以人民調(diào)解制度解決草場糾紛的現(xiàn)狀分析和思考

劉羽茜

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

一、我國草地資源和畜牧業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

我國是牧業(yè)大國，草場面積遼闊。其中草地主要分布在西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海、甘肅、四川等6個(gè)省份，這六個(gè)省份的草地面積，占全國草地的94%。圍繞草場而發(fā)展的畜牧業(yè)與旅游業(yè)，對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有著較為重要的影響。以青海省為例，據(jù)青海省人民政府網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，青海省全年生產(chǎn)總值（GDP）3005.92億元，其中畜牧業(yè)產(chǎn)值達(dá)295.12億元，占比達(dá)9.8%。而2020年，我國乳制品產(chǎn)量累計(jì)值達(dá)2780.4萬噸，期末產(chǎn)量比上年累計(jì)增長2.8%。乳制品正逐漸成為中國國民日常食品飲料消費(fèi)中不可或缺的一部分。消費(fèi)量規(guī)模增長迅猛。

而與發(fā)展前景廣闊的乳制品產(chǎn)業(yè)不相稱的是，我國的草地面積從2010年的28731.4萬公頃（430970萬畝），到2020年的26453.01萬公頃（396795.21萬畝）。草地的面積下降了2278.39萬公頃（34174.79萬畝）。導(dǎo)致草地面積縮小的原因有很多，氣候變化與人類頻繁的活動(dòng)，使得生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)能力下降。生態(tài)系統(tǒng)抵抗力下降也使得草原鼠害、蟲害的發(fā)生概率也相對(duì)提高，最近許多牧場上報(bào)出現(xiàn)了抗逆能力更強(qiáng)的毒草，這些現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了惡劣的影響。

與此同時(shí)，為了避免草地面積進(jìn)一步下降，地方政府采取退牧還草的保護(hù)環(huán)境政策，比如安排草原圍欄建設(shè)任務(wù)，輪牧休牧等手段，可持續(xù)性地開發(fā)利用草地。這也使得可以支持牧民放牧的草地面積進(jìn)一步下降。在畜牧業(yè)的蓬勃發(fā)展下，草場面積的縮小，無疑會(huì)使得人與人之間因?yàn)槟翀龆a(chǎn)生糾紛。因此，研究高效的解決草場糾紛的方法，提高糾紛的解決質(zhì)量，也變得更加緊迫和重要。

二、人民調(diào)解制度解決牧場糾紛的優(yōu)勢

第一，能夠解決因地理因素造成的偏遠(yuǎn)地區(qū)缺少及時(shí)的司法干預(yù)的問題。古代因?yàn)榻煌ǖ葐栴}，有“皇權(quán)不下縣”一說?，F(xiàn)代，國家在交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面投入巨大，象征國家公權(quán)力的司法機(jī)關(guān)等能夠?qū)δ羺^(qū)的秩序穩(wěn)定起到維護(hù)和保障的積極作用。但是牧區(qū)的草場的面積普遍在幾十甚至上百公頃，集中連片大范圍的無人區(qū)，使得公安機(jī)關(guān)難以做到如大城市的幾分鐘之內(nèi)到達(dá)糾紛現(xiàn)場。而且草場糾紛的特征決定了，如果不能在糾紛發(fā)生的前期及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決矛盾，經(jīng)過長時(shí)間醞釀，矛盾不僅不會(huì)化解，反而會(huì)使得當(dāng)事人的關(guān)系進(jìn)一步惡化，最后甚至?xí)?duì)基層穩(wěn)定秩序帶來惡劣的影響。基層群眾自治組織的特點(diǎn)，決定了其可以較為及時(shí)地發(fā)現(xiàn)矛盾，并且能夠及時(shí)處理。人民調(diào)解員一旦發(fā)現(xiàn)矛盾有擴(kuò)大的趨向，能夠在拖延矛盾爆發(fā)的同時(shí)，還能立即上報(bào)公安部門，從而避免較大沖突的爆發(fā)。

第二，能夠有效降低群眾處理矛盾的成本。我國草場主要集中在中西部，許多地區(qū)剛剛脫貧摘帽不久。這決定了，司法資源也是較為稀缺的。處在遠(yuǎn)離城市的牧民在從事牧業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，不易抽出大量的金錢與時(shí)間去法院進(jìn)行司法訴訟。種種因素，使得牧民對(duì)以司法訴訟的途徑來解決矛盾的方法較為排斥。如果一味要求以法律訴訟手段解決相關(guān)問題，這無疑會(huì)在給雙方帶來沉重負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也會(huì)使得鄰里之間的關(guān)系變得更加緊張。人民調(diào)解制度成立的原則和目的就是“依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”。［1］這一成立初衷就是為了使得矛盾不出遠(yuǎn)門，就地快速解決?！墩{(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解員在調(diào)解時(shí)不得收受、索取財(cái)物。而且人民調(diào)解是免費(fèi)的具有公益性質(zhì)的非訴訟糾紛解決途徑。這種規(guī)定確實(shí)較為符合牧區(qū)群眾的實(shí)際需要。

第三，許多牧區(qū)有以調(diào)解方式解決民事糾紛用的歷史。深入群眾、深入農(nóng)村的類似馬錫五審判方式在我國許多地區(qū)都有類似的模式。儒家的“非訴”“求和”的思想影響下，人民追求和諧穩(wěn)定，村落成員之間緊密關(guān)聯(lián)、高度依存。在處理糾紛時(shí)，當(dāng)事人尤為注重彼此關(guān)系的修復(fù)以及社會(huì)秩序的和諧。發(fā)生民事糾紛時(shí)，通常會(huì)請(qǐng)村莊內(nèi)有威望的老人、鄉(xiāng)賢、讀書人等被認(rèn)為是睿智且具有一定社會(huì)影響力的人物，來解決矛盾糾紛。如今牧村的村民之間發(fā)生了矛盾，如果是瑣碎糾紛不大的，一般會(huì)通過協(xié)商解決，比如兩個(gè)人或者共同的近親屬來協(xié)商出一個(gè)滿意的結(jié)果，如果還不行，就去村委會(huì)，尋求人民調(diào)解員或者相應(yīng)的駐村干部，調(diào)解協(xié)商。只有在以上都不能有效化解矛盾的情況下，最后才會(huì)進(jìn)行訴訟。普通民眾采取司法訴訟的途徑來解決糾紛，從而實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利救濟(jì)，通常情況下是最后的手段。而也正是這種心理，使得人民調(diào)解在青藏高原地區(qū)有著天然的生存土壤和發(fā)展空間。

第四，人民調(diào)解制度在程序性上比訴訟較為靈活，但是程序和實(shí)質(zhì)也要依照法律，需要符合我國法律的精神。依照《調(diào)解法》的要求，調(diào)解員不能違背法律、法規(guī)和國家政策，而且并不阻止當(dāng)事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。即使人民調(diào)解不能很好地解決矛盾，當(dāng)事人也有通過訴訟、仲裁等其他方式進(jìn)行糾紛解決的權(quán)利。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生。以民主推選的方式推選出的人民調(diào)解員，通常是有一定威望的。通過調(diào)查，牧村中的人民調(diào)解員學(xué)歷普遍不高，但是其通常是大姓出身，其家庭在該村莊具有家庭財(cái)產(chǎn)方面或者家庭成員數(shù)量等方面的優(yōu)勢，且其本人也為村民信服，言行較有威望。因?yàn)槠渫ㄟ^民主投票而產(chǎn)生的方式，使得人民調(diào)解員通常和當(dāng)事人的關(guān)系較為密切，這也決定了，人民調(diào)解員往往比政府機(jī)關(guān)更為清楚當(dāng)事人之間的利益關(guān)系和矛盾沖突的內(nèi)容。讓其參與到糾紛調(diào)解中，處理結(jié)果通常會(huì)使得雙方都較為滿意。事實(shí)上，當(dāng)事人選擇人民調(diào)解委員會(huì)介入到糾紛之中，一定程度上也是為了自己的利益考慮。通過詢問發(fā)現(xiàn)，草原承包經(jīng)營證確認(rèn)的面積與實(shí)際利用差距很大的現(xiàn)象普遍存在一些地區(qū)。這也導(dǎo)致了，如果當(dāng)事人讓國家機(jī)關(guān)介入到糾紛之中，可能會(huì)使得雙方的利益都受到損害。因而雙方都會(huì)偏好人民調(diào)解處理糾紛。

三、人民調(diào)解制度解決草場糾紛存在的弊端

第一，人民調(diào)解員自身素質(zhì)問題。雖然法律規(guī)定，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生。但是實(shí)際生活中，人民調(diào)解員一般由村干部兼任。他們的文化素質(zhì)普遍不高。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)糾紛的種類越來越多，其所涉及的法律問題和糾紛種類也更加復(fù)雜繁多。在當(dāng)?shù)貍鞒辛顺砂偕踔辽锨甑牧?xí)慣法，其精神與內(nèi)容，雖然可能并不違背現(xiàn)行的法律，而且可以做到在草場糾紛的處理上，更為適應(yīng)人民的習(xí)慣和當(dāng)?shù)匚幕?。但是如果只靠?xí)慣法，或依靠法律原則處理矛盾，而缺乏明確的成文法律支撐的人民調(diào)解，很難真正地從根源上解決矛盾。

第二，人民調(diào)解員的主觀因素對(duì)調(diào)解的消極影響。我國農(nóng)村群眾有著安土重遷的淳樸思想和濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)。除了采取逐水草而居的全游牧式放牧的牧民，一般牧民世代居住在較為固定的住宅中。除非天災(zāi)人禍，少有遷移。而人民調(diào)解員源自人民，和群眾的利益關(guān)系較為復(fù)雜。雖然《調(diào)解法》明確規(guī)定了，禁止人民調(diào)解員偏袒某一方。但是在調(diào)解過程中，想要徹底地使調(diào)解員擯棄對(duì)當(dāng)事人的主觀刻板印象，從而避免不公平的調(diào)解結(jié)果產(chǎn)生，這顯然是不可能的。在實(shí)際的調(diào)解中，如果不能很好地處理這個(gè)問題，這會(huì)使弱勢一方的利益受到損害，也會(huì)使雙方的矛盾演化得更為激烈。

四、提高人民調(diào)解質(zhì)量的方法

人民調(diào)解制度不能離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，也離不開社會(huì)各方的助力。人民調(diào)解制度能夠有效提高地廣人稀的牧區(qū)發(fā)生糾紛化解的能力，但是只有在各方的努力和維護(hù)下，該項(xiàng)制度才能在有效解決糾紛的前提下，最大限度地節(jié)約寶貴的司法資源。調(diào)解不能只靠“法律明白人”“人民調(diào)解員”，還需要法律援助、公證、司法鑒定等系統(tǒng)內(nèi)職能全方位對(duì)接聯(lián)動(dòng)，建立“調(diào)解+律師+公證+仲裁+法律援助+行政復(fù)議”的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而真正地實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解“只進(jìn)一扇門、最多跑一地”。［2］許多地區(qū)長期舉辦的送法下鄉(xiāng)的普法活動(dòng)，能夠在強(qiáng)化農(nóng)牧民對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)，一定程度上提高民眾對(duì)自我權(quán)利的保護(hù)意識(shí)的同時(shí)，促使人民調(diào)解制度發(fā)生從“重人情”到“重法治”的積極轉(zhuǎn)變?？赏ㄟ^調(diào)查走訪，一些地方的“送法下鄉(xiāng)”“普法日”活動(dòng)只是走個(gè)過場，存在只停留表面、不注重實(shí)際的漏洞。因?yàn)榉蓪＜移驅(qū)W術(shù)性的討論，較為脫離普通牧民的日常生活，使得群眾對(duì)普法活動(dòng)的熱情度不高。實(shí)地詢問牧民，發(fā)現(xiàn)牧民們更偏好旁聽流動(dòng)法庭的案件，因?yàn)榱鲃?dòng)法庭審理的案件在實(shí)踐中較為常見，而且形式較講課形式更有“趣味性”。適合沒有法律專業(yè)的背景的牧民。所以，如果可以將流動(dòng)法庭和普法結(jié)合起來，就事論事，那么，取得的成效會(huì)比單純發(fā)傳單要好。

利用和發(fā)揮好互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢。對(duì)于情況復(fù)雜，難以解決的，或者解決方法不適合、難以調(diào)解的可以使用互聯(lián)網(wǎng)，向當(dāng)?shù)氐姆ㄔ哼M(jìn)行咨詢，獲得專業(yè)法律從業(yè)者的指示或者建議。通過吸收學(xué)習(xí)采納專業(yè)的法律從業(yè)者的建議，人民調(diào)解員不僅可以提高調(diào)解的效率，而且也能夠有效避免調(diào)解的結(jié)果不符合我國法律的規(guī)定。

人民調(diào)解員也有義務(wù)去主動(dòng)地注意糾紛的狀況。法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)也可以主動(dòng)調(diào)解，除非當(dāng)事人明確拒絕。但是一些人民調(diào)解員懷著“多一事不如少一事”的消極心理。在草場糾紛發(fā)生時(shí)，不愿意主動(dòng)去參與解決糾紛。而現(xiàn)實(shí)中，部分地區(qū)實(shí)行的雙聯(lián)戶制度就很好地解決了這一問題。雙聯(lián)戶制度大體可以概括為：農(nóng)牧區(qū)的雙聯(lián)戶是以10戶人家為一個(gè)聯(lián)戶單位，并且每個(gè)單位的成員，民主推選出1位雙聯(lián)戶長，聯(lián)戶單位每一戶人家就是一個(gè)“雙聯(lián)戶”。單位內(nèi)部互相扶持互助，有利于穩(wěn)定和生產(chǎn)。雙聯(lián)戶長的重要任務(wù)之一就是維持所轄人家能夠和諧相處。所以，在糾紛發(fā)生的時(shí)候，雙聯(lián)戶長是有責(zé)任和義務(wù)協(xié)助人民調(diào)解員和執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府部門解決單位內(nèi)“雙聯(lián)戶”和他人引起的糾紛。雙聯(lián)戶之間地理空間關(guān)系上密切相鄰，彼此守望，所以矛盾在微末之間就可以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。因此，如果雙聯(lián)戶長能夠與人民調(diào)解員及時(shí)溝通，可以將矛盾在早期化解，避免釀成惡果。但是在實(shí)際立法方面，對(duì)于雙聯(lián)戶長的權(quán)益保障，缺少實(shí)際的立法來支持。根據(jù)《調(diào)解法》，人民調(diào)解員在調(diào)解過程中，受傷甚至殉職，可以獲得國家的補(bǔ)貼，親屬也可以享受到一定的待遇。而且人民調(diào)解員因從事調(diào)解工作，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)誤工補(bǔ)償。雖然雙聯(lián)戶長可以享受到聯(lián)戶長補(bǔ)貼，但是卻沒有明確的立法來保障雙聯(lián)戶長的其他的權(quán)益。

相關(guān)政府部門應(yīng)深入基層和農(nóng)牧民家中，全面排查涉及草牧場的矛盾糾紛，厘清草牧場權(quán)屬流轉(zhuǎn)等情況。［3］并且相關(guān)政府部門在指導(dǎo)人民調(diào)解工作時(shí)，人民調(diào)解委員會(huì)也需要給予行政、執(zhí)法部門最大的便利。譬如，在政府部門走基層，下鄉(xiāng)調(diào)研主動(dòng)了解群眾內(nèi)部糾紛時(shí)，人民調(diào)解員應(yīng)該及時(shí)上報(bào)基層自治組織內(nèi)部有關(guān)的矛盾，摒棄“家丑不能外揚(yáng)”的錯(cuò)誤心態(tài)，與政府部門聯(lián)合。同理，依照《調(diào)解法》，司法部門有義務(wù)為人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)。但是，通過詢問相關(guān)人員，一些偏遠(yuǎn)地方的兼職性質(zhì)的農(nóng)村調(diào)解員的法律素養(yǎng)依舊比較低，因此，有一定的必要建立考核機(jī)制。如果能夠在調(diào)解過程中引入評(píng)分的機(jī)制，并且設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，那么就可以在調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)的積極性的基礎(chǔ)上，一定程度提高人民調(diào)解員的調(diào)節(jié)水平，從而避免人民調(diào)解被人稱為“和稀泥”的尷尬境地。

五、總結(jié)

草場糾紛普遍存在于牧區(qū)，如果不能及時(shí)處理，將會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定帶來威脅。當(dāng)前我國農(nóng)牧村正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，人民調(diào)解在解決草場糾紛中發(fā)揮著重要的作用，但是，如果想要徹底地解決此類糾紛，需要相關(guān)的行政部門加強(qiáng)草原監(jiān)管，進(jìn)行草原劃定工作，徹底地落實(shí)草原承包責(zé)任制。送法下鄉(xiāng)和必要的人員培訓(xùn)也是不可少的。人民調(diào)解制度充分地調(diào)動(dòng)了群眾自發(fā)解決日常生活中的民事糾紛的能力，體現(xiàn)了黨對(duì)于民主和民生的重視。人民調(diào)解制度，不僅充分地肯定了群眾的自發(fā)性和能動(dòng)性，也增強(qiáng)了黨在基層的治理能力和治理基礎(chǔ)。在確保社會(huì)和諧穩(wěn)定的同時(shí)，也減少了司法成本的浪費(fèi)?？傮w來說，對(duì)基層的治理有著長遠(yuǎn)的利益。