控告申訴檢察工作之完善

李迎帥 李春楊

1．山西大學法學院，山西 太原 030006；2．太原科技大學馬克思主義學院，山西 太原 030024

當前，我國正在不斷深化司法體制改革，推進社會主義法治建設(shè)，在這一過程中，加強對于所辦案件的監(jiān)督，堅持以辦理案件作為工作重心，逐漸成為檢察工作的重中之重。在我國，每一層級的人民檢察院內(nèi)部都設(shè)立了控告申訴部門，[1]針對人民群眾向檢察院提出的控告申訴相關(guān)案件依照法律規(guī)定受理。控告申訴檢察工作是檢察院與人民建立聯(lián)系的重要紐帶，也是其行使監(jiān)督權(quán)的重要依托。所以，不斷完善相關(guān)工作是新時代檢察機關(guān)的重要使命。

一、控告申訴檢察工作存在的問題

控告申訴檢察工作是檢察機關(guān)辦理案件過程中的一項基礎(chǔ)性的工作環(huán)節(jié)，通過對相關(guān)案件的受理，來啟動與之相對應(yīng)的法律程序，從而實現(xiàn)檢察機關(guān)的職能。在司法實踐中，控告申訴檢察工作的開展存在著一些難題，例如訪訴不能實現(xiàn)分離，控告申訴的窗口不夠暢通以及其辦理案件的流程不夠順暢、效率較低等。而針對這些問題，最高檢制定了相關(guān)的政策，對于控告申訴案件的受理應(yīng)當遵循的原則、受理應(yīng)當具備的條件、案件的受理范圍以及管轄等問題都進行了明確清晰的規(guī)定。但是，近些年來，隨著法律制度的不斷革新，控告申訴檢察工作在司法實踐中逐漸顯現(xiàn)出一些問題。

（一）對首辦責任制認識不清

首辦責任制是指檢察機關(guān)對于應(yīng)當由自己管轄的案件進行內(nèi)部分工，規(guī)定各部門的職責，及時進行辦理，使得案件能夠在首次的辦理過程中得以解決，防止出現(xiàn)控告申訴困難情形的一項制度。首先，檢察系統(tǒng)內(nèi)部的一些部門對于該項制度有著一些錯誤的理解，將該項制度解釋為專屬于控告申訴部門的一項制度，認為此項制度主要是控告申訴部門的職責，與自己沒有多大聯(lián)系，因而沒有認識到該項制度中所規(guī)定的各個部門分工合作的要求。在首辦責任制下，控告申訴檢察工作是一項系統(tǒng)性的整體工作，需要檢察系統(tǒng)內(nèi)部各個部門之間相互協(xié)調(diào)配合，但是因為有的部門對于該項制度的錯誤認識，沒有意識到自己的職責所在，從而導(dǎo)致該項制度在司法實務(wù)中沒有能夠得到很好的貫徹落實。例如一些部門對于移送的案件線索審查不及時導(dǎo)致案件辦理過分拖延，使得當事人提出的問題和意見不能得到有效及時的解決，不利于提高工作效率。

其次，在該項制度的運行過程中，缺乏相應(yīng)的配套管理機制來維護，同時檢察院內(nèi)部各部門之間又缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)意識，從而導(dǎo)致只有控告申訴部門自己來執(zhí)行，各個部門之間缺乏有效的配合，盡管有一些檢察院內(nèi)部作出了具體的規(guī)定，但是因為對該項制度的理解不一，對責任人員有關(guān)責任的大小、標準等有關(guān)方面的不同，最終導(dǎo)致檢察機關(guān)對于該項制度的執(zhí)行力度和標準也不一樣。

最后，有關(guān)的辦案人員的綜合素質(zhì)仍然有待提高。該項制度著力于將案件的辦理結(jié)束在首辦環(huán)節(jié)，盡量減少和防止出現(xiàn)集體上訪等影響社會秩序穩(wěn)定的情形。此外，檢察院的控告申訴部門面對的是來自各個領(lǐng)域的人民群眾，受理的案件范圍涉及諸多領(lǐng)域。所以，承擔該項責任的相關(guān)工作人員除了應(yīng)當是具有德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的法律人才，還應(yīng)當具有深厚的法律知識和實踐經(jīng)歷，有妥善協(xié)調(diào)人際關(guān)系的能力以及一些其他方面的基本常識。但是目前仍然有一些工作人員尚未達到這樣的高度，因此，完善相關(guān)人員的綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力仍任重道遠。

（二）人員與案件配置不夠充分，影響辦案效率

首先，在控告申訴檢察工作中，控告申訴部門的人員配置不夠，有的工作人員負責多項工作，不能夠以有限的資源開展監(jiān)督活動，特別是監(jiān)察體制改革后，有關(guān)信訪案件的數(shù)量不斷減少，但是每天仍然讓半數(shù)的控告申訴部門的干警進行值班，造成了資源浪費嚴重，影響辦理案件的質(zhì)量，不能充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

其次，在刑事案件的控告申訴檢察工作中，存在著上級受理案件太多而下級案件受理較少的情況，但是這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于刑事案件自身的特點導(dǎo)致的。因為在受理的案件中，有相當大一部分申訴針對的是所在地高級法院或者中級人民法院的生效裁判，因而導(dǎo)致只有省市一級的檢察院或者分院來受理，形成了省市一級的檢察機關(guān)和分院中一人承辦的案件竟然多于基層一院的情況。長此以往，不利于提高相關(guān)工作人員的辦案能力和效率，也不能夠很好行使監(jiān)督職能。

最后，在刑事案件的申訴中，將相關(guān)案件的受理數(shù)量作為考核的標準顯失公平，因為對于刑事案件的申訴是保障公平正義的最后一道防線，其設(shè)立的意義在于使無罪之人不受法律追訴，糾正違法錯案。以一個冰冷的數(shù)字作為考核的標準，不能充分反映工作質(zhì)量。只有能夠體現(xiàn)具體情況的考核標準，才能算得上是一個優(yōu)質(zhì)的考核標準。這種數(shù)量考核標準，不僅不利于提升案件辦理的質(zhì)量，也不利于提高辦案人員的能力。

二、控告申訴檢察工作存在問題的原因

（一）轉(zhuǎn)型面臨新機會

當前，我國正處于深化司法體制改革，推動社會主義法治國家建設(shè)的偉大進程中，不斷完善控申檢察工作，推動其實現(xiàn)轉(zhuǎn)型是社會主義法治建設(shè)的必然內(nèi)涵。在2017年，第十二屆全國人大常委會第十八次會議，首次審議了《監(jiān)察法草案》，11月初，監(jiān)察體制改革試點工作在全國展開，從而促進了檢察院內(nèi)部職能部門以及工作任務(wù)的調(diào)節(jié)，例如伴隨著反腐敗工作的進一步強化，原本應(yīng)當由控申部門受理的貪污瀆職等犯罪，逐漸轉(zhuǎn)移至各級監(jiān)察委員會來辦理。在刑事訴訟體制的改革過程中，更加強調(diào)人民檢察院對于審查批捕和審查起訴等職能的行使，突出對于程序正當?shù)膱允?，法律監(jiān)督工作需要進一步強化和完善。在辦理相關(guān)案件的過程中，不僅要求檢察院內(nèi)部的工作人員適當放權(quán)，同時要求相應(yīng)的監(jiān)督機制不斷完善，從而為控申檢察工作的轉(zhuǎn)型提供有利條件。同時，控申部門與檢察院其他內(nèi)設(shè)部門的聯(lián)系日益加強，彼此之間相互配合，分工合作，積極處理控告申訴案件，化解社會矛盾，維護當事人的合法權(quán)益。

（二）控告申訴檢察工作面臨新變化

首先，在與申訴有關(guān)的案件受理上，由原來統(tǒng)一均交給控告申訴部門辦理逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中明確規(guī)定，對于檢察院作出的不起訴決定不服而提出申訴的，由有關(guān)的控告申訴部門來進行審查，如果認為該決定確有錯誤的，應(yīng)當及時移送有關(guān)的捕訴部門處理。對于人民法院的生效判決、裁定不服而提起申訴的，由與該法院同級的檢察院負責受理。對于這些變化，我們要做好檢察院內(nèi)部各職能部門之間的相互協(xié)調(diào)工作，從而不斷建立健全矛盾糾紛化解機制。

其次，在有關(guān)控告案件的受理中，也出現(xiàn)了新的變化?？馗嫔暝V部門主要負責辦理三類控告案件，一是當事人對于法院和公安機關(guān)違反法律的行為而提出控告，二是對檢察院以及其有關(guān)工作人員提出控告，三是對國家司法機關(guān)以及其相關(guān)工作人員阻礙當事人行使訴權(quán)的行為而提出控告。而在第三種類型的控告中，我國檢察系統(tǒng)實施了一項專門的監(jiān)督行動，用以保障案件辦理中律師的有關(guān)權(quán)利，強化對于律師合法權(quán)益的維護，積極發(fā)揮執(zhí)業(yè)律師在案件辦理和矛盾糾紛化解方面的作用。

最后，在接收舉報其他案件的線索上，控告申訴部門的相關(guān)工作也發(fā)生了一些變化，原先由控告申訴部門對相關(guān)的案件線索進行初步核實，現(xiàn)在則由檢察院內(nèi)部的偵查部門來負責。此外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中增加規(guī)定了控告申訴部門對于檢察院指定居所監(jiān)居案件的監(jiān)督權(quán)，從而加強對于相關(guān)案件的監(jiān)督力度，亦加強了對司法活動的監(jiān)督。

三、控告申訴檢察工作問題的解決

控告申訴檢察工作反映出人民檢察院始終堅持程序正義的理念。程序正義的實現(xiàn)有利于實體正義的最終落實，前者強調(diào)獲得結(jié)果的過程、步驟和方法，后者強調(diào)法律適用的結(jié)果、事實認定的結(jié)果和最終的裁判結(jié)果。堅持程序正義有利于實體正義的實現(xiàn)，在我國，人民檢察院不僅扮演著捍衛(wèi)公民合法權(quán)益的角色，[2]同時也是程序公正的維護者、實踐者。[3]實現(xiàn)程序公正首先體現(xiàn)在它的參與性上。[4]從程序來看，檢察院的控申部門對于相應(yīng)案件應(yīng)當實行訪訴相互分離的工作模式，保障當事人能夠依照正當程序參與訴訟。訪訴相互分離是完善檢察工作的基本前提和重要保障。此外，檢察院受理案件時首先要進行審查，確定該案件是否屬于該院管轄，并及時移交有關(guān)部門進行辦理。具體而言，完善控告申訴檢察工作應(yīng)當做到以下幾點：

（一）人才隊伍培養(yǎng)機制

控告申訴檢察工作從其性質(zhì)來說，政治屬性極強，業(yè)務(wù)屬性也極強。目前，中國特色社會主義進入新時代，對于該項工作，一方面，有關(guān)的辦案人員應(yīng)深刻認識到其性質(zhì)，積極承擔起自身的責任，積極主動履行相應(yīng)的義務(wù)，認清該項工作的地位。另一方面，有關(guān)辦案人員應(yīng)當加強法律知識的學習，隨著相應(yīng)法律法規(guī)的修改不斷強化自身的知識體系，學習最新的規(guī)章制度，建立健全人才培養(yǎng)機制，為檢察工作培養(yǎng)一批堅強有力的高素質(zhì)的后備力量。檢察機關(guān)要重視部門的建設(shè)工作，積極選拔工作能力強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員從事相關(guān)工作，并就工作中出現(xiàn)的問題進行調(diào)研，做好總結(jié)與反思工作?？梢哉堖@一領(lǐng)域中的資深法學家或者執(zhí)業(yè)律師進行講座培訓(xùn)，深化工作人員的理論知識和實踐活動。設(shè)立獎懲激勵機制，提高工作人員的主動性和承擔責任的意識。此外，要堅持以人民為中心，通過互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)設(shè)立群眾意見征集系統(tǒng)，鼓勵群眾對相關(guān)工作提出意見和建議，增強人民對檢察工作的信任和信心，從而不斷完善工作機制。牢固樹立權(quán)力來源于人民、權(quán)力依據(jù)法律賦予的理念，不斷提高辦理工作的質(zhì)量和能力，緩和社會矛盾，維持社會秩序的正常運行。

（二）加強各部門合作

不斷加強檢察機關(guān)內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)配合，在案件辦理中分工負責，互相監(jiān)督，形成監(jiān)督的合力?？馗嫔暝V部門應(yīng)當與檢察機關(guān)其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)相互配合，在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)屬于其他部門管理的范圍，應(yīng)當及時移交有關(guān)部門負責辦理，其他部門應(yīng)當積極履行職責，建立起一個動態(tài)的工作機制，共同維穩(wěn)，提高案件辦理的質(zhì)量。在信訪案件中，積極發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用，保障有關(guān)信訪的案件能夠得到及時回復(fù)，不落下任何一件信訪案件。除此之外，對于受理的相關(guān)案件，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，應(yīng)當及時移交相應(yīng)部門辦理，確保工作的順利銜接，對于案件比較復(fù)雜的，及時配合相關(guān)部門開展工作，提高效率。在外部關(guān)系上，依照法律規(guī)定積極主動向有關(guān)部門匯報工作情況，推動司法系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)動，增強信息的互換，增加信息的透明，在案件辦理中做到既相對獨立又相互配合，從而不斷提高工作的效率，使得法律監(jiān)督工作得以貫徹落實。

四、結(jié)語

不斷完善控告申訴檢察工作是新時代的應(yīng)有內(nèi)涵，我們應(yīng)當站在全新的起點上，不斷推陳出新，強化對于控告申訴檢察工作的熱情和責任，明確各部門的權(quán)與責，建立錯案責任倒查問責制，強化辦案人員的職責。要積極利用大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息透明和智能型管理模式，建立健全互聯(lián)網(wǎng)信息征集系統(tǒng)，實現(xiàn)重大信息及時通告，減少控告申訴案件的時間成本，逐步建立簡單案件在線辦理、重大案件線下辦理的模式，及時回應(yīng)人民提出的相關(guān)問題，接受群眾的意見和監(jiān)督，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的法律服務(wù)系統(tǒng)，聽取人民的呼聲，不斷提高辦案質(zhì)量和效率，發(fā)揮檢察職能。