鄉(xiāng)村旅游中的法律問題研究

端木玉芳

中共宜春市委黨校，江西 宜春 336000

我國鄉(xiāng)村旅游是立足于市場需求和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要逐步開展的。開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，可以很好地縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、有效解決三農(nóng)問題[1]。但我國鄉(xiāng)村旅游存在著環(huán)境侵權(quán)、違法用地、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不一、經(jīng)營不規(guī)范等諸多法律問題[2]。將鄉(xiāng)村旅游事業(yè)納入法治軌道，制定相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在建立健全監(jiān)督管理體系的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探求鄉(xiāng)村旅游中實(shí)際問題的解決方案，仍然是今后鄉(xiāng)村旅游事業(yè)發(fā)展的重要方向[3]。

一、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的主要法律問題

（一）違法用地問題

眾所周知，在我國農(nóng)村土地除法律有特別規(guī)定以外，歸村集體所有。然而，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，為了做大景區(qū)，有的地方政府和投資者千方百計(jì)鉆政策空子，對于不涉及永久性建設(shè)的地塊，通常采取土地流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行，流轉(zhuǎn)的面積動輒幾千畝，有的項(xiàng)目甚至高達(dá)1萬多畝。村委會在經(jīng)營、管理農(nóng)村集體土地的過程中，存在著擅自出租、轉(zhuǎn)讓、出讓土地，改變土地耕作用途的行為。一些農(nóng)家樂經(jīng)營者也存在非法占地、非法改變土地用途、違法建設(shè)等問題。而有的地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對用于鄉(xiāng)村旅游的違法用地問題視而不見，或者是幫助業(yè)主打政策法律的“擦邊球”。

（二）環(huán)境污染問題

1．土壤污染

當(dāng)前發(fā)展鄉(xiāng)村旅游過程中一些不規(guī)范的操作，給農(nóng)村土壤帶來了很大的污染。鄉(xiāng)村旅游給土壤造成的危害主要在于以下幾個(gè)方面：首先，鄉(xiāng)村旅游的餐飲行業(yè)中，不少農(nóng)家樂以“天然無公害、自己種植果蔬時(shí)令”為招牌招徠游客，實(shí)則在規(guī)模種植中不當(dāng)使用化肥、農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì)，給農(nóng)村土壤造成極大的壓力和破壞；其次，農(nóng)家樂在養(yǎng)殖牲畜作為特色菜品的同時(shí)完全忽視其所帶來的環(huán)境威脅，散養(yǎng)在田間地頭的牲畜隨意排泄，而牲畜的排泄物也給土壤造成了不容忽視的污染；最后，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的過程中，由于有些景點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施還不健全，缺少正規(guī)的垃圾收集裝置，游客在游玩過程中產(chǎn)生的垃圾以及經(jīng)營者在經(jīng)營過程中產(chǎn)生的固體垃圾都得不到及時(shí)的處理，從而隨意堆積，污染土壤環(huán)境。

2．水質(zhì)污染

鄉(xiāng)村旅游中的水污染問題也不容忽視。許多以水域聞名的鄉(xiāng)村，在開發(fā)“乘船游覽”的游樂項(xiàng)目時(shí)，對游船資格并沒有嚴(yán)加審查。存在著不少“黑游船”載客現(xiàn)象，這些“黑游船”所使用的劣質(zhì)機(jī)油在燃燒驅(qū)動的過程中給水體造成了極大的污染。另外，農(nóng)村地區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，污水收集處理設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致大量生活污水未經(jīng)處理就直接排放。

3．大氣污染

因旅游旺季自駕游“扎堆”，不少戶外燒烤、篝火晚會也會在短時(shí)間內(nèi)嚴(yán)重影響景區(qū)周邊空氣質(zhì)量；農(nóng)家樂經(jīng)營者使用的燃料并未達(dá)標(biāo)，有的甚至還把木柴燒飯、露天燒烤等當(dāng)作招牌，在生產(chǎn)過程中的油煙、廢氣，常常不加處理地隨意排放，對大氣造成污染。

（三）安全隱患問題

1．旅游配套設(shè)施安全問題

（1）鄉(xiāng)村旅游中交通工具不規(guī)范。許多沒有載客資質(zhì)的車輛也為了牟利私自搭載游客，造成極大的安全隱患。鄉(xiāng)村公路質(zhì)量有待提高。許多事故多發(fā)地路段，如本應(yīng)該進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示的路段都沒有豎立警示牌，致使車禍反復(fù)發(fā)生。鄉(xiāng)村地區(qū)處于偏遠(yuǎn)郊區(qū)，屬于交通警察管理的薄弱地帶，而參與鄉(xiāng)村旅游的司機(jī)也往往疏忽大意，存在車速過快、酒駕等違法行為，導(dǎo)致事故率和死亡率居高不下。

（2）鄉(xiāng)村旅游活動中的安全隱患。許多高空活動、涉水活動也存在安全隱患問題。提供高空活動的纜車存在過于老舊、未定期檢修等問題，提供水上活動的船只也存在不具備游船資質(zhì)、操作者未接受過專業(yè)培訓(xùn)等問題導(dǎo)致安全事故頻發(fā)。

2．餐飲安全問題

鄉(xiāng)村旅游的餐飲行業(yè)普遍存在食品衛(wèi)生狀況堪憂，就餐環(huán)境衛(wèi)生條件簡陋，廚房環(huán)境明顯不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等問題。甚至餐飲行業(yè)從業(yè)者如采購員、廚師、服務(wù)員都是家庭成員或朋友，未接受過正規(guī)培訓(xùn)，未按規(guī)定辦理健康證。明顯違反法律規(guī)定。

3．產(chǎn)品安全問題

許多地方的特色農(nóng)產(chǎn)品，如某地的茶葉、山核桃、石斛等，因其采摘時(shí)間、加工工藝等原因，品質(zhì)差異較大。而市場需求不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致經(jīng)營者在供給的過程中不能保障產(chǎn)品質(zhì)量，甚至缺乏正規(guī)的產(chǎn)品質(zhì)量檢測標(biāo)志。另外，地方特色農(nóng)產(chǎn)品因具有一定的地域性，價(jià)格本身就不夠透明，加之農(nóng)戶片面追求利潤，往往“抱團(tuán)漲價(jià)”，甚至存在以假亂真、以次充好銷售現(xiàn)狀。

（四）游客權(quán)益受損問題

1．旅游合同存在不規(guī)范

在簽訂旅游合同的過程中，消費(fèi)者往往因?yàn)椴涣私庑星?、不了解法律?guī)定而處于弱勢地位。旅游服務(wù)經(jīng)營者在提供旅游服務(wù)時(shí)，往往利用消費(fèi)者不知情等狀況，惡意欺詐，故意隱瞞真實(shí)情況，不履行潛在風(fēng)險(xiǎn)的告知義務(wù)，誘使消費(fèi)者作出違背真實(shí)意愿的錯(cuò)誤意思表示。

2．導(dǎo)游服務(wù)水平亟待提高

導(dǎo)游是游客在有限時(shí)間內(nèi)，得以深入游覽觀光地的橋梁。具有良好資質(zhì)的導(dǎo)游，不僅能夠使游客得到愉快的游樂體驗(yàn)，也能使游客享受到精神的放松與豐富。然而在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中，有些導(dǎo)游并不具備導(dǎo)游資質(zhì)，沒有持證上崗，存在持借證、假證上崗等現(xiàn)象，更有甚者一心牟利，不惜欺詐、脅迫游客購物等。

二、完善鄉(xiāng)村旅游法律制度的對策和建議

（一）健全鄉(xiāng)村旅游立法

盡管我國已經(jīng)有了涵蓋旅游業(yè)發(fā)展各個(gè)方面的《旅游法》，但是鄉(xiāng)村旅游作為一種新興業(yè)態(tài)，除此之外，還涉及到《民法典》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地承包法》《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)和政府規(guī)范性文件。從法律層面保障鄉(xiāng)村旅游行穩(wěn)致遠(yuǎn)，迫切需要制定一部相對獨(dú)立和完整的“鄉(xiāng)村旅游法”。為此，就制定鄉(xiāng)村旅游立法建議如下：

1．強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

鄉(xiāng)村旅游的吃、住、行、游、購、娛等各個(gè)方面，均需要有標(biāo)準(zhǔn)化的示范作為指導(dǎo)。堅(jiān)決杜絕強(qiáng)買強(qiáng)賣、胡亂收費(fèi)等侵害旅游者合法權(quán)益的行為。為旅游者的出行營造一個(gè)安全、放心、有保障的社會環(huán)境。同時(shí)也要加強(qiáng)對各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，增強(qiáng)旅游者的維權(quán)意識，為旅游者提供方便切實(shí)的維權(quán)途徑。賦予當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法部門監(jiān)督和處罰的權(quán)力。嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)村旅游各項(xiàng)活動“有標(biāo)準(zhǔn)、按標(biāo)準(zhǔn)”。不允許經(jīng)營者坐地起價(jià)或者惡性競爭。建議由地方政府引導(dǎo)、監(jiān)督、保障當(dāng)?shù)芈糜问袌霰３纸】档母偁幹刃颉?/p>

2．有效解決鄉(xiāng)村旅游的利益分享問題

鄉(xiāng)村旅游利益分享問題，是直接影響到鄉(xiāng)村居民、旅游服務(wù)經(jīng)營者、從業(yè)者積極性的重要問題。然而這一點(diǎn)卻并未在法律中明確體現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游利益分享上的立法欠缺，長遠(yuǎn)來看不利于鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展和未來。鄉(xiāng)村旅游事業(yè)要蓬勃，就不能忽略發(fā)展過程中的任何一個(gè)小環(huán)節(jié)，要完善鄉(xiāng)村旅游利益分享上的立法空白。只有切實(shí)保障各方的合法權(quán)益，使旅游事業(yè)組成者們各司其職、各安其所，鄉(xiāng)村旅游事業(yè)才能得到長足的進(jìn)步。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)用地

1．規(guī)范鄉(xiāng)村旅游中的土地征收

重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的用地問題，首先，要規(guī)范鄉(xiāng)村旅游中的土地征收，明確集體土地可開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目和國有土地可開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。規(guī)范土地征收的程序，規(guī)范土地征收給予農(nóng)村、農(nóng)民的補(bǔ)償。其次，地方政府明確每年安排一定的用地指標(biāo)用于鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)。對于土地綜合整治增減掛鉤產(chǎn)生的用地指標(biāo)，可按一定比例留給綜合整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，用于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

2．規(guī)范鄉(xiāng)村旅游中的土地流轉(zhuǎn)

針對土地流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范問題，建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等，指導(dǎo)投資人與土地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，及時(shí)為投資人辦理《林權(quán)證》《土地承包經(jīng)營權(quán)證》。鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地入股等方式，參與到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中來。

（三）提升鄉(xiāng)村旅游環(huán)保水平

1．增強(qiáng)環(huán)保意識

各地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游事業(yè)要在“綠水青山就是金山銀山”的理念指導(dǎo)下進(jìn)行。培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游全體參與者的環(huán)保意識，提高人員素質(zhì)。旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)必須遵守綠色原則，嚴(yán)格落實(shí)衛(wèi)生環(huán)保、垃圾分類、污水處理等要求，對違反標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者予以懲罰。同時(shí)也倡導(dǎo)游客綠色出行，文明旅游。

2．借助科技力量

要提高環(huán)保科技水平。具體到各地鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)加大資金投入，保證環(huán)保設(shè)備更新?lián)Q代，以科學(xué)技術(shù)減輕環(huán)境壓力。例如，要求鄉(xiāng)村旅游中的農(nóng)家樂統(tǒng)一安裝污水處理系統(tǒng)，并安裝隔油池。

3．加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管

首先，旅游地的選址必須符合相關(guān)法律規(guī)定，不能只注重市場效益，隨意變通法律規(guī)定。其次，對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游帶來的生態(tài)破壞，各地政府要立足源頭治理，要求涉事單位及個(gè)人停業(yè)整頓，嚴(yán)懲不貸，并組織相關(guān)部門積極修復(fù)被破壞的自然生態(tài)環(huán)境。

（四）完善鄉(xiāng)村旅游安全保障

1．完善旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施

針對鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施存在的安全隱患，要加大資金投入，完善升級基礎(chǔ)配套措施，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游用車，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對旅游活動中的纜車、游船等設(shè)備進(jìn)行定期檢修、升級，監(jiān)管部門加大對不規(guī)范運(yùn)行的經(jīng)營者的打擊力度，務(wù)必保證其安全性。

2．保障餐飲安全

加強(qiáng)對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員的培訓(xùn)。由政府和高校配合組織培訓(xùn)課程，包括對經(jīng)營活動組織者、負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)，和普通業(yè)務(wù)工人的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)使經(jīng)營者明確、認(rèn)可鄉(xiāng)村旅游服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，自覺加強(qiáng)自身建設(shè)。完善服務(wù)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量、提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力、規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營的各項(xiàng)程序，把旅游者的“好評”作為追求的重要目標(biāo)，為保障實(shí)現(xiàn)旅游者的合法權(quán)益認(rèn)真履行自身義務(wù)。

3．優(yōu)化產(chǎn)品質(zhì)量

針對鄉(xiāng)村旅游中農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題，應(yīng)當(dāng)規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)，檢測合格的產(chǎn)品由食品監(jiān)督管理部門發(fā)放統(tǒng)一的質(zhì)檢標(biāo)志，檢測不合格的產(chǎn)品嚴(yán)禁上市兜售。建議由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行嚴(yán)格管控，保證土特產(chǎn)品價(jià)格透明、合理。對違法經(jīng)營者、破壞市場秩序者嚴(yán)厲打擊，毫不手軟。

（五）加強(qiáng)游客權(quán)益保護(hù)

1．規(guī)范旅游合同

嚴(yán)禁旅行社通過欺詐手段欺騙旅行者簽訂旅游合同。旅行社在與消費(fèi)者簽訂旅游合同過程中務(wù)必本著誠實(shí)信用原則，將有關(guān)事項(xiàng)如實(shí)告知消費(fèi)者，禁止隱瞞真相或者欺騙消費(fèi)者。雙方一旦簽訂協(xié)議，必須積極履行義務(wù)，正當(dāng)行使權(quán)利，旅行社不得利用消費(fèi)者弱勢地位隨意減少對方權(quán)利，或者減少自身責(zé)任。在合同履行過程中，一旦發(fā)生損害，旅行社必須積極采取補(bǔ)救措施，不得借機(jī)侵害消費(fèi)者合法權(quán)益。

2．提高導(dǎo)游素質(zhì)

針對導(dǎo)游資質(zhì)欠缺、素質(zhì)不高等問題，要大力提高導(dǎo)游等鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員素質(zhì)。嚴(yán)格把關(guān)導(dǎo)游資質(zhì)、素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，對不合格的導(dǎo)游予以適當(dāng)處罰，對于采用欺詐、脅迫等手段嚴(yán)重侵害游客合法權(quán)益的導(dǎo)游，對其進(jìn)行從業(yè)禁止處罰。要把鄉(xiāng)村旅游培訓(xùn)作為各地高職、高專以及農(nóng)民技能培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過培訓(xùn)，使鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者真正樹立“顧客就是上帝”的思想，自覺抵制以次充好、臨時(shí)“亂漲價(jià)”的各類短期行為。

3．加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

針對鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目“小、散、偏”的特點(diǎn)，相關(guān)執(zhí)法部門要明確職責(zé)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革為契機(jī)，推動市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、衛(wèi)生健康、安全監(jiān)管等部門將涉及鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目監(jiān)管的執(zhí)法權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，切實(shí)改變目前“看得見、管不著”和“管得著，看不見”的問題，使執(zhí)法監(jiān)管成為常態(tài)。同時(shí)，要通過行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理，加強(qiáng)行業(yè)自律。

三、結(jié)語

鄉(xiāng)村旅游在為農(nóng)村帶來經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)政府增收，帶動農(nóng)民致富的同時(shí)也在各個(gè)階段存在著不同的法律問題。關(guān)注這些問題的預(yù)防、應(yīng)對和解決，是保證鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。將鄉(xiāng)村旅游建設(shè)納入法治軌道，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在城鄉(xiāng)融合中推動鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游事業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中穩(wěn)步前進(jìn)[3]。