高校行政權(quán)力運行監(jiān)督機(jī)制研究
——以保障和實現(xiàn)教師的民主權(quán)利為視點

黃 鋒

揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009

一、高校權(quán)力運行的理論基礎(chǔ)

（一）兩種模式：權(quán)力的監(jiān)督和制約

權(quán)力來源于服從和恐懼，但權(quán)力并不能無限擴(kuò)大。權(quán)力天生的擴(kuò)張膨脹欲望使它極易超越自身行使的邊界。因此，對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的理論是自其產(chǎn)生以來便一直被闡釋與發(fā)展。亞里士多德從“人性本惡”的角度出發(fā)，分析了權(quán)力制約的必要性，他認(rèn)為：“倘若任由他任性行事，總是難保不施展他內(nèi)在的惡性?！盵1]因此，他提出了監(jiān)督、選舉等一系列權(quán)力制約措施。孟德斯鳩認(rèn)為權(quán)力容易被濫用是亙古不變的真理，他認(rèn)為制約權(quán)力的最好形式是有其他權(quán)力與之對抗，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵2]因此，他提出了著名的三權(quán)分立理論，從而實現(xiàn)國家權(quán)力的制衡，產(chǎn)生了“權(quán)力—權(quán)力”的對抗模式。

對權(quán)力的另一種制約方式為“權(quán)力—權(quán)利”對抗模式。盧梭提出了“人民主權(quán)”的思想，特別強(qiáng)調(diào)“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。對于這些官吏來說，絕不是什么訂約問題，而只是服從問題?！盵3]他始終認(rèn)為人民是權(quán)力的來源，國家機(jī)器所行使的權(quán)力本質(zhì)上是人民授予與讓渡的，因此人民有權(quán)利通過自己行使民主權(quán)利的方式監(jiān)督權(quán)力。由于人民會為保護(hù)自己的權(quán)利而本能地對抗權(quán)力，因此“權(quán)利—權(quán)力”制約是保護(hù)公民權(quán)利最有效的模式。

（二）高校內(nèi)部權(quán)力及其來源

很多學(xué)者認(rèn)為，高校內(nèi)部權(quán)力應(yīng)該被三分為政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)（專業(yè)）權(quán)力。高校政治權(quán)力是國家政治權(quán)力的延伸，是保持我國高校辦學(xué)方向、決定高校合法存在的權(quán)力；行政權(quán)力是高校行政機(jī)構(gòu)及其人員行使法律、法規(guī)、規(guī)定的職權(quán)所產(chǎn)生的能夠?qū)Ω咝?nèi)部成員產(chǎn)生約束與影響的能力，其合法性在于法律授權(quán)；學(xué)術(shù)權(quán)力則是學(xué)術(shù)組織和人員能夠?qū)λ撕推渌M織的行為產(chǎn)生影響的能力，其合法性在于行使者的學(xué)術(shù)水平和能力以及高校內(nèi)部學(xué)術(shù)人員和組織的認(rèn)可。本文所探討的高校內(nèi)部權(quán)力，是指高校內(nèi)部的行政權(quán)力。

二、高校行政權(quán)力運行監(jiān)督模式及限制

（一）高校行政權(quán)力運行監(jiān)督的兩種模式

1．“權(quán)力—權(quán)力”對抗與制約模式。這種模式的理論依據(jù)為分權(quán)制衡理論。為防止權(quán)力濫用，必須對其進(jìn)行分割，建立起權(quán)力之間動態(tài)的互相制約和監(jiān)督的制衡體系。分權(quán)制衡對權(quán)力制約最為直接有效。我國大學(xué)的權(quán)力主要由政治權(quán)力、行政權(quán)力和專業(yè)權(quán)力等構(gòu)成。[4]

（1）政治權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。政治權(quán)力是高校權(quán)力系統(tǒng)的重要組成部分，“高等教育的性質(zhì)因而取決于中央各部門的性質(zhì)，受到一般政治權(quán)力的影響?！盵5]在我國，黨委會行使著大學(xué)中的政治權(quán)力，貫徹黨的教育方針，保持人才培養(yǎng)始終朝向正確的政治方向。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制并不意味著政治權(quán)力會干涉甚至取代行政權(quán)力。高校黨委會通過抓大事、管大局、把方向、管干部的方式，督促行政權(quán)力在其職權(quán)范圍內(nèi)行使。高校“三重一大”事項，必須先通過黨委會討論后方可列入校長辦公會議題，進(jìn)入行政權(quán)力治理范圍，即“校長負(fù)責(zé)”也須以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”作為前提。

（2）學(xué)術(shù)權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。學(xué)術(shù)權(quán)力的來源與政治權(quán)力不同。學(xué)術(shù)權(quán)力一般來源于法律、法規(guī)授權(quán)或?qū)W校內(nèi)部設(shè)定的規(guī)章制度確立，不具有政治權(quán)力的絕對權(quán)威性，但從高校產(chǎn)生的歷史內(nèi)涵來看，追求學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治是高校和高校教師的自然屬性，這種自由和自治與行政權(quán)力以效率主要目標(biāo)的價值追求必然產(chǎn)生交集與沖突。高校學(xué)術(shù)權(quán)力的行使主要圍繞學(xué)校內(nèi)部的學(xué)術(shù)性事務(wù)，如學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、教師學(xué)術(shù)水平的鑒定、科研項目申報立項等。高校的學(xué)術(shù)權(quán)力由學(xué)術(shù)委員會行使，以教授為主體的學(xué)術(shù)委員會，將在未來發(fā)展的重點領(lǐng)域、各類學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等各種重要學(xué)術(shù)決策中發(fā)揮重要作用。這種作用，將極大限制行政權(quán)力對該領(lǐng)域的影響。

2．“權(quán)利—權(quán)力”對抗與制約模式。教師是高校中最基本的權(quán)利主體之一。在很多學(xué)者眼中，教師權(quán)利在政治權(quán)利、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的對比之下是如此渺小與孱弱，以至于當(dāng)前很多研究都著眼于如何保護(hù)、保障教師權(quán)利。誠然，與政治領(lǐng)域公民權(quán)利和政治權(quán)利不同，我們不能說高校的行政權(quán)力來源于教師權(quán)利的給予和讓渡，但從學(xué)術(shù)權(quán)力中獨立開來的教師權(quán)利，同樣也能發(fā)揮制約行政權(quán)力的重大作用。這種權(quán)利主要體現(xiàn)在教師在行政事務(wù)的參與之中，因此也可定義為教師參與權(quán)。有學(xué)者指出，即使對公民參與持最嚴(yán)厲的批評者也認(rèn)為在公共管理中應(yīng)當(dāng)接納公民參與，因為任何一個有效運轉(zhuǎn)的組織都需要良好的自上而下以及自下而上的溝通。[6]這種溝通能促使組織內(nèi)部決策體系更加健全，議事規(guī)則更加完善，決策落實更加快速。因此，教師通過教師代表大會等模式參與行政權(quán)力的行使，將有效限制權(quán)力的濫用。

（二）當(dāng)前兩種監(jiān)督高校行政權(quán)力行使模式的限制

1．“權(quán)力—權(quán)力”模式

（1）政治權(quán)力監(jiān)督高校內(nèi)部權(quán)力運行的限制。黨委行使的政治權(quán)力對高校行政權(quán)力的限制應(yīng)該集中在影響行政事務(wù)的決策。黨委的職責(zé)是把握學(xué)校的總體辦學(xué)方向，為了協(xié)調(diào)和平衡政治權(quán)力與行政權(quán)力，中立成為必須遵守的基本原則，即政治人員不干預(yù)行政人員的政策執(zhí)行活動，而行政人員則應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政治人員制定的政策。[7]但在權(quán)力的實際運作中，高校政治權(quán)力往往積極參與行政權(quán)力行使的各個領(lǐng)域。如學(xué)校黨委會也會討論決定有關(guān)校務(wù)工作，政治權(quán)力與行政權(quán)力行使沒有明顯界限，實際中無法截然區(qū)分。

（2）學(xué)術(shù)權(quán)力監(jiān)督高校內(nèi)部權(quán)力運行的限制。學(xué)術(shù)委員會行使的學(xué)術(shù)權(quán)力在高校中始終處于弱勢的一方。高校中行政權(quán)力干預(yù)、侵入學(xué)術(shù)權(quán)力領(lǐng)域非常普遍。如教授的聘任，不是由學(xué)術(shù)委員會根據(jù)需要來決定，而是由學(xué)校人事行政部門最終確定聘任與否。不少高校在設(shè)置學(xué)術(shù)委員會時，未能完全按照教育部印發(fā)的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定設(shè)置組成人員，對于何種問題需要提交學(xué)術(shù)委員會討論、啟動討論程序未能有切實可行的細(xì)化機(jī)制，當(dāng)需要討論的問題涉及校領(lǐng)導(dǎo)或者學(xué)術(shù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)時，學(xué)術(shù)委員會是否會做出正確、公平的裁決就會飽受質(zhì)疑。這樣學(xué)術(shù)權(quán)力的行使就會不充分，對行政權(quán)力也起不到監(jiān)督、限制的作用。

2．“權(quán)利—權(quán)力”模式

目前高校教師通過行使權(quán)利來限制高校內(nèi)部行政權(quán)力有制度設(shè)計而未能完全實現(xiàn)。根據(jù)《教師法》的相關(guān)規(guī)定，教師有教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、指導(dǎo)評價權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)、民主管理權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)和申訴權(quán)。有學(xué)者也將這些權(quán)利分為學(xué)術(shù)自由權(quán)利、民主管理權(quán)利和物質(zhì)保障權(quán)利三部分。[8]其中，學(xué)術(shù)自由權(quán)和物質(zhì)保障權(quán)只保障教師本身之權(quán)利而無法涉及他人之權(quán)利，而民主管理權(quán)則是教師作為高校之中一類主體而能行使的可能涉及他人及其他組織的權(quán)利。我國《教師法》明確規(guī)定“教師可以對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理?！钡珡膶嵺`來看，當(dāng)前高校去行政化的進(jìn)程仍未完成，高校行政權(quán)力與教師權(quán)利相比仍顯強(qiáng)大。

三、構(gòu)建高校行政權(quán)力運行與教師權(quán)利保護(hù)的良性互動系統(tǒng)

教師權(quán)利與高校行政權(quán)力始終處于一種互為進(jìn)退的關(guān)系。從限制行政權(quán)力的角度來看，教師的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是其參與學(xué)校事務(wù)治理的基本民主權(quán)利。

（一）拓寬校務(wù)的公開范圍，保護(hù)教師知情權(quán)

對權(quán)力的制約和監(jiān)督建立在知情權(quán)得到充分行使的基礎(chǔ)之上。教師對學(xué)校事務(wù)具有當(dāng)然的知情權(quán)。知情權(quán)實現(xiàn)的前提是信息公開。只有將信息公開，教師才能通過正常途徑知悉和了解相關(guān)信息。當(dāng)前，國家教育立法層面對校務(wù)公開的規(guī)定也不夠明確，在保障教師知情權(quán)的制度方面仍存在缺陷，缺乏明確的懲戒機(jī)制。此外，高校校務(wù)公開層次還比較低，校務(wù)公開的渠道也不夠多，大多高校是建立專門網(wǎng)站或網(wǎng)頁，公開其想要公開的內(nèi)容，網(wǎng)頁更新內(nèi)容滯后，依申請公開事項極少，學(xué)校對教師的知情權(quán)保護(hù)普遍不夠重視。

學(xué)校管理層要不斷提高法治意識，站在推進(jìn)學(xué)校法治建設(shè)的高度，主動加強(qiáng)信息公開，豐富公開內(nèi)容，完善公開渠道，維護(hù)教師知情權(quán)。要制定相應(yīng)的規(guī)章制度，建立重大信息的有效發(fā)布機(jī)制，有關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大事項要及時主動公開。國家層面，要不斷完善保護(hù)教師知情權(quán)的法律法規(guī)及制度，明確侵犯教師知情權(quán)的法律責(zé)任，落實現(xiàn)有規(guī)章制度的可操作性。

（二）提升教師的參與意識，保護(hù)教師參與權(quán)

鼓勵教師參與學(xué)校事務(wù)的管理，并為他們的參與提供必要的條件是實現(xiàn)高校民主管理、維護(hù)教師權(quán)利、制約行政權(quán)力的基本前提，學(xué)校要完善有利于教師充分參與的機(jī)制和平臺。教師參與學(xué)校管理，能夠促進(jìn)高校治理的科學(xué)化和民主化，應(yīng)當(dāng)通過有效的途徑保證這種參與的正?；统绦蚧?。一是要強(qiáng)化教師參與的制度和機(jī)制建設(shè)。將教師參與納入高校章程予以規(guī)范和明確，學(xué)校重大事項實施前必須廣泛征求廣大教師的意見，讓教師有充分表達(dá)的平臺和機(jī)會；凡是涉及學(xué)校重大決策以及與教師切身利益相關(guān)的事務(wù)都應(yīng)該提交教職工代表大會審議通過。二是要拓寬教師參與學(xué)校治理的通道，給教師參與提供便利。要利用“校長信箱”“校領(lǐng)導(dǎo)接待日”等方式，廣泛聽取教師意見，吸取對學(xué)校發(fā)展有利的建議。三是要加強(qiáng)二級教代會的建設(shè)。二級教代會是一線教師直接參與本院（系）民主管理的基本形式，也最能鍛煉和培養(yǎng)教師的參與意識，強(qiáng)化教師參與權(quán)。

（三）構(gòu)建包容的表達(dá)制度，保護(hù)教師表達(dá)權(quán)

表達(dá)權(quán)是公民在法律允許的范圍內(nèi)，使用各種方式方法表明自己的觀點和立場，不受他人干涉的權(quán)利。表達(dá)權(quán)是公民的基本人權(quán)。在高校中，作為教師民主權(quán)利的重要內(nèi)容，表達(dá)權(quán)更是體現(xiàn)大學(xué)對自由、民主的價值追求。知情權(quán)和參與權(quán)是教師行使表達(dá)權(quán)的前提，只有知情權(quán)和參與權(quán)得到保障，保護(hù)表達(dá)權(quán)才不是一紙空談。

要保護(hù)和鼓勵教師行使表達(dá)權(quán)，必須進(jìn)一步構(gòu)建相對包容的表達(dá)制度。一是要提供法律層面的保障機(jī)制?！督處煼ā芬?guī)定，教師有“對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議”的權(quán)利，但該條文僅有規(guī)定而未有罰則，導(dǎo)致在實踐中，即使學(xué)校通過某種形式剝奪了教師的表達(dá)權(quán)，也無法對其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。為此，必須完善教師表達(dá)權(quán)的法律救濟(jì)保障機(jī)制，給教師提供更為寬松的表達(dá)環(huán)境。二是高校管理人員要虛懷若谷，敢于、善于接受教師提出的批評、建議。建立校內(nèi)建議采納獎勵制度和對打擊報復(fù)批評建議人的追責(zé)、懲罰制度，使教師敢講話、講真話。

（四）健全權(quán)力的制約機(jī)制，保護(hù)教師監(jiān)督權(quán)

公民的監(jiān)督權(quán)是基本的政治權(quán)利，能保障國家權(quán)力的正確運行，有效遏制腐敗的發(fā)生。只有不斷加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)，才能使國家機(jī)關(guān)及其工作人員更加廉潔。目前，教育領(lǐng)域中存在著一些腐敗現(xiàn)象，而行政權(quán)力未能得到有效的監(jiān)督成為腐敗發(fā)生的主要原因。充分行使教師的監(jiān)督權(quán)，對于防止校園腐敗，維護(hù)社會主義高校的形象意義重大。要保障教師的監(jiān)督權(quán)，高校必須在建立健全制度體系的基礎(chǔ)上大力倡導(dǎo)程序正義和決策公開，始終堅持運用制度管權(quán)、管事、管人，提高決策制定的程序合法合規(guī)性，決策步驟的透明性，決策事項執(zhí)行的普遍性和公開性，從而健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間互相制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機(jī)制。重點加強(qiáng)對校內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)人財物管理使用的監(jiān)督，要進(jìn)一步規(guī)范公示公告制度，實行政務(wù)公開，對于財務(wù)、工程項目、采購、招生的行政權(quán)力的傳統(tǒng)范圍和領(lǐng)域，要進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任審計。要發(fā)揮好教代會和工會的作用，使教師行使權(quán)利脫離形式化和虛化，建立起質(zhì)詢和問責(zé)制度。