規(guī)范性文件附帶審查制度研究
——以行政法為視角

許 博

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、行政訴訟規(guī)范性文件附帶審查制度

（一）規(guī)范性文件的概述

1.規(guī)范性文件的內(nèi)涵

規(guī)范性文件概念的研究，理論學(xué)界中有兩種詮釋。第一種詮釋是指，規(guī)范性文件通常指的是一種在法律要求范圍內(nèi)的立法文件。當(dāng)然，國(guó)家機(jī)關(guān)組織制定的非立法性質(zhì)的文件且具有普遍約束力的也屬于規(guī)范性文件。第二種詮釋是指法律、法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)或組織制定并公開發(fā)布的具有普遍約束力、在一定期限內(nèi)可以重復(fù)使用的正式文件。本文采用第二種詮釋來(lái)進(jìn)行討論。根據(jù)規(guī)范性文件的第二種詮釋，制定規(guī)范性文件需要依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，這說(shuō)明規(guī)范性文件的制定不得與法律法規(guī)相抵觸，一旦發(fā)生抵觸情況，規(guī)范性文件將會(huì)因違背法律法規(guī)而無(wú)效，這一點(diǎn)也就為我國(guó)的規(guī)范性文件審查制度奠定了概念上的基礎(chǔ)。

2.行政規(guī)范性文件的審查

規(guī)范性文件審查通常是對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的抽象行政行為的合理性和合法性進(jìn)行監(jiān)督和審查。盡人皆知，通過(guò)行政部門來(lái)進(jìn)行審查的模式是指政府部門內(nèi)部的立法活動(dòng)的合法性和合理性進(jìn)行自我監(jiān)督和審查。因此，行政部門審查實(shí)質(zhì)上是部門內(nèi)部的自我監(jiān)督，以提高行政管理水平。與內(nèi)部監(jiān)督相比，外部監(jiān)督更能使行政相對(duì)人對(duì)規(guī)范性文件的有效性加以確信，從而維護(hù)司法的威信。

至于合法性審查與合憲性的區(qū)別與劃分標(biāo)準(zhǔn)則是附帶性審查研究的另一種方向。合法與合憲從字面來(lái)看頗為相似，其關(guān)系也縱橫交錯(cuò)，其原因在于合法性審查與合憲性審查又有一定重合。合憲性審查是指對(duì)某一規(guī)范性文件與《憲法》所規(guī)定的原則、方向、內(nèi)容是否相符而進(jìn)行的審查。合法性審查是指審查機(jī)關(guān)依據(jù)法律位階審查規(guī)范性文件與其上級(jí)法律相對(duì)比，進(jìn)而判斷是否相符而進(jìn)行的審查。通常來(lái)說(shuō)，法律的頒布是必須經(jīng)過(guò)合憲性審查的，因此一旦行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了憲法，也就表明其一定會(huì)違反法律，這樣看來(lái)，合法性審查與合憲性審查的范圍有部分重合。合法性審查與合憲性審查在不同國(guó)家有不同的理解和實(shí)施方式。例如，在美國(guó)，它采用合憲審查，其法律和行政法規(guī)由該國(guó)普通法院統(tǒng)一審查，德國(guó)由憲法法院審查。憲法法院的任務(wù)是審查法律是否違反其憲法，還對(duì)其下位階的法令是否違反相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查。同時(shí)要求憲法法院行使憲法審查權(quán)，設(shè)立特別行政法院審查法律的合法性。

目前，我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)規(guī)范性文件審查的具體范圍沒(méi)有明確的依據(jù)，就當(dāng)前的規(guī)范性文件審查制度而言，法院的審查通常都是依據(jù)有爭(zhēng)議的行政行為所涉及的相關(guān)條款來(lái)進(jìn)行，對(duì)于不屬于爭(zhēng)議的部分往往不納入審查范圍，這也就決定了審查范圍的局限。

（二）我國(guó)規(guī)范性文件附帶審查的制度現(xiàn)狀

經(jīng)修訂的2017年《行政訴訟法》第五十三條和第六十四條規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件提起法律訴訟的先決條件和措施。另外，2018年的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第一百四十五條至第一百五十一條對(duì)規(guī)范性文件的審查方式、標(biāo)準(zhǔn)及其他進(jìn)行了規(guī)定。在該法修改之前，行政訴訟與復(fù)議之間的聯(lián)系還不夠順暢。就復(fù)議申請(qǐng)人而言，在提出附帶審查后，對(duì)法院作出最后決定表示反對(duì)時(shí)，沒(méi)有其他法律補(bǔ)救渠道，因?yàn)樯暾?qǐng)人不能提出對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查。此種情況下，行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性將會(huì)直接與規(guī)范性文件的合法性相掛鉤，如果行政相對(duì)人不能提出規(guī)范性文件的附帶審查，那么將會(huì)因此而敗訴，合法權(quán)益也因此喪失。但在新修訂的《行政訴訟法》中明確增加了行政相對(duì)人可以提出規(guī)范性文件附帶審查的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)新的規(guī)定來(lái)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，更好地維護(hù)了法律的公正?！缎性V解釋》對(duì)于原告方的提出資格、管轄、審判方式以及提出條件等都作出了明確規(guī)定，其中最為重要的就是提出了審查標(biāo)準(zhǔn)以及審判方式。

1.規(guī)范性文件附帶性審查的標(biāo)準(zhǔn)

最新修訂的司法解釋中規(guī)定了主體的設(shè)立、越權(quán)、違反法定程序和行政行為的法律依據(jù)等，理順了規(guī)范性文件的整體結(jié)構(gòu)，使之構(gòu)成了較為統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先是判斷規(guī)范性文件制定的主體是否合法，主體的合法性主要分為法律形式上的合法和法律效力上的合法性。形式合法性主要是指制定規(guī)范性文件的主體在其依法管理的范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件，在司法實(shí)踐中這一點(diǎn)尤為重要。效力合法性主要是指依法享有制定權(quán)的主體在法律所授予的職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件。若想知道制定主體在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中是否存在越權(quán)行為，主要是通過(guò)審查其法定權(quán)力的行使有無(wú)濫用其他機(jī)關(guān)或部門的權(quán)力。在司法實(shí)踐中，法院判斷是否存在越權(quán)行為主要是依照《憲法》以及其他的法律規(guī)定。

2.規(guī)范性文件附帶性審查的審查方式

規(guī)范性文件的合法與否將決定著法院的審判結(jié)果，若規(guī)范性文件的附帶性審查表明該規(guī)范性文件合法，法院將會(huì)判決駁回原告請(qǐng)求并且將附帶審查的結(jié)果闡明判決文書當(dāng)中。若該規(guī)范性文件不合法，法院將會(huì)依據(jù)案件情況裁定該行政行為無(wú)效或撤銷。根據(jù)現(xiàn)行的法律文件以及司法解釋來(lái)看，法院對(duì)規(guī)范性文件的審查有如下三個(gè)特點(diǎn)：一是法院對(duì)規(guī)范性文件的審查具有附帶性。行政相對(duì)人并不能對(duì)規(guī)范性文件起訴，只能選擇起訴行政主體所做出的行政行為同時(shí)附帶審查規(guī)范性文件。之所以對(duì)于規(guī)范性文件僅要附帶審查的原因是，將案情與規(guī)范性文件相結(jié)合更有利于法官理順案情，從而節(jié)約司法資源，提高司法效率。法官在審理規(guī)范性文件附帶審查的案件中若先對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查并且該具體行政行為不可訴的話，則可以不用浪費(fèi)時(shí)間去審查規(guī)范性文件，這樣大大提高了司法效率。二是法院對(duì)規(guī)范性文件的審查具有局限性。法院僅僅只對(duì)國(guó)務(wù)院下屬的部門以及縣級(jí)以上各級(jí)地方政府及其工作部門所制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，因此審查往往具有很大的局限性。三是附帶審查具有補(bǔ)充性。附帶審查不具有針對(duì)性，并不具體針對(duì)某一特定的規(guī)范性文件而是針對(duì)具體行政行為，附帶審查規(guī)范性文件則是作為補(bǔ)充調(diào)查，便于法官進(jìn)行審判。

（三）審查規(guī)范性文件的必要性

隨著社會(huì)的快速發(fā)展，近些年涌現(xiàn)出許許多多的新型的社會(huì)問(wèn)題，歸根到底就是法律的發(fā)展稍慢于社會(huì)的快速進(jìn)步。法律法規(guī)的頒布和實(shí)施需要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龊徒y(tǒng)計(jì)，這個(gè)過(guò)程較為繁瑣且緩慢，不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段的社會(huì)問(wèn)題，為了更好地治理社會(huì)問(wèn)題，保障社會(huì)穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)往往采用制定規(guī)范性文件來(lái)達(dá)到這個(gè)目的。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)制定大量的規(guī)范性文件以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的問(wèn)題，由此便產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，那就是行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件卻沒(méi)有得到相應(yīng)的監(jiān)督和審查。雖然2014年修改的《行政訴訟法》增添了規(guī)范性文件審查，但是在實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，規(guī)范性文件的大量制定導(dǎo)致其內(nèi)容駁雜，而這些也成為地方政府違法行政的源頭，其結(jié)果于我國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)、政府依法行政以及公民的合法權(quán)益產(chǎn)生了十分不利的影響。因此，規(guī)范性文件審查制度的建立是我國(guó)司法監(jiān)督保障公民合法權(quán)益的一條必要之路。

二、我國(guó)行政規(guī)范性文件附帶審查存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范文件附帶審查制度于2014年通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)修改寫入《行政訴訟法》，這次的修改從無(wú)到有，開創(chuàng)性地提出了法院對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查權(quán)，可謂是我國(guó)《行政訴訟法》的一大進(jìn)步。然而該項(xiàng)制度提出的時(shí)間尚短發(fā)展不足，在實(shí)踐中尚且存在許多有待商榷的問(wèn)題，制度的建設(shè)以及具體實(shí)施都存在著薄弱環(huán)節(jié)，這有悖于我國(guó)依法治國(guó)依法行政的決策理念，更重要的是該項(xiàng)制度在地方各級(jí)法院的實(shí)踐運(yùn)用存在不同的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公民的合法權(quán)益受到損害的案例在全國(guó)經(jīng)統(tǒng)計(jì)多達(dá)3865件?？梢?jiàn)在我國(guó)，對(duì)于規(guī)范性文件的附帶審查制度方面尚且存在問(wèn)題有待解決，并且隨著公民法律意識(shí)的提高，如果不能將其完善，在司法實(shí)踐中則會(huì)涌現(xiàn)出更多的問(wèn)題。

（一）規(guī)范性文件審查的制度不完善

《行政訴訟法》第五十三條和六十四條僅僅規(guī)定了規(guī)范性文件的一并審查以及規(guī)范性文件不合法的粗略處理方式，并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的闡釋。同樣，在《行訴解釋》第一十章規(guī)范性文件一并審查中的第一百四十五條到一百四十八條分別規(guī)定了規(guī)范性文件附帶審查的管轄權(quán)、提出申請(qǐng)的時(shí)間、聽取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、規(guī)范性文件不合法的幾種情況。然而寥寥幾句尚不能勾畫出一個(gè)完整的規(guī)范性文件審查制度，所以從第一百四十九條到一百五十一條運(yùn)用了大量的文字去構(gòu)建一個(gè)完整的審查制度，其中涉及到規(guī)范性文件經(jīng)審查不合法的具體措施以及各級(jí)法院對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定中認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的具體措施。但是，通過(guò)分析可以看出，上述法條以及其司法解釋并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明法院審核規(guī)范性文件的具體步驟，也就無(wú)法得知法院的審查標(biāo)準(zhǔn)，而這恰恰是在實(shí)踐中需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題，也是導(dǎo)致地方各級(jí)法院對(duì)于規(guī)范性文件審查情形不統(tǒng)一之處。如果各法院沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，那么個(gè)案之間存在的差異將會(huì)導(dǎo)致法院的審判權(quán)威受損，規(guī)范性文件審查制度的建立也將流于形式，不能起到維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的作用，也將違背立法者的初心與本意。

（二）規(guī)范性文件審查的范圍過(guò)窄

近些年，規(guī)范性文件的附帶審查范圍作為規(guī)范性文件審查制度的核心問(wèn)題受到學(xué)界的研究與討論，學(xué)界爭(zhēng)議的問(wèn)題交點(diǎn)在于對(duì)于規(guī)范性文件的審查是僅僅審查與案件相關(guān)的行政機(jī)關(guān)作出被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的部分條款還是全部條款。這個(gè)問(wèn)題在我國(guó)《行訴解釋》中并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明，但是《行訴解釋》第一百四十八條第一款中可以看到人民法院對(duì)于規(guī)范性文件的審查是作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行，條文中采用的是“以及”“可以”的字樣?！翱梢浴币辉~表明人民法院不僅僅可以審查作出行政行為所依據(jù)的條款，還可以進(jìn)一步擴(kuò)大審查范圍。部分學(xué)者認(rèn)為法院僅僅審查作出行政行為所依據(jù)的條款而不進(jìn)行全面的審查將會(huì)違背行政訴訟法的全面審查原則，還會(huì)增加地方法院的工作量，造成司法資源的浪費(fèi)，目前我國(guó)在實(shí)踐中往往采用的是依條款審查［1］。依條款審查的審查范圍過(guò)于狹窄，容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為所依據(jù)條款正確，但整體的規(guī)范性文件可能存在著與上位法相抵觸的情況，不能保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（三）人民法院在規(guī)范性文件審查中態(tài)度消極

規(guī)范性文件審查制度的誕生不僅僅是廣大學(xué)者的積極呼吁、立法者的深思熟慮，更多的是適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展而應(yīng)運(yùn)而生的。歸根到底，一項(xiàng)法律制度的建立是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。任何新的法律制度從開創(chuàng)到完善都需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，規(guī)范性文件審查制度亦是如此。在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”中翻閱近些年的法院裁判案例不難發(fā)現(xiàn)，人民法院在適用規(guī)范性文件附帶審查的案件中大都采用一種消極的態(tài)度進(jìn)行裁判。在這些案例中，法院并不會(huì)將對(duì)規(guī)范性文件的一并審查過(guò)程完整地體現(xiàn)在裁判文書里，缺乏詳細(xì)的審查論證邏輯，通常僅僅是以該規(guī)范性文件經(jīng)審查并無(wú)沖突、合法性不容置疑等模糊字眼簡(jiǎn)單予以略過(guò)［2］。更多的裁判文書中缺乏說(shuō)理過(guò)程，對(duì)于規(guī)范性文件的審核過(guò)程與分析過(guò)程一帶而過(guò)。這種消極的審查態(tài)度產(chǎn)生的原因在于審查制度的不完善，同時(shí)這種態(tài)度還會(huì)阻礙規(guī)范性文件審查制度的發(fā)展。

三、我國(guó)行政規(guī)范性文件附帶審查的完善建議

（一）完善規(guī)范性文件審查制度建設(shè)

基于上文的討論，對(duì)于規(guī)范性文件審查制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從審查標(biāo)準(zhǔn)入手。審查標(biāo)準(zhǔn)以審查規(guī)范性文件的合法性為基準(zhǔn)，規(guī)范性文件的合法性可以從三個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定：即主體、效力和內(nèi)容。從主體角度來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件的制定主體必須符合法律規(guī)定，這是對(duì)于主體的審查標(biāo)準(zhǔn)。前文分析過(guò)，規(guī)范性文件的制定主體是有限制的，即規(guī)范性文件的制定主體必須是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織。其他組織和社會(huì)團(tuán)體制定的文件并不屬于行政規(guī)范性文件，因此制定主體必須正確。從效力的角度來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件的制定主體不得超越法定權(quán)限，否則該規(guī)范性文件不具有法律效力。對(duì)于權(quán)限在實(shí)踐中的判定，則是根據(jù)劃分各部門的職權(quán)邊界，即行政機(jī)關(guān)彼此的邊界和行政權(quán)與立法權(quán)的邊界來(lái)明確規(guī)范性文件制定主體的權(quán)限［3］。然而我國(guó)的行政機(jī)關(guān)等級(jí)眾多，行政機(jī)關(guān)的權(quán)限繁雜交錯(cuò)，因此很容易導(dǎo)致規(guī)范性文件因權(quán)限問(wèn)題而失去合法性。所以應(yīng)明確各行政機(jī)關(guān)、部門的職權(quán)劃分，上級(jí)機(jī)關(guān)明確職權(quán)范圍，當(dāng)遇到職權(quán)問(wèn)題時(shí)，由上級(jí)機(jī)關(guān)指定下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行職權(quán)管轄。從內(nèi)容的角度來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件的內(nèi)容必須合法。規(guī)范性文件的內(nèi)容不得與上位法的內(nèi)容產(chǎn)生沖突，規(guī)范性文件的制定目的、基本原則都不得與上位法相沖突。

（二）全面審查規(guī)范性文件

現(xiàn)階段實(shí)踐中，人民法院對(duì)于規(guī)范性文件的審查是依作出的行政行為所依據(jù)的相關(guān)條款進(jìn)行審查，然而這種部分審查與全面性的審查相比存在一定的問(wèn)題。全面審查規(guī)范性文件從理論方面到現(xiàn)實(shí)方面都有可取之處。第一，全面審查有助于提升行政訴訟的效率?！缎性V解釋》第一百四十九條中，當(dāng)規(guī)范性文件經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)不合法時(shí)法院的處理方式復(fù)雜且繁瑣，那么如果僅僅審查作出的行政行為所依據(jù)的條款，則會(huì)出現(xiàn)同一規(guī)范性文件因不同條款重復(fù)審查的情況，極大地浪費(fèi)了司法資源。全面性的審查規(guī)范性文件的整體，有助于減少類似事件的發(fā)生，從而整體上提高行政訴訟的效率。第二，全面審查有助于提高行政機(jī)關(guān)的行政效率。同一規(guī)范性文件有多項(xiàng)條款，若僅僅審查相關(guān)條款而不對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行整體審查，則會(huì)出現(xiàn)同一規(guī)范性文件因不同條款重復(fù)審查的情況。行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告需要出庭參與訴訟，若是因同一個(gè)規(guī)范性文件多次出庭，則會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)疲于奔波出庭應(yīng)訴，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的行政效率大為降低。因此，全面審查從根源上對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，從而提高行政機(jī)關(guān)的行政效率。

（三）人民法院積極審查規(guī)范性文件

人民法院在規(guī)范性文件審查中一直扮演一個(gè)消極的角色，對(duì)于規(guī)范性文件的審查一般都是依申請(qǐng)審查而并非是依職權(quán)審查，并且法院在其裁判文書中大都不寫明分析理由。這樣不僅違反了《行訴解釋》第一百四十九條法院應(yīng)當(dāng)闡明不合法的理由并在裁判書中寫明，還損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，損害了人民法院的形象。筆者認(rèn)為我國(guó)的規(guī)范性文件審查應(yīng)當(dāng)在全面審查的基礎(chǔ)上采取法院依申請(qǐng)加依職權(quán)審查，這里的依申請(qǐng)加依職權(quán)審查說(shuō)的是行政訴訟中的原告對(duì)被告所做的行政行為的依據(jù)提出申請(qǐng)附帶規(guī)范性文件審查，法院對(duì)于原告提出的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)核實(shí)作出行政行為所依據(jù)的相關(guān)條款的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)全面的核查該規(guī)范性文件的整體是否合法。人民法院在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，提高積極性，保障行政相對(duì)人的合法訴求，以實(shí)現(xiàn)人民法院公平公正的形象。

四、余論

規(guī)范性文件附帶審查制度的理論方面尚且存在可供討論的空間，由于其他專家學(xué)者不懈努力的研究，使得該項(xiàng)制度日益完善。從中國(guó)裁判文書網(wǎng)的調(diào)查中不難發(fā)現(xiàn)，在司法實(shí)踐中該項(xiàng)制度逐漸發(fā)展完善，從2017年法院的“不予審查”到2019年的闡述理由，由此可窺其進(jìn)步之處。然而，任何一種法律制度的完善都是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，還需要我們進(jìn)一步去完善其不足之處。