完善我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度分析

姚如琢

江蘇醫(yī)藥職業(yè)學(xué)院，江蘇 鹽城 224005

濕地生態(tài)系統(tǒng)能夠涵養(yǎng)水源、蓄洪防旱，還能降解污染，因此對(duì)濕地生態(tài)進(jìn)行保護(hù)是當(dāng)今世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)的主要課題之一。我國(guó)地大物博具有豐富且廣闊的濕地資源，但由于我國(guó)濕地資源不合理的開發(fā)利用，天然濕地正在逐年縮減，現(xiàn)存濕地當(dāng)中景觀嚴(yán)重?fù)p失，生物多樣性下降，濕地環(huán)境調(diào)節(jié)能力越來(lái)越弱。為了更好的保護(hù)濕地，我國(guó)做出了許多濕地生態(tài)補(bǔ)償，而濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律制度是確保濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡皂樌归_的基礎(chǔ)條件，如何結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段濕地環(huán)境發(fā)展?fàn)顟B(tài)，建立健全更適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，對(duì)于保護(hù)和開發(fā)我國(guó)現(xiàn)有濕地資源，修復(fù)和維護(hù)已經(jīng)被破壞的濕地具有重大意義。然而現(xiàn)階段由于我國(guó)有關(guān)于濕地保護(hù)的國(guó)家層面立法較為欠缺，并且各級(jí)地方政府關(guān)于濕地保護(hù)層面的立法也不完善，導(dǎo)致了我國(guó)關(guān)于濕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度的建設(shè)面臨著許多困境。如何科學(xué)建立濕地生態(tài)補(bǔ)償法律體系，提升公眾參與濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，進(jìn)一步優(yōu)化濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)理念和科學(xué)技術(shù)，使我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償管理體制和執(zhí)行機(jī)制更加健全，是現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律工作者急待解決的問題。

一、濕地生態(tài)所具有的重要價(jià)值

濕地作為寶貴的自然資源庫(kù)，在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也對(duì)氣候調(diào)節(jié)發(fā)揮著重要作用，就像森林和海洋能夠吸納空氣當(dāng)中的碳元素一樣，濕地也是碳元素吸收的重要成員。據(jù)調(diào)查顯示，占地球總面積8．6%的濕地其中卻儲(chǔ)存著陸地生物圈碳元素的35%，濕地所儲(chǔ)存的碳含量甚至遠(yuǎn)超過農(nóng)田、森林和雨林等，可以說(shuō)濕地是全球最大的碳元素儲(chǔ)存基地，在整個(gè)地球的碳循環(huán)之中發(fā)揮著不可磨滅的作用。[1]濕地生態(tài)圈不僅在環(huán)境當(dāng)中居功甚偉，它在人們的生產(chǎn)生活當(dāng)中也具有很多價(jià)值功能。

（一）濕地具有生態(tài)價(jià)值。生態(tài)價(jià)值是濕地系統(tǒng)最基礎(chǔ)的價(jià)值，濕地生態(tài)是適合大多數(shù)物種生存的環(huán)境，許多珍奇野生動(dòng)植物在濕地生態(tài)當(dāng)中生存、繁衍，造就了濕地的生物多樣性，濕地宜人的生態(tài)環(huán)境也發(fā)揮著維持整個(gè)地球生態(tài)平衡的作用，濕地為許多瀕臨滅絕的野生動(dòng)植物提供了一代代繁衍與棲息的空間。此外，由于濕地生態(tài)圈當(dāng)中的動(dòng)植物多種多樣，它們能夠吸收空氣當(dāng)中的二氧化碳并釋放出大量氧氣改善周邊空氣條件，并且許多珍稀物種還能夠吸收空氣中的有害氣體，動(dòng)植物活動(dòng)過程中還能對(duì)濕地沼澤當(dāng)中以及周邊水域的有毒物質(zhì)進(jìn)行降解和凈化。

（二）濕地具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。濕地以其豐富的自然環(huán)境為人類提供著各種各樣的動(dòng)植物產(chǎn)品，例如我們常吃的蓮和藕就是來(lái)源于濕地，蓮花具有觀賞價(jià)值和藥用價(jià)值，藕不僅味道鮮美而且還有豐富的營(yíng)養(yǎng)元素。此外濕地也是許多珍貴藥材、木材、食品的出產(chǎn)地，為人們的生活提供著藥用價(jià)值和實(shí)用價(jià)值。此外在濕地的沼澤地中也有豐富的魚蝦及貝類產(chǎn)品，科學(xué)家們還從濕地的許多元素當(dāng)中提煉了化學(xué)工業(yè)所需要的原材料、催化劑、生物制劑等等。同時(shí)濕地當(dāng)中蘊(yùn)含著巨大的潮汐能源，為我國(guó)新能源的發(fā)展提供了大量的資源，在濕地周邊生活的居民可以從濕地當(dāng)中挖掘泥炭用于生產(chǎn)生活，由此可見濕地當(dāng)中豐富的資源是人們生產(chǎn)生活的物質(zhì)寶庫(kù)。

（三）具有社會(huì)文化價(jià)值。濕地環(huán)境風(fēng)景優(yōu)美，人們暢游其中能充分感受到自然風(fēng)景帶給人們的藝術(shù)審美價(jià)值。我國(guó)的許多濕地都是休閑旅游的圣地，不同地區(qū)的濕地保護(hù)區(qū)是當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境特征的綜合表現(xiàn)，也為人們呈現(xiàn)著不同地區(qū)的不同物種與地貌，游客們熱衷到這些自然風(fēng)光無(wú)限的景區(qū)當(dāng)中旅游休閑，同樣也體會(huì)著遼闊的大自然在千百年的發(fā)展當(dāng)中所蘊(yùn)含的人文價(jià)值。此外，濕地當(dāng)中遺留的古老植物、珍奇物種也是現(xiàn)階段自然科學(xué)領(lǐng)域當(dāng)中研究的重點(diǎn)對(duì)象，具有非常重要的文化與科學(xué)研究?jī)r(jià)值。

二、我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度的原則

（一）制度公平原則

濕地生態(tài)補(bǔ)償是進(jìn)行濕地環(huán)境保護(hù)的一種經(jīng)濟(jì)手段，通過建立一套制度體系來(lái)對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境過程中的投資者加以回報(bào)，達(dá)到鼓勵(lì)各方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。因此為了讓各方遵守這套制度，關(guān)于濕地生態(tài)補(bǔ)償法律的機(jī)制首先要遵守公平公正的原則，一方面要從法律角度保護(hù)濕地環(huán)境投資人的利益，另一方面要考慮到合理開發(fā)與利用濕地資源的使用人的利益，在制定法律的過程中從保護(hù)與開發(fā)兩個(gè)角度出發(fā)，使生態(tài)補(bǔ)償達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。

（二）生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧原則

我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度建立的最終目的是要更好的保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，因此濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條款都需要通過具體的做法來(lái)維護(hù)濕地生態(tài)平衡、保護(hù)濕地當(dāng)中的各種物質(zhì)資源。因此在法律制度建設(shè)的過程中首先要把生態(tài)效益放在第一位，而后再考慮其經(jīng)濟(jì)效益，并將達(dá)到生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧作為終極目標(biāo)。法律法規(guī)建設(shè)者必須充分認(rèn)識(shí)到只有實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益才有足夠的資源得以利用，才能循環(huán)可持續(xù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)近幾年的自然環(huán)境保護(hù)實(shí)踐也證明了只有保有良好的生態(tài)環(huán)境才能產(chǎn)生綠色GDP，要用法律法規(guī)從源頭上制止先污染后治理的錯(cuò)誤方式。[2]

（三）實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的原則

對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不僅要做到現(xiàn)階段的保護(hù)，還要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的永續(xù)利用，通過制度建設(shè)為子孫后代進(jìn)行資源保留。因此濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄔO(shè)不能僅僅著眼于當(dāng)代利益與眼前利益，而是要結(jié)合濕地環(huán)境發(fā)展的特點(diǎn)，從科學(xué)發(fā)展觀角度出發(fā)，讓濕地生態(tài)補(bǔ)償理念從建立之始就深深根植于每一代管理者與建設(shè)者的腦海當(dāng)中，讓濕地生態(tài)補(bǔ)償理念進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展的軌道，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過科學(xué)謀劃與幾代人的努力讓我國(guó)濕地自然環(huán)境越來(lái)越充足。使?jié)竦卦诒Ａ羝渖鷳B(tài)功能的基礎(chǔ)上發(fā)揮更多的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

（四）政府與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的原則

濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)的實(shí)施者與組織者是政府，但同樣也離不開市場(chǎng)發(fā)揮其自主調(diào)節(jié)的作用，因此在生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)的過程中要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。對(duì)于濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)建設(shè)是政府的職責(zé)所在，同時(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資者和生態(tài)環(huán)境開發(fā)者也是受益主體，因此生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建過程一方面要以政府補(bǔ)償機(jī)制為主，結(jié)合市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用形成政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的機(jī)制，達(dá)到宏觀補(bǔ)償與微觀補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合，才能使制度建設(shè)更加完善，使制度的功能實(shí)現(xiàn)最大化。[3]

三、我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度方式及問題

關(guān)于濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，現(xiàn)階段我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償方式主要是以中央政府補(bǔ)償為主，而中央政府補(bǔ)償包括了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式一般著眼于濕地環(huán)境保護(hù)和治理項(xiàng)目，關(guān)于這兩方面的生態(tài)補(bǔ)償方式往往有期限說(shuō)明，缺乏長(zhǎng)效性。[4]而根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償法律主體關(guān)系的不同，當(dāng)前濕地生態(tài)補(bǔ)償又可以分為政府購(gòu)買方式、私人交易方式以及市場(chǎng)貿(mào)易方式，這時(shí)濕地生態(tài)補(bǔ)償從法律層面來(lái)講，所規(guī)定的買賣目標(biāo)是濕地生態(tài)服務(wù)，其中政府購(gòu)買的方式指的是政府作為公共利益的代表方來(lái)購(gòu)買濕地生態(tài)服務(wù)，然后將這些服務(wù)提供給公眾，在這一層面的法律關(guān)系當(dāng)中受益主體是社會(huì)公眾，而政府則作為社會(huì)公眾的代表履行相關(guān)的法律義務(wù)。私人交易方式指的是法律所規(guī)定的受益人并非是普通公眾，而是少數(shù)的投資主體，這時(shí)生態(tài)補(bǔ)償無(wú)需市場(chǎng)或者政府的介入而是直接通過中介的方式達(dá)成雙方都滿意的補(bǔ)償方式。市場(chǎng)貿(mào)易的方式指的是發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，將濕地生態(tài)的服務(wù)作為如同市面上流行的其他商品一樣的“商品”在市場(chǎng)當(dāng)中進(jìn)行交易和買賣。在這些不同的法律主體當(dāng)中市場(chǎng)貿(mào)易的方式相較于政府購(gòu)買的方式更能充分發(fā)揮市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)的作用，調(diào)動(dòng)買賣雙方的積極性，在完善的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制保障以及買賣雙方數(shù)量較大的情況下是最具長(zhǎng)效性的方式。

然而目前我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度發(fā)展得尚不成熟，未來(lái)還需探索更多除中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之外的更靈活可行的市場(chǎng)補(bǔ)償方式，且我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度也面臨著制度合理性方面的挑戰(zhàn)。[5]雖然現(xiàn)階段濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度的邏輯結(jié)構(gòu)滿足正當(dāng)性但在實(shí)際應(yīng)用的過程中未能解決許多現(xiàn)實(shí)問題，缺乏制度的合理性。由于濕地生態(tài)補(bǔ)償范圍及其選擇的補(bǔ)償方式關(guān)系密切，如果所設(shè)定的法律制度對(duì)于濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶痪窒抻谘a(bǔ)償對(duì)濕地環(huán)境的直接保護(hù)、濕地環(huán)境修復(fù)以及治理濕地所付出的人力物力，那么在這種情況下應(yīng)該優(yōu)先選擇市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆绞健＿@是由于上述過程利益關(guān)系當(dāng)中濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品屬性突出，在市場(chǎng)交易環(huán)境下更易實(shí)行。此外，濕地生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆秶€包括了保護(hù)主體相關(guān)機(jī)會(huì)成本的付出，由于現(xiàn)階段我國(guó)濕地存在的問題比較嚴(yán)峻，除了對(duì)現(xiàn)有濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行常規(guī)的保護(hù)之外，還要對(duì)許多已經(jīng)退化的濕地進(jìn)行恢復(fù)和重建。在我國(guó)過去幾十年擴(kuò)大耕地面積、發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖的大背景下曾大規(guī)模地對(duì)濕地的整體性造成了破壞，因此當(dāng)前的濕地治理工作是非常困難的，所要做的有退耕還地、退牧、搬遷等，這些都會(huì)對(duì)原先從濕地生態(tài)中獲益的人群帶來(lái)較大的損失。在這種情況下，所涉及人群的生產(chǎn)生活需求不是簡(jiǎn)單的資金和物質(zhì)就能補(bǔ)償?shù)?，由于這類機(jī)會(huì)成本的損失彈性較大并且在發(fā)達(dá)地區(qū)保護(hù)濕地的機(jī)會(huì)成本相較于欠發(fā)達(dá)地區(qū)要高，因此這種情況下運(yùn)用法律制度進(jìn)行規(guī)制，根據(jù)實(shí)際所處環(huán)境探索制度與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的新補(bǔ)償方式更為重要。

四、完善我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度的途徑

（一）建立健全我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償法律體系

首先，現(xiàn)階段我國(guó)雖然有地方性的濕地法律保護(hù)條例，但其所處的法律地位較低，缺乏國(guó)家層面的濕地生態(tài)補(bǔ)償法律，這導(dǎo)致地方法律法規(guī)缺乏上位法的支持，在實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中較為混亂。因此立法機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快制定濕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的上位法條例，其內(nèi)容應(yīng)該著重考慮當(dāng)前我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償工作當(dāng)中存在的問題，充分考慮國(guó)家層面立法與地方立法的完整性，從生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾聿块T、補(bǔ)償?shù)姆绞胶脱a(bǔ)償?shù)馁Y金等各個(gè)方面進(jìn)行更加詳細(xì)具體的規(guī)定。此外，地方政府也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貪竦厣鷳B(tài)環(huán)境的實(shí)際情況，以國(guó)家層面的立法為依據(jù)，制定與完善本地區(qū)濕地保護(hù)相關(guān)的法律條例，使?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)更加完善，建立一套從中央到地方的系統(tǒng)性濕地生態(tài)補(bǔ)償法律體系。其次，由于我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的《自然保護(hù)區(qū)條例》相較于實(shí)際的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展來(lái)說(shuō)較為滯后，而且由于各地區(qū)自然保護(hù)區(qū)當(dāng)中的物種資源各有不同，條例卻不具有針對(duì)性，因此《自然保護(hù)區(qū)條例》應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的地區(qū)實(shí)行“一區(qū)一法”，《濕地保護(hù)區(qū)條例》當(dāng)中也要根據(jù)該濕地保護(hù)與修復(fù)情況因地制宜建立不同的補(bǔ)償機(jī)制。

（二）濕地生態(tài)補(bǔ)償管理部門應(yīng)權(quán)責(zé)分明

為了使?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制更好的發(fā)揮作用，應(yīng)該建立專門的濕地生態(tài)補(bǔ)償管理部門，并做好部門內(nèi)部管理、開發(fā)與保護(hù)的權(quán)責(zé)分明。[6]首先，可以從國(guó)家層面出發(fā)，將分散于水利、林業(yè)等其他資源部門的有關(guān)濕地保護(hù)的權(quán)限集中起來(lái)，建立國(guó)家濕地管理委員會(huì)作為濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度實(shí)行的統(tǒng)一指導(dǎo)部門，地方上也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的管理委員會(huì)，將力量全部集中起來(lái)，保證濕地保護(hù)工作與生態(tài)補(bǔ)償工作能夠?qū)訉勇鋵?shí)。其次，在各地區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償管理部門展開工作時(shí)，對(duì)于每一環(huán)節(jié)應(yīng)該明確職責(zé)，做好監(jiān)督，對(duì)于濕地生態(tài)補(bǔ)償所需要的資金申請(qǐng)、資金的應(yīng)用、資金管理權(quán)以及補(bǔ)償工作的具體展開、補(bǔ)償工作的落實(shí)情況都要一一建檔形成規(guī)范化的流程，才能使生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制更具實(shí)效性。

綜上所述，要想更好地對(duì)我國(guó)現(xiàn)存濕地進(jìn)行全面的保護(hù)，從法律制度建設(shè)方面遏制濕地面積的銳減與濕地生態(tài)調(diào)節(jié)功能的退化，使?jié)竦乩^續(xù)發(fā)揮其維護(hù)生態(tài)平衡的重要作用，就必須從我國(guó)濕地資源的現(xiàn)狀出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外濕地補(bǔ)償法律制度的成功經(jīng)驗(yàn)，大膽對(duì)當(dāng)前的法律制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新。此外，由于我國(guó)自然資源屬于公有制，有些國(guó)家濕地銀行和代替費(fèi)補(bǔ)償制度并不具有操作性，因此可以嘗試在濕地補(bǔ)償?shù)倪^程中引入市場(chǎng)機(jī)制，建立一種濕地自然資源生態(tài)服務(wù)功能定價(jià)的方式，使生態(tài)服務(wù)實(shí)現(xiàn)有償使用，最終逐步摸索出更適合我國(guó)國(guó)情的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度。