府際治理視閾下地方政府合作協(xié)議的規(guī)范化
——以成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈為例

周大然，曾愛娟

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 渝北401120

引言

針對成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)，國家最早在2011年就曾出臺過《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。黨的十九大召開以來，川渝兩省市黨委政府往來密切，持續(xù)推動兩地合作深入發(fā)展。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略的提出，顯示了中央對川渝兩地政府行使職權(quán)賦予了更大使命與更高要求。而隨著成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的不斷推進(jìn)，原有的以“命令—服從”為主要特征的行政管理運(yùn)行機(jī)制已逐漸無法滿足現(xiàn)實(shí)治理所需[1]。因此，川渝兩地政府積極探索，以平等協(xié)商簽署地方政府合作協(xié)議為代表的區(qū)域協(xié)同治理方式在實(shí)踐中得到重視并快速發(fā)展。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)至今，川渝兩地各級部門累計(jì)簽署合作協(xié)議236 份，平均1.5 天“握手”一次[2]。地方政府合作協(xié)議作為一種區(qū)域內(nèi)地方政府為加強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展所創(chuàng)設(shè)的一種主要途徑，在打破川渝兩地行政壁壘、增進(jìn)行政協(xié)同、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化等方面具有顯著優(yōu)勢。就地方政府合作協(xié)議整體運(yùn)行實(shí)踐來看，盡管成渝地方政府對協(xié)議的可操作性進(jìn)行了有益調(diào)試，但是諸多深層次問題并未得到有效解決。針對地方政府合作協(xié)議在實(shí)踐中所出現(xiàn)的問題，本研究以府際治理理論為研究視角與分析范式，立足于成渝區(qū)域內(nèi)地方政府締結(jié)的協(xié)議實(shí)況，力求為促進(jìn)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈下地方政府合作協(xié)議規(guī)范化運(yùn)作提供有益的理論探析，激發(fā)成渝地緣優(yōu)勢，助推區(qū)域協(xié)調(diào)一體、可持續(xù)發(fā)展。

1 基于府際治理理論的地方政府合作協(xié)議的理論要義與現(xiàn)實(shí)需求

府際關(guān)系就是政府之間的關(guān)系[3]，府際治理理論在于理順橫向政府之間與縱向政府之間的關(guān)系。地方政府合作協(xié)議是地方政府之間為有效行使國家行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能，明確各自的職責(zé)權(quán)限而互相意思表示一致達(dá)成協(xié)議的雙方行政行為[4]，其主體維度主要涵攝縱向政府之間與橫向政府之間關(guān)系。因此，府際治理理論契合地方政府合作協(xié)議機(jī)制的核心要義，強(qiáng)調(diào)地方政府合作協(xié)議機(jī)制的發(fā)展，就必須借助府際治理理論的規(guī)范指引。目前，成渝地區(qū)的地方政府合作協(xié)議在中央政府整體戰(zhàn)略的支持下以及區(qū)域內(nèi)地方政府的通力合作的基礎(chǔ)上，已經(jīng)成為推動成渝兩地協(xié)調(diào)一體發(fā)展必不可少的治理途徑，但通過梳理發(fā)現(xiàn)地方政府合作協(xié)議仍需完善。因此，以府際治理理論為視角，探尋地方政府合作協(xié)議機(jī)制的規(guī)范完善，具有重要的理論要義與現(xiàn)實(shí)需求。

1.1 基于府際治理規(guī)范成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府合作協(xié)議的理論要義

近年來，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷、政府職能不斷深入，府際治理理論在西方各國得以興起。作為一種新型治理模式，府際治理理論是指一種政府間、公私部門與公民共同構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)通過多元行為主體間的互動與合作來實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，包括政府間協(xié)作、跨部門伙伴關(guān)系以及公民參與[5]。這一理論產(chǎn)生于20 世紀(jì)90 年代，經(jīng)歷了聯(lián)邦主義、府際關(guān)系和府際治理三個理論發(fā)展階段[6]。在府際治理理論的指導(dǎo)下，在行政改革的需求下，一些發(fā)達(dá)國家調(diào)試出多方主體參與下跨區(qū)域、跨部門的政府合作模式，正式開啟了協(xié)商合作的治理路徑。針對我國，從已有的文獻(xiàn)資料來看，無論是王偉全對于府際關(guān)系三階段的梳理概括，還是張緊跟以府際關(guān)系視角引出府際治理以及隨后韓兆柱、盧冰、邊曉慧、張成福等針對府際治理理論的論述，都充分表明我國學(xué)術(shù)界對于府際治理理論的高度重視。我國學(xué)者不僅僅局限于理論層面的研究，而是進(jìn)一步關(guān)注其在工具價值的基礎(chǔ)上用于指導(dǎo)我國政府治理實(shí)踐[7]。

地方政府合作協(xié)議作為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新型行政治理機(jī)制，由于形成時間較晚、理論發(fā)展整體相對落后，因此在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具體實(shí)踐運(yùn)行時稍顯不足。府際治理作為一種調(diào)整政府間、公私部門與公民共同治理的新型治理理論，強(qiáng)調(diào)通過跨行政區(qū)域界線的區(qū)域治理，通過以政策議題為導(dǎo)向的資源整合，以使其發(fā)揮綜合效益為手段，提升整體區(qū)域的競爭力[6]。就成渝經(jīng)濟(jì)圈整體治理而言，由于其面臨跨區(qū)域的公共利益整合、區(qū)域競爭力的提升等問題，加之區(qū)域發(fā)展整體的復(fù)雜性與不穩(wěn)定因素的上升，給成渝整體治理帶來極大挑戰(zhàn)。而兩地政府作為治理工作展開的核心主體，如何在滿足區(qū)域內(nèi)整體治理需求的基礎(chǔ)上協(xié)商治理就顯得尤為重要。地方政府合作協(xié)議這一機(jī)制正好為區(qū)域治理提供契機(jī)，可以在協(xié)調(diào)政府間關(guān)系中發(fā)揮顯著優(yōu)勢。縱觀成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)過程中締結(jié)的政府合作協(xié)議，不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)議的簽署不再依賴于以往地方政府上下級之間以“命令”為主要方式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而是由不同行政區(qū)劃所屬的地方各級政府就某一管理事項(xiàng)與另外同一級別的地方政府積極協(xié)商，突破原有行政區(qū)限制，通過締結(jié)協(xié)議以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的有效供給。這意味著在締結(jié)地方政府間合作協(xié)議的過程中，并不存在權(quán)力強(qiáng)勢的一方通過行政命令的方式強(qiáng)制要求另一方行使職權(quán)，而是二者必須以對等的地位進(jìn)行對話溝通，在充分表達(dá)各自意愿的基礎(chǔ)上經(jīng)過雙方合意予以訂立協(xié)議。這一顯著特征進(jìn)一步表明，地方政府合作協(xié)議契合府際治理理論的核心要求。由此，在府際治理理論整體研究視角下推動地方政府合作協(xié)議的規(guī)范化，能夠?yàn)閮傻卣缬蛑卫硖峁├碚撝笇?dǎo)，同時也為吸收多元主體參與政府合作協(xié)議的締結(jié)奠定理論基礎(chǔ)。

1.2 基于府際治理規(guī)范成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府合作協(xié)議的現(xiàn)實(shí)需求

2020 年1 月3 日，習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)委第六次會議，作出了推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重大決策部署。在推動成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中，區(qū)域政府如何實(shí)現(xiàn)跨域治理已經(jīng)是成渝兩地政府面臨的最主要的一項(xiàng)治理問題。戴維·卡梅倫曾提出：“現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來越重要。那種管轄范圍應(yīng)涇渭分明，部門之間水潑不進(jìn)的理論在19 世紀(jì)或許還有些意義，如今顯見已過時了。不僅在經(jīng)典聯(lián)邦制國家，管轄權(quán)之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內(nèi)和國家之間,公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可見喚作‘多方治理’的政府間活動越來越重要了”[8]。這種打破以往政府間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的管理理念，被稱為“府際治理”。目前，美國、澳大利亞、德國等國家相繼推出跨區(qū)域和跨部門的、以合作為基礎(chǔ)的互惠的政府關(guān)系模型[6]。就我國而言，國家的能力在治理的過程中體現(xiàn)為各類權(quán)力機(jī)關(guān)、各級政府及其部門能否恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用制度，也取決于縱向和橫向的府際關(guān)系是否合理和順暢[9]。府際治理理論運(yùn)用于指導(dǎo)地方政府合作協(xié)議等區(qū)域政府跨域治理實(shí)踐，有利于打破政府間原有的行政區(qū)隔閡，提升區(qū)域整體治理能力，也有利于為其他地區(qū)建設(shè)發(fā)展形成示范作用，進(jìn)一步滿足現(xiàn)行制度運(yùn)作的實(shí)際需求。

2 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下地方政府合作協(xié)議的運(yùn)行困境

隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，區(qū)域協(xié)同治理在國家整體治理體系中愈發(fā)重要。整體而言，作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理措施，地方政府合作協(xié)議由于具有制度成本低、治理效率高等其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展手段無法比擬的優(yōu)勢，在實(shí)踐中廣為采用。但隨著成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，地方政府合作協(xié)議制度設(shè)計(jì)的缺陷在運(yùn)作中逐漸顯現(xiàn)，主要包括以下方面。

2.1 協(xié)議內(nèi)容規(guī)范性不足

地方政府合作協(xié)議是指為實(shí)現(xiàn)中央政府區(qū)域發(fā)展整體政策、提高行政權(quán)力的使用效率、提升行政管理效果，地方行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的職能部門協(xié)商一致所達(dá)成的協(xié)議[10]。這就意味著地方政府合作協(xié)議制定的內(nèi)容一方面是細(xì)化中央?yún)^(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃，另一方面是落實(shí)協(xié)議締結(jié)政府的職責(zé)權(quán)限。在此要求下，根據(jù)筆者對搜集的104 份行政協(xié)議具體內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)成渝地區(qū)地方政府締結(jié)的協(xié)議內(nèi)容規(guī)范性不足問題較為突出。一是協(xié)議命名不統(tǒng)一。通過統(tǒng)計(jì)，成渝區(qū)域簽署的地方協(xié)議主要以合作協(xié)議、合作備忘錄、工作方案、工作計(jì)劃等為命名，標(biāo)題的不統(tǒng)一無論對于行政機(jī)關(guān)主體還是對于日后管理工作的開展抑或協(xié)議的執(zhí)行都有影響。二是協(xié)議必備條款欠缺?！昂贤闪⑺仨氝_(dá)成明確具體合意的條款”稱為“必備條款”[11]，地方政府合作協(xié)議作為公法契約[12]，合意達(dá)成的內(nèi)容必須通過一定的內(nèi)容予以體現(xiàn)。然而考察成渝區(qū)域政府合作協(xié)議具體內(nèi)容可發(fā)現(xiàn)，協(xié)議內(nèi)容多為籠統(tǒng)地表達(dá)國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念，大多為原則性規(guī)定，而理應(yīng)存在于協(xié)議內(nèi)容的必備條款欠缺。三是協(xié)議具體條款內(nèi)容過于抽象。綜覽成渝區(qū)域政府合作協(xié)議制定內(nèi)容，其只是對中央所制定的整體的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略簡要細(xì)化，內(nèi)容很少涉及合作雙方自身職權(quán)如何細(xì)化行使問題。以《重慶市江北區(qū)與四川省富順縣簽署人力資源和社會保障協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》為例，協(xié)議內(nèi)容只是概括性地表明工作重點(diǎn)，但是具體職權(quán)內(nèi)容細(xì)化合作的職責(zé)條款并未涉及，內(nèi)容抽象性導(dǎo)致協(xié)議的實(shí)施欠缺規(guī)范約束，故有待完善。

2.2 運(yùn)行程序不固定

在程序性規(guī)定規(guī)范下實(shí)施行政行為是法治政府執(zhí)行治理事務(wù)的最低要求。正如美國法學(xué)家龐德所言：“程序是法治的核心，是法治從法律形態(tài)到現(xiàn)實(shí)形態(tài)的必不可少的環(huán)節(jié)?！盵13]然而考察成渝整體地方政府合作協(xié)議的締結(jié)程序，兩地政府都未能總結(jié)出一套固定可行的統(tǒng)一程序運(yùn)行機(jī)制。以地方政府合作協(xié)議的締結(jié)和實(shí)施程序?yàn)槔?，合意達(dá)成的主要形式有黨政聯(lián)席會議、聯(lián)合辦公室、推進(jìn)工作會等多種形式，合意的履行分為自行履行和以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈聯(lián)合辦公室為代表的第三方機(jī)構(gòu)履行。在沒有固定程序規(guī)定的前提下，地方政府如何處理程序“多項(xiàng)選擇”，考驗(yàn)著政府治理能力，而且極易出現(xiàn)在處理區(qū)域一體化問題時協(xié)議運(yùn)行效率的整體下降，違背協(xié)議機(jī)制設(shè)立初衷。

2.3 協(xié)議效力規(guī)定不明確

地方政府合作協(xié)議作為旨在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一種合作機(jī)制，原則上說，不僅要關(guān)注協(xié)議締結(jié)這一階段，而且還應(yīng)關(guān)注協(xié)議具體內(nèi)容的有效落實(shí)。協(xié)議的有效落實(shí)核心在于協(xié)議是否具有約束力，即地方政府合作協(xié)議的效力問題。協(xié)議效力的缺失會引發(fā)地方政府消極不履行協(xié)議甚至公然違背協(xié)議內(nèi)容的惡性現(xiàn)象[14]78。因此，地方政府在締結(jié)協(xié)議時應(yīng)將效力問題予以明確表明。但考察成渝區(qū)域政府合作協(xié)議簽署的內(nèi)容，關(guān)于協(xié)議效力的規(guī)定鮮有涉及。這可能導(dǎo)致締約主體在履約過程中可以選擇性履行甚至肆意違約，進(jìn)而導(dǎo)致協(xié)議的合作目的“破產(chǎn)”；同時，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求下，區(qū)域內(nèi)政府不得不進(jìn)行再次合作，從而出現(xiàn)協(xié)商——不履行——協(xié)商的惡性循環(huán)。因此，這一效力規(guī)定不明問題不僅會影響區(qū)域合作工作的開展，嚴(yán)重情況下甚至?xí)璧K區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)。

2.4 行為“外溢”影響第三方權(quán)益

地方政府合作協(xié)議作為某一區(qū)域政府為促進(jìn)公共服務(wù)有效供給、保障區(qū)域行政事務(wù)有效管理的一種創(chuàng)新機(jī)制，由于出現(xiàn)時間較晚，實(shí)際運(yùn)作中可能出現(xiàn)締約主體只關(guān)注其形式特征，而忽略了其實(shí)質(zhì)屬性的問題。地方政府合作協(xié)議作為一種公法契約[15]，起源于羅馬法中的“契約”學(xué)說，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)雙方合意以及協(xié)議效力只涉及協(xié)議締結(jié)雙方，即契約相對性原則。這就會促使區(qū)域政府在協(xié)議簽署過程中只考慮簽署雙方的合意內(nèi)容，卻忽略地方合作協(xié)議的實(shí)際運(yùn)行會出現(xiàn)的行為外溢，使公民、法人、其他組織抑或第三方主體的權(quán)益受到實(shí)質(zhì)影響?？疾斐捎鍏^(qū)域已生效的地方政府合作協(xié)議，去除完全規(guī)制簽署政府職權(quán)行使的協(xié)議后，剩余的地方政府合作協(xié)議都會涉及第三方主體權(quán)益，主要包括增加第三方權(quán)益抑或減損第三方權(quán)益。因此，如何防止行為“外溢”導(dǎo)致的權(quán)益受損將是以后協(xié)議發(fā)展工作的重心。以2020 年7 月22 日四川省人民政府辦公廳與重慶市人民政府辦公廳簽署《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“放管服”改革合作協(xié)議》為例，其要求行業(yè)協(xié)會商會、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、大數(shù)據(jù)企業(yè)等主體加大數(shù)據(jù)采集力度，建立信用懲戒機(jī)制。然而，無論是該協(xié)議的簽署抑或履行，都未曾體現(xiàn)對第三人權(quán)益的保護(hù)手段。因此，地方政府合作協(xié)議中第三人權(quán)益保障機(jī)制的建立也有待解決。

3 成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府合作協(xié)議現(xiàn)存問題的成因

3.1 地方政府締結(jié)權(quán)法定性存疑

職權(quán)法定原則作為現(xiàn)代行政法的根本原則，已經(jīng)在我國得以確定。職權(quán)法定原則要求：“行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)來源于法律的規(guī)定，無法律即無行政，”[16]這是對政府行使職權(quán)的根本要求與限制。作為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一種全新的機(jī)制設(shè)計(jì)，地方政府合作協(xié)議在運(yùn)作過程中將會面臨諸多挑戰(zhàn)，遭受詰難最多的就是地方政府是否享有締結(jié)權(quán)問題，即在現(xiàn)行的職責(zé)權(quán)限規(guī)定下，地方政府是否享有地方政府合作協(xié)議的締結(jié)權(quán)。

地方政府合作協(xié)議作為公法契約的一種，拋除跨區(qū)域這一大前提，地方政府締結(jié)契約的行為本質(zhì)上是符合職權(quán)法定要求的，但問題的關(guān)鍵在于地方政府超越行政區(qū)進(jìn)行合作的行為是否符合職權(quán)法定的要求?？v觀我國法律，相關(guān)條文并未具體明確地將地方政府享有突破行政區(qū)劃予以合作的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定。這就意味著地方政府跨行政區(qū)簽署地方政府合作協(xié)議的職權(quán)的合法性在法律上存疑。

當(dāng)前，雖然地方政府合作協(xié)議已經(jīng)成為區(qū)域政府進(jìn)行協(xié)同治理的主要制度安排，但由于對地方政府是否享有制定合作協(xié)議的職權(quán)合法性論述不足，地方政府合作協(xié)議在具體實(shí)踐中面臨諸多挑戰(zhàn)，如：地方政府合作協(xié)議合法性不明導(dǎo)致地方政府在協(xié)議實(shí)施過程中“束手束腳”，無法發(fā)揮具體實(shí)效；地方政府無視協(xié)議效力，導(dǎo)致為了本區(qū)域利益可以隨意不履行協(xié)議內(nèi)容、隨意改變協(xié)議內(nèi)容等。因此，在理論上對地方政府享有簽訂地方政府合作協(xié)議的職權(quán)合法性予以證成尤為重要。

3.2 行政區(qū)管轄下地方政府治理僵局

考察我國橫向地方政府之間的關(guān)系，其仍受原有行政區(qū)制度的制約，即各地方政府互不隸屬，無職權(quán)上的交流合作關(guān)系。這就與地方政府合作協(xié)議的制度安排產(chǎn)生矛盾。地方政府合作協(xié)議所涉及的內(nèi)容很大一部分是突破原有行政區(qū)劃的規(guī)定，互不隸屬的兩個地方政府為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理攜手制定的行政管理服務(wù)協(xié)定。由此，這一突破行為易產(chǎn)生以下治理僵局。

一方面，地方政府合作協(xié)議看似是互不隸屬的政府主體為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議，但在實(shí)際中無法避免的是某一地方政府主體憑借本地區(qū)的先天優(yōu)勢，在本應(yīng)平等的主體之間實(shí)際上位于優(yōu)勢地位。這就會促使在制定地方政府協(xié)議時強(qiáng)勢政府偏向自身所在區(qū)域的利益，協(xié)議目標(biāo)難以達(dá)成，更有甚者形成利益不平等格局，“虹吸”效應(yīng)進(jìn)一步增加。譬如在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈中，2020 年成都實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值17 716.7 億元，同年四川全省生產(chǎn)總值共計(jì)實(shí)現(xiàn)48 598.8 億元，成都占比達(dá)到36.46%[17]。這就可能導(dǎo)致在實(shí)際中無法避免成都市政府主體憑借本地區(qū)的先天優(yōu)勢，在本應(yīng)平等的主體之間實(shí)際上位于優(yōu)勢地位，從而造成協(xié)議內(nèi)容天然不對等。因此，如何確保在簽署協(xié)議分享共同利益的基礎(chǔ)上避免對弱勢一方的“侵蝕”就十分重要。

另一方面，由于地方政府合作協(xié)議是突破原有行政區(qū)劃，同一區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的地方政府如何就整體的區(qū)域管理事項(xiàng)進(jìn)行具體職權(quán)劃分存在制度缺失。也就是說，在締結(jié)協(xié)議后，同一區(qū)域不同政府的職權(quán)劃分在現(xiàn)有體制下無法確定。這就導(dǎo)致在現(xiàn)有的制度框架下，地方各級政府為防止出現(xiàn)越權(quán)無效，在協(xié)議實(shí)施過程中更傾向于短期政績回報，從而欠缺對區(qū)域整體性、可持續(xù)性的制度化規(guī)定，成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下地方政府合作協(xié)議亟待解決的問題。

3.3 條塊關(guān)系治理導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制缺失

準(zhǔn)確界定當(dāng)前區(qū)域地方政府合作協(xié)議監(jiān)督機(jī)制關(guān)乎協(xié)議得以有效實(shí)施。然而考察當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施，由于地方政府合作協(xié)議是不同行政區(qū)劃的地方政府突破原有的級別、地域限制來行使行政職權(quán)，可能導(dǎo)致有權(quán)監(jiān)督主體無法、無權(quán)監(jiān)督局面的出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致不當(dāng)協(xié)議行為脫離監(jiān)督審查體系現(xiàn)象，協(xié)議實(shí)效無法保障。

第一，就我國人大監(jiān)督而言，人民代表大會制度是我國根本的政治制度，人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督各級政府行為。因此，地方政府一切履職行為，人大均應(yīng)發(fā)揮重要的監(jiān)督作用。但是地方政府合作協(xié)議通常是不同行政區(qū)劃的地方政府予以締結(jié)，就這一職權(quán)行使內(nèi)容的監(jiān)督，一般意義上地方各級人大都無權(quán)對不是本地方的政府行為予以監(jiān)控。同時，由于全國人大工作的特殊性，在對地方政府合作協(xié)議的締結(jié)與履行過程中，人大制度并不能發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的功能，從而出現(xiàn)地方政府行使職權(quán)時人大監(jiān)督處于“真空”狀態(tài)。

第二，就我國監(jiān)察體制而言，由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立是嚴(yán)格按照行政區(qū)劃設(shè)立邏輯予以運(yùn)行，監(jiān)察機(jī)構(gòu)對本級別或低于自己級別的政府執(zhí)法人員履職活動可以有效監(jiān)督。但是此類機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)特征也會導(dǎo)致面對跨行政區(qū)劃的監(jiān)督對象時，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)無能為力。即便監(jiān)察委員會有權(quán)予以監(jiān)督各級政府，但是根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條：“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”以及第三章監(jiān)察范圍和管轄的規(guī)定，其監(jiān)察對象是“公職人員”而非公職人員所在的“機(jī)關(guān)”[18]。也就是說，監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)對于政府的職權(quán)行為存在監(jiān)督“缺口”。同時，考慮到國家監(jiān)察委的屬性和定位，其欠缺足夠的人力、物力資源實(shí)施全方位監(jiān)督。

第三，就我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督而言，上級行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系以及各級國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以對地方政府進(jìn)行監(jiān)督。但這些監(jiān)督權(quán)行使的前提首先在于享有行政區(qū)下的“條塊”管轄權(quán)，而地方政府合作協(xié)議是在突破原有行政區(qū)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行跨域治理。因此，拋除行政區(qū)內(nèi)地方各級行政機(jī)關(guān)以及審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，其內(nèi)部監(jiān)督有權(quán)主體只有國務(wù)院和國家審計(jì)機(jī)關(guān)。然而考慮到兩者的設(shè)立目的以及具體工作范圍，加之實(shí)踐中地方政府不履行協(xié)議現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督并未實(shí)現(xiàn)對地方政府合作協(xié)議機(jī)制的有效監(jiān)督[14]132–133。

4 府際治理理論視閾下成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府合作協(xié)議機(jī)制的完善路徑

研究成渝經(jīng)濟(jì)圈地方政府合作協(xié)議機(jī)制雖然可以為我國地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大背景下進(jìn)行區(qū)域治理提供最佳機(jī)制選擇的理論支撐，但地方政府協(xié)議機(jī)制在整體運(yùn)作中猶如一把“尚未開鋒的劍”，當(dāng)前對其理論化建構(gòu)與法治化設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)治理所需。因此，筆者將通過論述地方政府合作協(xié)議制度的規(guī)范化構(gòu)建，以期為成渝地區(qū)乃至全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供具體治理理論參考。

4.1 地方政府協(xié)議締結(jié)權(quán)法定性的證成

當(dāng)前，我國地方政府之間締結(jié)協(xié)議的主體權(quán)限并不存在法律障礙，問題的關(guān)鍵在于某一地方政府是否能與轄區(qū)外其他地方政府締結(jié)治理協(xié)議。對于這一問題的解決，首先需要破除法律上的桎梏。從學(xué)理上看，法學(xué)本質(zhì)上為法解釋學(xué)，而法學(xué)又總是趨向于體系化的思維。體系思維乃是法學(xué)最基本的思維方式，也是法學(xué)實(shí)現(xiàn)其學(xué)科使命的基本致力方向。因此，對于地方政府締結(jié)權(quán)合法性的說明可通過法律解釋予以論證。

根據(jù)我國憲法第89 條第1 款第4 項(xiàng)：“國務(wù)院行使下列職權(quán)······（四）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的規(guī)定，再結(jié)合地方政府合作協(xié)議行為的本質(zhì)，國務(wù)院有權(quán)賦予地方政府享有制定合作協(xié)議的權(quán)力。另外，憲法第3 條第2 款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！庇需b于此，國務(wù)院作為地方政府的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是否賦權(quán)區(qū)域地方政府締結(jié)合作協(xié)議是證明地方政府享有締結(jié)權(quán)的唯一途徑。國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》規(guī)定：“加強(qiáng)中央對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，明確地方政府的實(shí)施主體責(zé)任，充分調(diào)動地方按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制推動本地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主動性和積極性?！边@充分顯示國務(wù)院已經(jīng)授權(quán)給區(qū)域內(nèi)各個行政區(qū)政府促進(jìn)區(qū)域一體化的治理權(quán)力，也就意味著區(qū)域合作協(xié)議并非地方政府的自為行為，已經(jīng)嵌入中央政府賦權(quán)的實(shí)質(zhì)影響。由此可見，地方政府所制定的合作協(xié)議已經(jīng)實(shí)質(zhì)蘊(yùn)含在現(xiàn)行的整體法律架構(gòu)內(nèi)，地方政府享有締結(jié)協(xié)議的權(quán)力符合憲法與法律的要求，其合法性毋庸置疑。此外，根據(jù)廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會制定的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例（2010 年）》第23 條規(guī)定“在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一原則的前提下，鼓勵北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在行政管理、財(cái)政、金融、投融資、土地和涉外經(jīng)濟(jì)等改革方面先行先試”，第25 條規(guī)定“自治區(qū)人民政府在不違背憲法和法律的原則下，在其職權(quán)范圍內(nèi)可以制定特殊政策和靈活措施，加快北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)建設(shè)”，也充分證明地方政府實(shí)質(zhì)上享有締結(jié)協(xié)議之權(quán)限。

4.2 中央審批機(jī)制的設(shè)立

一個健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)、來往自如的雙軌形式[19]。在地方政府合作協(xié)議簽訂過程中，由于當(dāng)前整體法律體系對于政府職權(quán)劃分不明，地方政府為避免法律上的風(fēng)險，對于涉及區(qū)域內(nèi)橫向政府權(quán)限的問題，會采取盡可能抽象的規(guī)定來規(guī)避權(quán)限爭議，從而導(dǎo)致協(xié)議內(nèi)容過于象征性、抽象性，無法指導(dǎo)具體實(shí)踐。法律發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，相比于大刀闊斧的制度變革，在不改變現(xiàn)有制度框架下進(jìn)行制度創(chuàng)新，阻力較小且容錯率較高。因此，在府際治理理論指導(dǎo)下選擇無需變更現(xiàn)有制度框架的機(jī)制以明確地方政府具體權(quán)限范圍是最佳路徑選擇。我國憲法第89 條第4 項(xiàng)規(guī)定了國務(wù)院的具體職權(quán)：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”?？紤]到我國整體的政府組織結(jié)構(gòu)特征，若兩地政府在簽署地方政府合作協(xié)議后報請中央政府批準(zhǔn)，不僅能有效防止地方政府“越權(quán)而為”，而且能夠促使地方政府積極作為，防止對協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行模糊化處理，從而解決地方政府協(xié)議內(nèi)容政策性意味突出、原則性過強(qiáng)等問題。因此，中央批準(zhǔn)權(quán)的設(shè)立無疑是有效解決區(qū)域橫向政府權(quán)限模糊、促進(jìn)協(xié)議內(nèi)容細(xì)化、監(jiān)督協(xié)議落實(shí)的有效舉措。與此同時，設(shè)置地方政府合作協(xié)議中央批準(zhǔn)程序，并不意味著中央政府要事無巨細(xì)地對協(xié)議所涉及的內(nèi)容進(jìn)行審查。我國憲法第3 條規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@就表明地方政府具有區(qū)域管理權(quán)限的廣泛性。中央批準(zhǔn)程序的核心應(yīng)堅(jiān)持地方政府為主、中央政府為輔的原則，即協(xié)議提請中央批準(zhǔn)的內(nèi)容，應(yīng)是涉及區(qū)域治理的重要且原則性事項(xiàng)，其他一般治理事項(xiàng)應(yīng)給予地方政府自主決策的權(quán)限。

4.3 獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立

地方政府合作協(xié)議機(jī)制盡管以中央政府制定的整體戰(zhàn)略作為支撐，但其本質(zhì)不同于行政區(qū)劃下的地方政府日常履職活動，地方政府仍是具有較強(qiáng)主動性的主要參與者。當(dāng)前，不同行政區(qū)劃內(nèi)的政府締結(jié)合作協(xié)議，最易出現(xiàn)的問題有兩方面：一方面，協(xié)議主體地位不對等，“虹吸”效應(yīng)突出。另一方面，由于成渝兩地政府簽署合作協(xié)議沒有固定的運(yùn)行程序模式，加之不同行政區(qū)劃橫向政府間進(jìn)行合作是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，無可以借鑒的模式，在“政績合法性”的驅(qū)使下，為防止越權(quán)無效[20]，成渝兩地政府制定的協(xié)議內(nèi)容過于抽象，相關(guān)核心問題并未予以明確規(guī)定。這就導(dǎo)致了成渝兩地的區(qū)域合作很難出現(xiàn)實(shí)質(zhì)進(jìn)展，合作協(xié)議的功效難以有效發(fā)揮。因此，在確保區(qū)域共享利益的基礎(chǔ)上，如何保證協(xié)議的可持續(xù)性才是地方政府合作協(xié)議機(jī)制運(yùn)行之關(guān)鍵。通過上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，在地方政府合作協(xié)議機(jī)制運(yùn)作中，需要一個既能中立客觀地確保不同地方共享區(qū)域利益，又能約束地方各級政府締約行為以確保協(xié)議有效運(yùn)作的獨(dú)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。換言之，獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，一方面能確保獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)不偏不倚地處理協(xié)議所涉及的區(qū)域共有利益，另一方面該獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)必須具有一定的權(quán)威，能夠確保協(xié)議內(nèi)容被簽署協(xié)議的地方政府實(shí)際履行，由此共同推動區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。具體到成渝區(qū)域，考慮到制度運(yùn)行成本以及現(xiàn)有制度平臺資源，設(shè)立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈聯(lián)合辦公室這一獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)來確保地方政府合作協(xié)議的有效運(yùn)轉(zhuǎn)不失為一種可行通路?？紤]到其成立時間較短，故確保其獨(dú)立性以及權(quán)威性是今后研究的重點(diǎn)。

4.4 第三方參與機(jī)制的引入

地方政府合作協(xié)議在形式上雖屬于公法契約，之所以出現(xiàn)行為“外溢”影響第三方權(quán)益這一問題，關(guān)鍵在于該機(jī)制主體參與的封閉性導(dǎo)致真正參與其中的主體僅限于地方政府。陳剩勇、馬斌就指出，在一個有限的“囚徒困境”博弈中產(chǎn)生一種合作均衡，必須是以一致同意為前提”[20]?；谏鲜稣J(rèn)識，且考慮到協(xié)議實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)張，確保締結(jié)協(xié)議過程中第三方的參與并得到第三方的同意，才是地方政府合作協(xié)議應(yīng)關(guān)注的核心問題。因此，借鑒府際治理理論，在協(xié)議締結(jié)之前引入第三方參與機(jī)制無疑是確保區(qū)域高效協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的理性制度架構(gòu)。在引入第三方參與機(jī)制后，“行使公共權(quán)力的授權(quán)”被置于“公共說理”的底座之上，公共權(quán)力藉之成為“溝通的權(quán)力”[21]，無論是協(xié)議的整體締結(jié)還是協(xié)議內(nèi)容的具體實(shí)施，都會得到社會主體自下而上的參與和推動。同時也應(yīng)注意到，引入第三方參與機(jī)制，不僅要求通過地方政府與利益第三方進(jìn)行“面對面”的溝通討論，同時也要求地方政府合作協(xié)議的形成。在第三方參與機(jī)制下，利益第三方提出的建議和意見都能得到締約政府的重視。由此，在利益第三方參與機(jī)制中，不僅僅要有利益主體參與地方政府合作協(xié)議的程序平臺，更要確保其所提意見在協(xié)議中有所體現(xiàn)。只有這樣，才能為地方政府合作協(xié)議制度的長效運(yùn)行提供有力的外在保障。

5 結(jié)語

區(qū)域協(xié)調(diào)快速發(fā)展需求與現(xiàn)實(shí)制度供給之間，難免會出現(xiàn)一定的時間差。黨的十八大明確指出：“鼓勵有條件的地方在現(xiàn)代化建設(shè)中繼續(xù)走在前列，為全國改革發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。”黨的十八屆三中全會要求：“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合?！秉h的十九屆五中全會提出：“優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制?！敝醒氲穆肪€和政策都強(qiáng)調(diào)了在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下地方政府應(yīng)當(dāng)積極作為，探索符合區(qū)域發(fā)展需求的治理機(jī)制。在此背景下，不同行政區(qū)劃下的地方政府積極合作、平等協(xié)商、共同攜手探索出地方政府合作協(xié)議這一有效治理機(jī)制不僅有助于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，而且有利于實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，地方政府合作協(xié)議作為我國區(qū)域治理的主要機(jī)制，在具體實(shí)踐中也存在諸多短板。這就要求我們在立法存在缺失的情況下，必須加強(qiáng)理論研究，從而實(shí)現(xiàn)理論指導(dǎo)實(shí)踐這一追求。