)調(diào)關(guān)系。軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略向深度推進(jìn)，國家安全威脅呈現(xiàn)多樣化，應(yīng)急管理體系實(shí)現(xiàn)了有效整合，法治政府建設(shè)以及國家治理現(xiàn)代化不斷向縱深推進(jìn)，這些對未來《國防動員法》修改方向有較大影響，也是國防動員工作努力的方向，應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注。

（一）堅(jiān)持軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略

早在20世紀(jì)，托夫勒就設(shè)想了“軍民融合”式戰(zhàn)爭，如今看來，這一論斷確鑿無疑，戰(zhàn)爭不僅依靠軍方的謀略和驍勇，也需要民力的支持和保障[19]。軍民融合發(fā)展旨在促進(jìn)資源優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)成富國和強(qiáng)軍的目標(biāo)[20]。加快軍民融合發(fā)展法規(guī)建設(shè)進(jìn)度，著力構(gòu)建由法律法規(guī)規(guī)章和各類規(guī)范性文件組成的中國特色軍民融合發(fā)展法規(guī)體系，提升軍民融合發(fā)展法治化水平。

十九大報告強(qiáng)調(diào)了軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)的重要性，明確了軍民融合的前進(jìn)方向和工作重點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化。繼續(xù)推進(jìn)國防和軍隊(duì)領(lǐng)域的改革，推動軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略向深度挺進(jìn)，進(jìn)一步完善國防動員體系，加強(qiáng)國防動員建設(shè)，持續(xù)深化國防科技工業(yè)改革，為國防和軍隊(duì)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障。只有通過建立和完善法規(guī)制度，才能保證各類改革有條不紊地進(jìn)行[21]。要建立健全軍民融合傳統(tǒng)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域的法規(guī)制度，不斷完善軍民融合法治體系[22]。國防動員作為軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域之一，是國家安全與發(fā)展的重要調(diào)節(jié)手段和支撐。《國防動員法》是軍民融合法規(guī)體系的重要組成部分，修訂《國防動員法》，增加適應(yīng)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)條款，推進(jìn)國防和軍隊(duì)改革，完善國防動員體制機(jī)制，健全國防動員類法規(guī)制度，制定征用補(bǔ)償規(guī)定，激發(fā)打贏信息化戰(zhàn)爭的國防潛力，尤其是統(tǒng)籌共享資源和技術(shù)，強(qiáng)化需求牽引，暢通軍地需求對接渠道，必然會豐富軍民融合法規(guī)制度，推動軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略向深度挺進(jìn)。

（二）貫徹總體國家安全觀

國家安全是立國之本，是中國的核心利益。當(dāng)前中國的安全形勢不容樂觀，與其他國家的利益矛盾不斷增多。中國周遭領(lǐng)土主權(quán)問題、軍事安全比拼、恐怖主義威脅、海洋權(quán)益爭奪、地緣政治利益等愈發(fā)凸顯，尤其是新興領(lǐng)域和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域安全問題持續(xù)增加，對國家政治、經(jīng)濟(jì)和公共生活造成嚴(yán)重威脅。國家安全利益的內(nèi)涵向經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)及科技等綜合領(lǐng)域拓展，軍事建設(shè)的任務(wù)不再是打贏信息化局部戰(zhàn)爭這么簡單，需要遂行完成多樣化軍事任務(wù)?？傮w國家安全觀是建立在維護(hù)全球安全基礎(chǔ)上的新理念，是發(fā)展的、綜合性的“大安全”理念，更是維護(hù)全球化時代國家安全的科學(xué)指引?？傮w國家安全觀要求國家各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)都要統(tǒng)籌兼顧發(fā)展與安全問題，發(fā)展與安全如車之雙輪、鳥之雙翼，發(fā)展是基礎(chǔ)、安全是保障，以發(fā)展促安全、以安全保發(fā)展，若只以其中一項(xiàng)為目標(biāo)，則兩個目標(biāo)均不可能實(shí)現(xiàn)[23]。

國防動員是維護(hù)國家自身安全所不可或缺的安全機(jī)制，強(qiáng)大的國防來自于軍事實(shí)力和國防潛力，不但可以戰(zhàn)之能勝，而且能夠屈人之兵?！秶绖訂T法》規(guī)定了國防動員建設(shè)要與國防安全需要相適應(yīng)，至于如何與國家安全機(jī)制相銜接沒有做進(jìn)一步的說明。傳統(tǒng)意義上的國防動員只是用來應(yīng)對戰(zhàn)爭的，而現(xiàn)代意義上的國防動員功能有了新的拓展，不僅能夠保證戰(zhàn)爭和武裝沖突的需要，還可以應(yīng)對緊急狀態(tài)或者其他國家危機(jī)，增加了平時服務(wù)、急時應(yīng)急的功能。因此，《國防動員法》的修法工作必須以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，兼顧國家發(fā)展和安全利益的需要，國防動員工作要協(xié)調(diào)當(dāng)前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全建設(shè)，局部利益與全局利益。

（三）與應(yīng)急管理體系相銜接

國防動員具有維穩(wěn)處突、搶險救災(zāi)等功能，其應(yīng)急功能在和平時期有了很大體現(xiàn)和發(fā)揮[24]。應(yīng)急管理部、衛(wèi)健委、公安部分別負(fù)責(zé)四種突發(fā)事件的應(yīng)對，共同構(gòu)成中國應(yīng)急管理的“三駕馬車”。當(dāng)前，國家危機(jī)處置存在兩個體系，以應(yīng)急管理體系為主，國防動員體系為輔，二者擔(dān)負(fù)的任務(wù)有所區(qū)分。然而在國防動員參與應(yīng)急處置的過程中，如何協(xié)調(diào)軍隊(duì)與政府的關(guān)系仍然沒有解決[25]，極有必要整合國防動員和應(yīng)急管理資源，優(yōu)化危機(jī)處置，實(shí)現(xiàn)國家危機(jī)的有效管理。

法規(guī)是實(shí)現(xiàn)動員體制與政府應(yīng)急管理體制順暢銜接的根本保障，也是實(shí)現(xiàn)國防動員應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善的動員法規(guī)體系，能夠?yàn)閲绖訂T應(yīng)對戰(zhàn)爭或突發(fā)事件提供法律保障，規(guī)范國防動員行為，保證動員各主體開展國防動員有法可依、有據(jù)可循[26]?！秶绖訂T法》作出了國家要建立與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國防動員體系的規(guī)定，但是規(guī)定較為原則，細(xì)化不夠。動員體系參與危機(jī)管理的方式、權(quán)限和程序必須通過法律予以規(guī)范，要修訂《國防動員法》《民用運(yùn)力國防動員條例》等動員類法規(guī)，明確動員力量參與應(yīng)急管理的相關(guān)事宜，也要修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等應(yīng)急類法規(guī)，增加應(yīng)急管理力量參與應(yīng)戰(zhàn)的條款，實(shí)現(xiàn)兩大法規(guī)體系的有效銜接[27]。適時出臺《國民經(jīng)濟(jì)動員法》《緊急狀態(tài)法》等專項(xiàng)法規(guī)，明確動員部門和政府應(yīng)急管理部門在應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急中的組織領(lǐng)導(dǎo)、工作程序、責(zé)任義務(wù)和獎懲辦法等內(nèi)容，為國防動員應(yīng)急職能的發(fā)揮提供法律遵循，規(guī)范動員與應(yīng)急管理銜接工作。國防動員與應(yīng)急管理牽涉面廣，地方許多部門都會涉及，只有保證各參與主體的權(quán)益，國防動員工作才能順利開展，這就需要加強(qiáng)國防動員法治化建設(shè)，提高國防動員法治化水平，實(shí)現(xiàn)國防動員應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化[28]。

（四）與法治政府建設(shè)同步推進(jìn)

法治政府建設(shè)的目標(biāo)就是政府辦事公開透明，工作人員清廉守法，部門設(shè)置科學(xué)合理，權(quán)力責(zé)任明確清晰。中國特色社會主義事業(yè)包括法治政府建設(shè)，中國特色社會主義進(jìn)入新時代意味著法治政府建設(shè)同步進(jìn)入了新時代，實(shí)現(xiàn)了量變到質(zhì)變的全新發(fā)展，法治政府建設(shè)煥然一新[29]。中國各項(xiàng)建設(shè)有了不同于以往任何時代的全新面貌，尤其對法治建設(shè)而言，更是一個破繭成蝶鳳凰涅槃的過程，能夠更好地保證公民合法的權(quán)利和自由。建設(shè)法治政府，推進(jìn)行政決策和立法法治化，規(guī)范依法行政和公正文明執(zhí)法，對實(shí)現(xiàn)依法治國和偉大的中國夢具有重要的戰(zhàn)略意義。

國家在實(shí)施國防動員尤其是影響到組織和個人的權(quán)利時，必須有相應(yīng)的法律依據(jù)。各級政府在進(jìn)行國防動員決策時，必然涉及個人和組織的權(quán)益，國防動員能否做到依法決策，即權(quán)限合法、實(shí)體合法、程序合法，是衡量法治政府的重要指標(biāo)。國防動員的執(zhí)法活動直接關(guān)系民眾對于政府法治化水平的認(rèn)知，是否具備完善的執(zhí)法程序是法治政府評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)督與問責(zé)的法治化要求政府違法行使國防動員職權(quán)時，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。國家實(shí)施國防動員必將打亂原有的社會秩序和社會關(guān)系，必須依靠法規(guī)將動員導(dǎo)致的非正常秩序向正常秩序轉(zhuǎn)變。政府在開展國防動員工作時，難免與個人和組織發(fā)生行政爭議，如動員征用和補(bǔ)償中的爭議解決與法治政府建設(shè)息息相關(guān)。因此，國家和政府作為國防動員的實(shí)施主體，在新時代法治政府建設(shè)背景下，通過《國防動員法》的修訂，有效規(guī)范國防動員活動，保障個人和組織參與國防動員的合法權(quán)益，是政府法治化水平的重要體現(xiàn)，是法治政府建設(shè)的任務(wù)所系，也是良法善治對《國防動員法》的內(nèi)在要求和殷切期盼。

（五）融入國家治理現(xiàn)代化全過程

國家治理體系是一系列制度的集合和協(xié)調(diào)作用的結(jié)果，其主體廣泛，包括政府、政黨、武裝力量等[30]。有了國家制度，便應(yīng)運(yùn)而生了國家治理能力，其中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的管理能力與國防動員的關(guān)系最為緊密。軍民一體化的國家戰(zhàn)略體系和國家戰(zhàn)略能力能夠防范重大安全風(fēng)險，有效維護(hù)國家利益[31]。國家安全是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的部分，而國防動員是維護(hù)國家安全的有效手段，無疑是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。國家建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)，強(qiáng)大的國防與軍事能力是確保國家建設(shè)及各項(xiàng)工作付諸實(shí)施和有序進(jìn)行的堅(jiān)強(qiáng)保障。

法治作為國家治理體系和能力現(xiàn)代化的內(nèi)容、方式、手段、依托和要求，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要標(biāo)志、評判指標(biāo)和必要條件。國家治理現(xiàn)代化的過程，實(shí)質(zhì)上就是國家治理法治化的過程。實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，法治體系建設(shè)首當(dāng)其沖，實(shí)質(zhì)就是制度之治和規(guī)則之治。要想中國特色社會主義法治體系在國家治理中發(fā)揮積極和有效的作用，就需要健全完善國家治理法律制度、規(guī)范和程序，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的國家治理法治實(shí)施和保障體系，通過國家治理體系的不斷充實(shí)和進(jìn)步，促使中國特色社會主義制度更趨成熟和穩(wěn)定，提高全體公民和組織善于運(yùn)用法律思維和方式解決矛盾、問題的能力[32]。要與時俱進(jìn)，著力提升國家治理現(xiàn)代化水平，健全和完善法規(guī)制度，在保持法律體系建設(shè)穩(wěn)定性的同時，也要做好立、改、廢、釋工作，提高立法質(zhì)量，做到國家治理于法有據(jù)。不斷增強(qiáng)各級依法辦事的意識和能力，平衡各方利益，保證公平正義，建設(shè)長治久安的國家治理制度和機(jī)制。國防動員管理體系是國家治理體系的重要組成部分，其管理能力一定程度上體現(xiàn)著國家治理能力的發(fā)展水平。因此，加快《國防動員法》的修法工作，提高國防動員體系和管理能力現(xiàn)代化水平，是國家治理現(xiàn)代化的任務(wù)使然。

四、結(jié)語

《國防動員法》的起草工作可以追溯到20世紀(jì)80年代，時間跨度大，由于諸多原因，遲遲未能出臺，其立法過程艱辛、曲折和漫長，可謂力排萬難得以問世[33]。實(shí)質(zhì)意義的國防動員法是藉由不同歷史時期的發(fā)展而逐漸形成的，而形式意義的《國防動員法》的制定和實(shí)施則具有標(biāo)志性意義。當(dāng)前的《國防動員法》可謂來之不易，實(shí)施10余年來取得的成就有目共睹，其重要地位自不待言，尤其在規(guī)范國防動員活動、保障個體權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。眾所周知，法律并不是一勞永逸的，立法也不可能實(shí)現(xiàn)“畢其功于一役”，必須隨形勢任務(wù)的變化而調(diào)整，不能與時代脫節(jié)。鑒于法律本身的滯后性，《國防動員法》已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，導(dǎo)致國防動員工作開展中面臨諸多全新的、棘手的問題得不到有效解決。因此，新時代的國防動員要堅(jiān)持黨管動員的原則，因應(yīng)國家戰(zhàn)略和大政方針需要，創(chuàng)新理念、制度和機(jī)制，摒棄“宜粗不宜細(xì)”的立法理念，待國防動員改革措施成熟后，及時修訂《國防動員法》，完善國防動員法制建設(shè)，做到立一件成一件、改一條成一條，確保法規(guī)真正科學(xué)管用。深化國防與軍隊(duì)改革，進(jìn)一步理順政府與軍隊(duì)、安全與發(fā)展、國家利益與個人利益的關(guān)系，為新時代國防動員建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。