地方政府合作中政治與法律結(jié)構(gòu)耦合的生成
——基于社會(huì)系統(tǒng)論的視角

楊 翠

東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130117

引言

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域戰(zhàn)略的提出與城市群建設(shè)的快速發(fā)展，大量地方事務(wù)不再囿于一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，河流污染、大氣霧霾等跨行政區(qū)域的公共問題日益增多。地方政府之間必須就公共事務(wù)展開橫向聯(lián)系，共同協(xié)調(diào)解決行政區(qū)域內(nèi)單一政府無法解決的矛盾，地方政府合作不斷展開。具體而言，地方政府合作就是在一定區(qū)域內(nèi)，兩個(gè)或兩個(gè)以上不相隸屬的地方政府基于一定的合作機(jī)制而相互協(xié)調(diào)、共同處理跨行政區(qū)事務(wù)的行動(dòng)。我國(guó)作為單一制國(guó)家，實(shí)行從中央到地方的縱向?qū)蛹?jí)權(quán)力配置?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》等有關(guān)法律對(duì)地方政府在其轄區(qū)范圍內(nèi)管理本地區(qū)相關(guān)事務(wù)有明確規(guī)定，但沒有關(guān)于地方政府橫向關(guān)系的規(guī)定，對(duì)區(qū)域政府合作沒有相應(yīng)條款予以規(guī)范。這使得地方政府合作缺乏憲法和法律制度的保障，面臨于法無據(jù)的尷尬局面。權(quán)力運(yùn)行缺乏法律賦權(quán)容易導(dǎo)致有效性缺失、執(zhí)行不力等問題。面對(duì)地方政府合作中對(duì)權(quán)力有效性的現(xiàn)實(shí)需求與法律供給的缺位，有學(xué)者提出應(yīng)對(duì)地方政府跨域合作進(jìn)行合憲性補(bǔ)正，在憲法文本中加入有關(guān)地方政府跨域合作的條款，來證成地方政府跨域合作的合法性[1]。但這一觀點(diǎn)的實(shí)行受到中央動(dòng)力不足的制約。我國(guó)憲法修改一般是由中共中央向全國(guó)人大會(huì)議提出修改建議再得以啟動(dòng)，中共中央扮演著推動(dòng)者的角色。但從實(shí)踐情況看，中央在推動(dòng)地方政府合作方面更多是依靠頒布政策而非制定修改法律，如《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《東北地區(qū)振興規(guī)劃》等多項(xiàng)區(qū)域政策。在治理方式上，中央更傾向于運(yùn)用行政手段而非法律手段解決跨行政區(qū)域問題。例如，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定，跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。還有學(xué)者基于現(xiàn)有憲法框架和法律體系穩(wěn)定性基礎(chǔ)提出區(qū)域立法合作的設(shè)想[2]，但我國(guó)《憲法》《立法法》沒有規(guī)定各省之間和各市之間可以跨行政區(qū)域協(xié)同立法，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法陷入缺乏合法性依據(jù)的困境。地方立法機(jī)關(guān)因?yàn)閼钟趨^(qū)域協(xié)同立法面臨的違憲違法風(fēng)險(xiǎn)而較少?gòu)氖聟^(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)，協(xié)同立法成果少，協(xié)同立法的功能和意義不能得到有效發(fā)揮[3]。即使可以先推動(dòng)區(qū)域立法的試行，各地方政府也會(huì)因立法權(quán)限不一導(dǎo)致操作障礙[4]。因此，區(qū)域立法雖然起步比較早，又具備專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)，但立法成果不多，地方立法滯后于地方政府合作的推進(jìn)步伐，發(fā)揮的作用有限[5]。

綜上所述，地方政府合作中政治與法律的關(guān)系，不僅是決定與服從的縱向關(guān)系，更有相互影響、相互依賴的橫向關(guān)系。政治與法律兩者既區(qū)別又聯(lián)系，既相互分離又相互制約，分別具有不同功能。同時(shí)，當(dāng)前的地方政府合作的發(fā)展實(shí)際需要突破現(xiàn)有法律框架，而政治體系自身又無意和無法改變現(xiàn)有框架，法律與政治在地方政府合作實(shí)踐中體現(xiàn)出一種相互掣肘的關(guān)系。對(duì)于政治需要法律賦予其合法地位但又制約法治的發(fā)展的這種關(guān)系，有學(xué)者將其稱為“欲拒還迎”[6]。系統(tǒng)論中的“結(jié)構(gòu)耦合”（Strukturelle Kopplung）概念解釋的是一種同時(shí)性而非因果性關(guān)系，因此可以借此理論將政治與法律視為各自分立的系統(tǒng)，同時(shí)又相互借用、相互依賴而形成特定的聯(lián)系。該理論可以說明各個(gè)功能系統(tǒng)如何在維持自身同一性的前提下回應(yīng)相互之間的影響，可以有效規(guī)避縱向?qū)蛹?jí)問題的制約，能夠?qū)φ闻c法律各自的運(yùn)作狀態(tài)以及兩者之間的互動(dòng)關(guān)系提供理論解釋，在現(xiàn)行體制框架內(nèi)重新認(rèn)識(shí)二者的關(guān)系，使其在現(xiàn)有框架內(nèi)更合理地運(yùn)行。

1 結(jié)構(gòu)耦合的內(nèi)涵：系統(tǒng)論視野中的系統(tǒng)與環(huán)境

1.1 系統(tǒng)與環(huán)境的差異

結(jié)構(gòu)耦合概念最初來源于細(xì)胞生物學(xué)領(lǐng)域，馬圖拉納在20 世紀(jì)70 年代提出“自我再制”概念來描述生命體的組織原則。自我再制式組織是在封閉性的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我生產(chǎn)、自我維持，同時(shí)也是開放的，以實(shí)現(xiàn)與外界環(huán)境的接觸[7]63–67。德國(guó)社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·盧曼將“自我再制”概念引入到社會(huì)現(xiàn)象領(lǐng)域的研究中，形成社會(huì)系統(tǒng)理論中結(jié)構(gòu)耦合概念的基礎(chǔ)。盧曼認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)去中心化的功能分化的社會(huì)。去中心是指政治、經(jīng)濟(jì)、法律、藝術(shù)等社會(huì)子系統(tǒng)從社會(huì)中分出，功能分化是指它們各自封閉、地位平等并承擔(dān)特定的功能。一個(gè)子系統(tǒng)本身因其功能而設(shè)立，圍繞著功能需求生成特定的系統(tǒng)。政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)由于承擔(dān)不同的功能需求，各自發(fā)展為社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)。政治系統(tǒng)的功能是做出“具有集體約束力的決策”，法律系統(tǒng)的基本功能是“穩(wěn)定一致性一般化期望”[8]。每個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)都通過特定的二元符碼實(shí)現(xiàn)特定功能，展開系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)作。政治系統(tǒng)的符碼是以權(quán)力為媒介的有權(quán)/無權(quán)[9]，法律系統(tǒng)是以法律為媒介的合法/非法[10]。

在系統(tǒng)中，每個(gè)子系統(tǒng)都具有完全的自主性。因此，在社會(huì)大系統(tǒng)中，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)不能混淆，因?yàn)檫@兩個(gè)系統(tǒng)之間“沒有任何其他的子系統(tǒng)能夠在功能上替代它”[11]。系統(tǒng)功能的不同形成差異，差異是維持系統(tǒng)運(yùn)行的根本動(dòng)力。一個(gè)系統(tǒng)具有獨(dú)自的功能，依據(jù)二維符碼識(shí)別自己所能處理的溝通，藉此劃定系統(tǒng)的邊界。各系統(tǒng)之間存在著界限，所有不能為該系統(tǒng)的二元符碼所識(shí)別的溝通（即系統(tǒng)排除在邊界之外的部分）就構(gòu)成了該系統(tǒng)的環(huán)境，由此形成系統(tǒng)與環(huán)境的區(qū)分。一個(gè)系統(tǒng)將其他系統(tǒng)視為環(huán)境，而其他系統(tǒng)也同時(shí)將該系統(tǒng)視為環(huán)境，這種系統(tǒng)之間互為系統(tǒng)和環(huán)境的現(xiàn)象被稱為“結(jié)構(gòu)耦合”[12]。結(jié)構(gòu)耦合使得社會(huì)子系統(tǒng)既要保持運(yùn)作上的封閉性以實(shí)現(xiàn)特定功能，又要通過系統(tǒng)圍繞著符碼自我生產(chǎn)以維護(hù)社會(huì)分化。因而，在盧曼的理論中，區(qū)分成為系統(tǒng)理論的出發(fā)點(diǎn)，成為結(jié)構(gòu)耦合的生成前提。

1.2 系統(tǒng)運(yùn)作上的封閉與認(rèn)知上的開放

在系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)通過功能特定化與代碼化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)自身的運(yùn)作封閉性。社會(huì)中，各子系統(tǒng)之間及其與環(huán)境（即其他子系統(tǒng)）之間是各自運(yùn)作的，系統(tǒng)功能專一化，不可避免地受到其他社會(huì)子系統(tǒng)的影響。一個(gè)系統(tǒng)要獲取另一個(gè)系統(tǒng)的信息，就必須通過相應(yīng)的渠道與這個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生連結(jié)，并且可以將外部信息轉(zhuǎn)化為自身系統(tǒng)可以識(shí)別的符碼。如果缺乏這個(gè)環(huán)節(jié)直接進(jìn)入系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作，就會(huì)造成系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行的混亂。這意味著“系統(tǒng)無法透過自身的運(yùn)作而使其與環(huán)境連結(jié)在一起”[13]490，而只能通過結(jié)構(gòu)耦合所提供的條件化渠道來感知對(duì)方獲取信息?！叭绻粋€(gè)系統(tǒng)持續(xù)性地以其環(huán)境中的特定屬性為前提，并在結(jié)構(gòu)上依賴于此，就應(yīng)該說存在著結(jié)構(gòu)耦合”[14]441。結(jié)構(gòu)耦合概念包含著某種系統(tǒng)與環(huán)境連接與溝通的“渠道”含義[15]。系統(tǒng)之間的相互作用，只能通過系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合構(gòu)成與外界交換信息的特定渠道，而且除了特定渠道之外，外部環(huán)境的因素就不再能夠?qū)υ撓到y(tǒng)產(chǎn)生直接影響。

就政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的關(guān)系而言，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)通過各自代碼化運(yùn)作構(gòu)成自身的運(yùn)作封閉性，但又互為對(duì)方的環(huán)境，互相激擾，從而保留了互相影響的可能性[15]。政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)在各自界限內(nèi)封閉運(yùn)行的同時(shí)，因?yàn)榄h(huán)境中的事物有可能與系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與運(yùn)作相關(guān)，系統(tǒng)通過特定的渠道來感知對(duì)方獲取信息，選擇性地接受外部系統(tǒng)環(huán)境的影響。換言之，如果沒有環(huán)境的影響，系統(tǒng)自身的運(yùn)作也就無法繼續(xù)下去。因此，系統(tǒng)在封閉的同時(shí)，必須對(duì)環(huán)境保持開放，接受環(huán)境中的各種激擾。在這里，系統(tǒng)作為開放式的系統(tǒng)，與環(huán)境保持著交換關(guān)系，因此，每一個(gè)子系統(tǒng)同時(shí)具有封閉性與開放性的雙重屬性。無論是政治系統(tǒng)還是法律系統(tǒng)，都是按照各自的代碼和媒介，運(yùn)作上封閉和認(rèn)知上開放地運(yùn)作的[16]。系統(tǒng)“運(yùn)作上的封閉”和“認(rèn)知上的開放”作為結(jié)構(gòu)耦合的渠道，使得結(jié)構(gòu)耦合既做出分隔又形成連結(jié)[13]509，構(gòu)成系統(tǒng)的存在及運(yùn)作的實(shí)際狀態(tài)。

1.3 包容與排斥基礎(chǔ)上系統(tǒng)的不斷完善

系統(tǒng)離不開環(huán)境，系統(tǒng)與環(huán)境處于同等重要的地位。系統(tǒng)與環(huán)境之間不存在直接的因果關(guān)系，它在環(huán)境改變的時(shí)候自己調(diào)整內(nèi)部的組織，而不是被外界因果地限制著以及單線地被規(guī)定[7]26。環(huán)境不能決定系統(tǒng)，不能直接干涉或者控制系統(tǒng)的運(yùn)作。外部環(huán)境因素對(duì)系統(tǒng)的刺激與激擾，會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)作的調(diào)整，但這種調(diào)整是系統(tǒng)在面對(duì)外部刺激時(shí)依據(jù)其內(nèi)部的機(jī)制做出的回應(yīng)。當(dāng)系統(tǒng)受到環(huán)境的影響時(shí)，“環(huán)境中的某些要素被系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)所包容與接納，而某些要素則被結(jié)構(gòu)所排斥”[16]。被包容的要素就能夠?qū)ο到y(tǒng)產(chǎn)生影響，被排斥的要素很難對(duì)系統(tǒng)發(fā)生直接的影響。這種包容與排斥說明耦合意味著一種區(qū)分，即系統(tǒng)之內(nèi)側(cè)與外側(cè)的區(qū)分：內(nèi)側(cè)包含著對(duì)刺激的承認(rèn)，而外側(cè)則保持對(duì)環(huán)境的冷漠[16]。

在系統(tǒng)論看來，區(qū)分維持差異，防止系統(tǒng)之間出現(xiàn)同化的趨勢(shì)，所包含的與它所排除的同樣重要。系統(tǒng)只會(huì)接受到被承認(rèn)的影響因素，會(huì)以限制的方式接受外在環(huán)境的某些特定刺激，在選擇吸收的同時(shí)也意味著放棄外在環(huán)境其他形式對(duì)系統(tǒng)的影響。對(duì)于系統(tǒng)本身而言，這說明“結(jié)構(gòu)耦合的形式因此限制并緩和了環(huán)境對(duì)系統(tǒng)的影響”[14]441，會(huì)排除其他無關(guān)因素的進(jìn)入。社會(huì)各子系統(tǒng)在向環(huán)境開放的過程中，根據(jù)自身運(yùn)作上的封閉性、系統(tǒng)內(nèi)的程序規(guī)定，能夠有效、快速、穩(wěn)定地對(duì)環(huán)境中的影響因素加以抉擇并作出決定，只接受環(huán)境中其組成部分生產(chǎn)所需要的東西。結(jié)構(gòu)耦合強(qiáng)調(diào)兩個(gè)要素之間非必然的選擇關(guān)系，結(jié)構(gòu)耦合的概念包含著某種高度選擇性的因素[15]。結(jié)構(gòu)耦合在使兩個(gè)系統(tǒng)之間相互激擾、產(chǎn)生連接的基礎(chǔ)上，不斷選擇、吸收與排斥，提高了系統(tǒng)自身學(xué)習(xí)和改變的機(jī)會(huì)。系統(tǒng)不斷區(qū)分與選擇的過程，也是諸系統(tǒng)定義各自系統(tǒng)的過程特征以及系統(tǒng)自身的過程，以讓各自系統(tǒng)自身的定位更加明確，促使系統(tǒng)內(nèi)部自我修正與不斷完善，從而解決各自系統(tǒng)所存在的困境。

根據(jù)以上分析，結(jié)構(gòu)耦合就是在社會(huì)功能分化的基礎(chǔ)上，社會(huì)子系統(tǒng)在維持內(nèi)部自主性的同時(shí)，選擇性地接受外部環(huán)境對(duì)系統(tǒng)的激擾，使得系統(tǒng)內(nèi)部完成自我塑造、自我修正。或者說，兩個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)之間持續(xù)發(fā)生影響的形式即為結(jié)構(gòu)耦合。

2 結(jié)構(gòu)耦合生成的條件：政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的自我運(yùn)行與功能分化

2.1 權(quán)力核心基礎(chǔ)上政治系統(tǒng)的自我運(yùn)行與功能分化

地方政府在合作中為了處理跨區(qū)域事務(wù)，其部分行政權(quán)力需要跨行政區(qū)域行使。如晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作中，山西的臨汾、運(yùn)城，河南的三門峽和陜西的渭南分屬三個(gè)省份，管轄權(quán)力需要跨越各自行政轄區(qū)邊界，即地方政府需讓渡一部分行政管轄權(quán)?！靶姓茌牂?quán)的讓渡是指參與合作的各地方政府或地方政府部門將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)交由某一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使,從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過程”[17]。讓渡后形成的是一種超出地方權(quán)力空間界限的、區(qū)域?qū)哟蔚男姓茌牂?quán)或管理權(quán)，這是我國(guó)權(quán)力管轄具有屬地原則，地方政府在所轄行政區(qū)域內(nèi)獨(dú)享行政管轄權(quán)，具有局部性與排他性。這種區(qū)域內(nèi)行政權(quán)力與讓渡出的區(qū)域外部行政權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)部形成了差異，產(chǎn)生了讓渡管轄權(quán)與非讓渡管轄權(quán)的區(qū)分。在地方政府合作中，政治系統(tǒng)的運(yùn)行是以行政權(quán)力為核心的，地方政府間就行政管轄權(quán)讓渡達(dá)成共識(shí)，標(biāo)志著行政管轄權(quán)讓渡的正式確立，也意味著地方政府間實(shí)質(zhì)性合作的開始。作為系統(tǒng)內(nèi)部的溝通符號(hào)，讓渡的管轄權(quán)和非讓渡管轄權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)部作為在權(quán)力基礎(chǔ)上分化出的二維符碼，構(gòu)成了系統(tǒng)相對(duì)自律性的基礎(chǔ)，能有效推動(dòng)政治系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行，促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部的功能分化。

系統(tǒng)論認(rèn)為，在外部環(huán)境的變化與符碼的推動(dòng)下，系統(tǒng)內(nèi)部不斷分化出相應(yīng)的新的組織機(jī)構(gòu)，以化約外部環(huán)境復(fù)雜性對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的影響。在地方政府合作中，政府間聯(lián)席會(huì)議和區(qū)域合作組織是功能分化的兩個(gè)主要成果。聯(lián)席會(huì)議作為政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，是地方政府之間為了自身利益創(chuàng)設(shè)的制度形式，它使得不同區(qū)域政府及政府部門之間就涉及本部門的事宜可以相互銜接，各個(gè)地方政府溝通交流形成合作的共識(shí)，具體內(nèi)容包括推進(jìn)合作發(fā)展的規(guī)劃、制定工作方案、處理區(qū)域合作中的有關(guān)事宜。目前，已有的聯(lián)席會(huì)議制度包括各種論壇、峰會(huì)、洽談會(huì)等形式。

在地方政府的合作中，機(jī)構(gòu)是權(quán)力的載體，讓渡出的行政權(quán)力需要相應(yīng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)以督促解決合作中出現(xiàn)的問題，決定政策的具體落實(shí)。這一系統(tǒng)內(nèi)部新的功能需求，促進(jìn)了區(qū)域合作組織的產(chǎn)生，如東北東部區(qū)域合作組織、長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)等。這些合作組織基本上是在一定地域范圍內(nèi)，由多個(gè)相同或不同行政級(jí)別的地方政府基于共同需要而自發(fā)成立的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[18]?？傊g聯(lián)席會(huì)議和區(qū)域合作組織的誕生，維持著政治系統(tǒng)在地方政府合作中的發(fā)起協(xié)調(diào)和執(zhí)行層面的功能。

2.2 立法核心基礎(chǔ)上法律系統(tǒng)的自我運(yùn)行與功能分化

基于我國(guó)的縱向權(quán)力配置體系，地方政府權(quán)力來自中央的賦權(quán)。因此，在我國(guó)的地方政府合作中，法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)處于不相等的地位，政治系統(tǒng)對(duì)法律系統(tǒng)具有決定性的影響。我國(guó)初期的地方政府合作更多地來自國(guó)家政策的推動(dòng)，國(guó)家政策屬于政治系統(tǒng)，相較于政治系統(tǒng)而言法律系統(tǒng)屬于后發(fā)形成。法律系統(tǒng)在地方政府合作中具有保障與制約功能，依據(jù)系統(tǒng)功能的不同，用行政手段無法完全解決法律系統(tǒng)的問題，法律系統(tǒng)面臨自身無法自足的問題。當(dāng)法律系統(tǒng)觀察到政治系統(tǒng)的區(qū)域內(nèi)權(quán)力與讓渡權(quán)力的區(qū)分后，促使法律系統(tǒng)通過以立法為核心的溝通，在其系統(tǒng)內(nèi)部生成所需要的結(jié)構(gòu)與功能，并讓自身功能逐漸完善。

法律系統(tǒng)的發(fā)展在地方政府合作初期主要表現(xiàn)形式是制定政府規(guī)章。如2006 年遼寧、吉林、黑龍江三省政府聯(lián)合發(fā)起省際間立法合作，簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，合作具體事宜則由各省法制辦負(fù)責(zé)。然而，一旦涉及機(jī)構(gòu)改革，法制辦被撤銷，就會(huì)影響到合作的持續(xù)運(yùn)作，因此，這種協(xié)作方式的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性無法得到保證。隨著地方政府間合作機(jī)制的不斷發(fā)展，地方政府間專門的區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)議隨之出現(xiàn)。會(huì)議有專門機(jī)構(gòu)專人負(fù)責(zé)，定期召開，并有相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)出席，中央負(fù)責(zé)人到會(huì)指導(dǎo)，較之前功能更加完善，出臺(tái)的相關(guān)政策更有針對(duì)性。但是，由于地方政府規(guī)章主要是政府機(jī)關(guān)間的信息溝通，政府之間的立法協(xié)作沒有涉及省級(jí)人大層面的立法協(xié)作，法律效力層級(jí)不高。尤其需要注意的是，政府規(guī)章作為政治系統(tǒng)，在以合法/非法為符碼的法律系統(tǒng)內(nèi)必然無法溝通，因此，需要向地方政府間聯(lián)合立法過渡，地方政府法規(guī)發(fā)展成為必然?！暗胤降膮f(xié)同立法還不足以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，還應(yīng)當(dāng)有更高級(jí)的形態(tài)——地方共同立法”[19]，開展地方人大的聯(lián)合立法的探索。當(dāng)前，以京津冀協(xié)同立法為代表，人大立法合作不斷發(fā)展。2017 年通過的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》標(biāo)志著京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同機(jī)制正式確立，協(xié)同立法制度體系不斷走向深入?？傊?，由最初黑吉遼三省立法協(xié)作到京津冀協(xié)同立法、聯(lián)合立法的提出，法律系統(tǒng)在政治系統(tǒng)的持續(xù)影響下不斷完善。

3 結(jié)構(gòu)耦合生成的渠道：政府間行政協(xié)議

盧曼認(rèn)為現(xiàn)代憲法從根本上促成了法律與政治的結(jié)構(gòu)耦合[20]，并將憲法視為法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的機(jī)制。隨著我國(guó)法律與政治建設(shè)的不斷發(fā)展，張海濤則認(rèn)為“可以充當(dāng)政治與法律的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制的并非僅僅是憲法，而是應(yīng)當(dāng)更加廣泛地著眼于本土化中的政治與法律的交互關(guān)系”[21]。根據(jù)對(duì)結(jié)構(gòu)耦合內(nèi)涵與特點(diǎn)的分析，如果說政治與法律在中央層面的交互關(guān)系體現(xiàn)為憲法，那么在地方政府合作中就體現(xiàn)為政府間行政協(xié)議。行政協(xié)議這個(gè)結(jié)構(gòu)耦合形式所設(shè)置的條件化渠道，可以有效起到兩方面的作用：一方面，在封閉性的基礎(chǔ)上限制了政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)相互影響的渠道與形式，以維持界分，防止去界分化；另一方面，增加了政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)耦合的可能性，既激擾系統(tǒng)又接受來自系統(tǒng)的反饋，使得結(jié)構(gòu)耦合既做出分隔又形成連結(jié)。

3.1 維持政治系統(tǒng)的有效界分

行政協(xié)議是指某個(gè)區(qū)域內(nèi)的兩個(gè)或兩個(gè)以上的地方行政機(jī)關(guān)互相意思表示一致而達(dá)成協(xié)議的行為，本質(zhì)上是一種對(duì)等性行政契約[22]。政府間簽署的行政協(xié)議從屬性上看是屬于政治系統(tǒng)的政策文本，是地方政府間為了解決跨域治理問題、實(shí)現(xiàn)共同利益而簽署的。它作為保障區(qū)域發(fā)展一體化的治理機(jī)制，是地方政府自發(fā)生成的一種制度創(chuàng)新模式，是政治系統(tǒng)內(nèi)部自我生成的結(jié)果。例如，黑吉遼三省為了整合立法資源、降低立法成本、提高立法質(zhì)量和效率而聯(lián)合簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》、長(zhǎng)三角地區(qū)為推動(dòng)教育發(fā)展而簽訂的《長(zhǎng)三角地區(qū)教育一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》、為推動(dòng)旅游發(fā)展簽訂的《環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)一體化發(fā)展合作備忘錄》等就屬于政府間行政協(xié)議。這些協(xié)議都是地方政府為了自身發(fā)展，在符合本地區(qū)利益基礎(chǔ)上自愿簽訂的，是源于系統(tǒng)內(nèi)部自身運(yùn)作產(chǎn)生而不是由環(huán)境預(yù)先設(shè)置強(qiáng)加的，從而源奠定了政府系統(tǒng)封閉運(yùn)作的基礎(chǔ)。

一般而言，行政協(xié)議具備以下特點(diǎn)：一是公平合理。由于行政協(xié)議的締結(jié)是協(xié)議各方采用互利互讓、平等交流的方式達(dá)成的一致結(jié)果，所以能獲得各方認(rèn)同，能保證參與各方的權(quán)利，有效協(xié)調(diào)雙方利益，確保協(xié)議各方地位平等。二是針對(duì)性強(qiáng)。合作各方可以自由選擇合作的對(duì)象、方式和內(nèi)容。協(xié)議內(nèi)容能滿足不同合作方的需求，且為合作各方所共同接受，對(duì)于解決爭(zhēng)議問題有重要作用。三是簡(jiǎn)便易行。行政協(xié)議相較于立法，制定程序簡(jiǎn)化，方式簡(jiǎn)便易行；相較于法律法規(guī)能更加快速便捷、及時(shí)有效地處理問題，更有利于跨域政策的執(zhí)行；相較于政府間聯(lián)合立法等協(xié)調(diào)機(jī)制，更具有實(shí)效性，更易于發(fā)揮作用。據(jù)此可以看出，行政協(xié)議可以有效維護(hù)各方利益，具備事前協(xié)調(diào)、事中執(zhí)行和事后監(jiān)督的完整的運(yùn)行程序，可以保證行政協(xié)議作為一個(gè)有效溝通機(jī)制在系統(tǒng)內(nèi)部的合理運(yùn)行。然而，行政協(xié)議與立法又形成差異，政治系統(tǒng)對(duì)法律系統(tǒng)的影響并非全面滲透，行政協(xié)議不能完全替代法律，但是可以維系政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的有效界分。由于我國(guó)政治相較于法律占絕對(duì)主導(dǎo)地位，因此，只有對(duì)政治權(quán)力實(shí)行有效限制，維持政治系統(tǒng)的界限，才能保證系統(tǒng)的平等運(yùn)行。這是其他合作機(jī)制，如地方政府合作組織、地方政府聯(lián)合立法等無法做到的。因此，政治、法律子系統(tǒng)通過行政協(xié)議這個(gè)結(jié)構(gòu)耦合形式所設(shè)置的條件化渠道，能夠?qū)崿F(xiàn)與外部環(huán)境交換信息和產(chǎn)生連結(jié)。總之，行政協(xié)議作為結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，限制了政治與法律相互影響的其他渠道，形成了系統(tǒng)運(yùn)作的封閉性，保證了系統(tǒng)的自主性，維持了系統(tǒng)間的功能分化，成為結(jié)構(gòu)耦合生成的有效渠道。

3.2 對(duì)法律系統(tǒng)形成激擾

行政協(xié)議的簽約主體是政府和政府職能部門，政府間行政協(xié)議作為政策文本，將政府間的合作事項(xiàng)、合作雙方的權(quán)利義務(wù)、合作方案、爭(zhēng)議處理等內(nèi)容確定下來，具有規(guī)范合作方式和合作事項(xiàng)的作用。但是，行政協(xié)議一般沒有系統(tǒng)規(guī)定不執(zhí)行政策的法律后果和相關(guān)的法律責(zé)任，因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，它是屬于政府之間關(guān)于執(zhí)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等政策所達(dá)成一致的合作性政策文件而非所謂的法律文本[23]。作為政策文件，由于我國(guó)《憲法》和《立法法》并未明確確認(rèn)行政協(xié)議的效力，因而缺乏執(zhí)行力的約束機(jī)制，不能依靠強(qiáng)制力保證實(shí)施。還需明確的是，在目前地方政府合作的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，尚未建立獨(dú)立的第三方執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，缺少協(xié)調(diào)糾紛和保障機(jī)制，這就無法保證行政協(xié)議的有效實(shí)施，很容易成為一紙空文。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為行政協(xié)議屬于法律文本，政府間行政協(xié)議是區(qū)域政府間實(shí)現(xiàn)平等合作的一項(xiàng)法律機(jī)制，是各行政區(qū)地方政府就跨越行政區(qū)的公共行政事務(wù)開展合作治理的一種自我約束機(jī)制，也是各行政區(qū)地方政府為避免府際合作中行政職權(quán)交叉、解決行政權(quán)限沖突的一種方式[24]。作為法律文本主要體現(xiàn)在處理政府合作的糾紛問題上，行政協(xié)議作為政府跨域治理的法制基礎(chǔ)，可以有效保護(hù)當(dāng)事人及其他關(guān)系人權(quán)利及利益[25]。府際合作糾紛性質(zhì)上是一種法律爭(zhēng)議，行政協(xié)議在處理糾紛時(shí)即使是采用政府行政手段也必須符合法律規(guī)制。但從目前各地簽訂的府際契約條款來看，行政協(xié)議作為法律文本還存在缺陷、不夠完善，如行政協(xié)議的條款內(nèi)容多是原則性、政策性規(guī)定，缺乏明晰的法律規(guī)則性，權(quán)利義務(wù)約束力方面的規(guī)定不強(qiáng)，違約責(zé)任內(nèi)容含糊，從而使得政府很難明確自身的責(zé)任，無法起到相應(yīng)的作用。

行政協(xié)議存在是屬于政策文件還是法律文本的爭(zhēng)議，說明行政協(xié)議有協(xié)調(diào)政府間合作和處理糾紛的功能，具有政治與法律的雙重屬性，作為結(jié)構(gòu)耦合的形式能有效連接法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)，并可以將環(huán)境中的信息進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使二者產(chǎn)生溝通。當(dāng)然，行政協(xié)議作為法律文本還存在缺陷，說明系統(tǒng)是不自足的，增加了系統(tǒng)間相互影響的可能性，促進(jìn)了系統(tǒng)之間結(jié)構(gòu)耦合的發(fā)生。政治系統(tǒng)可以通過具體內(nèi)容與法律系統(tǒng)產(chǎn)生有效的激擾，從而引起法律系統(tǒng)運(yùn)行的變化，二者通過行政協(xié)議相互影響的可能性提高，但是又不影響各自運(yùn)作的封閉性。

4 結(jié)構(gòu)耦合生成的作用：促進(jìn)行政權(quán)的合理運(yùn)行與法律功能的不斷完善

行政協(xié)議作為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的形式，是政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)共同發(fā)展的產(chǎn)物，兼具政治與法律共同的屬性。結(jié)構(gòu)耦合的生成會(huì)使得法律與政治系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生變化，為解決系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾提供方法與途徑，促進(jìn)系統(tǒng)的完善與發(fā)展。

4.1 提供合理性依據(jù)，促進(jìn)行政權(quán)的有效運(yùn)行

行政協(xié)議的契約屬性為權(quán)力的合理運(yùn)行提供了保證。一方面，行政協(xié)議奉行主體平等原則。政府間行政協(xié)議是互不隸屬的行政主體之間簽訂的一種契約，締約各方在訂立合作協(xié)議的過程中主體地位平等，以平等協(xié)商和妥協(xié)的方式達(dá)成合作的一致性行動(dòng)方案，形成決策以解決現(xiàn)實(shí)問題。行政主體之間不存在層級(jí)或隸屬關(guān)系，參與合作的行政主體無論其行政級(jí)別是否相同、地域大小是否相似、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是否相近，其法律地位都是平等的。如長(zhǎng)三角的區(qū)域政府合作中既包括直轄市上海市，也包括副省級(jí)的南京市，還有地級(jí)市嘉興市，但協(xié)議各方法律地位是平等的。另一方面，協(xié)議的締結(jié)是政府間合意行為。合作協(xié)議的訂立是協(xié)議各方通過協(xié)商，在平等自愿的基礎(chǔ)上，就相關(guān)的合作事項(xiàng)意思表示一致、達(dá)成合意。締結(jié)者自愿決定是否參與合作協(xié)議的締結(jié)，可以就合作協(xié)議的條款和內(nèi)容充分表達(dá)自己的意見。整個(gè)過程體現(xiàn)了自發(fā)自愿原則和對(duì)雙方意志的尊重，避免了強(qiáng)制與服從，保證了政府之間合作的穩(wěn)定。

行政協(xié)議的平等原則與合意行為突破了縱向?qū)蛹?jí)權(quán)力關(guān)系和行政主體關(guān)系的制約，增加了橫向政府之間的信任，因此，雖然行政協(xié)議是地方政府合作治理中自我創(chuàng)新的產(chǎn)物，似乎沒有制度上的合法性，但是具有共同認(rèn)同的事實(shí)上的合理性，為權(quán)力跨行政區(qū)域行使提供了正當(dāng)性依據(jù)，保障了地方政府之間權(quán)力運(yùn)行的合理性。正是因?yàn)樾姓f(xié)議具備以上的優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)近年的區(qū)域合作中，地方政府及其職能部門簽訂了大量行政協(xié)議，成為當(dāng)前地方政府合作中最有效的機(jī)制。目前，行政協(xié)議數(shù)量眾多，內(nèi)容廣泛且呈積極增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，主要表現(xiàn)為“規(guī)劃綱要”“合作框架協(xié)議”“合作宣言”“合作意見”“合作備忘錄”等，如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》《珠江環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作協(xié)議》《長(zhǎng)三角地區(qū)教育一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》。據(jù)2016–2019 年間統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)地方政府間簽訂各類政府間行政協(xié)議51 份，涉及信用體系建設(shè)、醫(yī)療保障、科技、交通、環(huán)境保護(hù)、金融投資等多個(gè)方面[5]。當(dāng)前，通過締結(jié)行政協(xié)議開展合作的模式得到越來越多地方政府的青睞。

4.2 明確權(quán)力界限，促進(jìn)法制功能不斷完善

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，地方政府權(quán)力來自中央授權(quán)，地方事權(quán)并非地方政府固有的權(quán)力。我國(guó)憲法和其他法律沒有具體規(guī)定中央與地方的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)與界限，但是按照常規(guī)，“地方事務(wù)是地方事權(quán)的事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，既是地方人大又是地方政府的事權(quán)范圍”[26]。在行政管理中，按照事務(wù)管轄權(quán)的范圍對(duì)中央與地方權(quán)力進(jìn)行分工，地方事務(wù)與地方事權(quán)相互對(duì)應(yīng)構(gòu)成事物的一體兩面。當(dāng)前，隨著地方政府合作的深入推進(jìn)，地方事務(wù)已不再局限于一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)。地方政府合作涉及地方事權(quán)的跨界行使，行政權(quán)力跨出行政邊界，地方事權(quán)范圍需要重新劃定。但哪些事務(wù)屬于地方事務(wù)、應(yīng)該如何界定，如果缺乏一定的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中就會(huì)界限模糊，地方事務(wù)成為地方事權(quán)的配置標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)失效。

在地方政府合作中，在既缺乏法律界定又無實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的情況下，行政協(xié)議作為耦合結(jié)構(gòu)可從系統(tǒng)內(nèi)部需求出發(fā)，通過外在環(huán)境的激擾對(duì)影響因素進(jìn)行主動(dòng)識(shí)別與有效篩選，從而起到對(duì)地方事務(wù)有效劃分的作用。行政協(xié)議的內(nèi)容既包括地方事權(quán)，也涉及中央事權(quán)，含有對(duì)地方政府處理事務(wù)權(quán)力的認(rèn)可?；谔幚砜鐓^(qū)域事務(wù)中地方自主權(quán)與中央授權(quán)的關(guān)系，可以將行政協(xié)議劃分為三種類型：第一類，跨區(qū)域事務(wù)既可以由地方政府協(xié)商解決，也可以由中央政府決定；第二類，跨區(qū)域事務(wù)先經(jīng)各地方政府協(xié)商，經(jīng)協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議的，由中央人民政府解決；第三類，授權(quán)或鼓勵(lì)地方政府自主開展區(qū)域合作[27]。這種類型劃分折射出地方政府在合作事務(wù)上所具有的權(quán)限范圍，依據(jù)協(xié)議內(nèi)容所涉及的地方事務(wù)范圍，地方自主權(quán)限也就有所不同：若中央政府制度供給過剩，中央權(quán)力對(duì)地方政府過度干預(yù)會(huì)造成地方政府的自主性缺乏；若制度供給不足，則會(huì)影響到中央政府控制力。例如，地方政府為避免實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，或者為了爭(zhēng)取將區(qū)域行政協(xié)議上升為國(guó)家戰(zhàn)略而獲取更大利益的需要，行政協(xié)議作出后地方政府通常主動(dòng)報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)。但這一過程會(huì)涉及行政成本與實(shí)施效率，同時(shí)也涉及地方自主權(quán)的保障問題。

行政協(xié)議的分類既可以反映出地方政府在處理跨區(qū)域事務(wù)中所需要的權(quán)限范圍，也可以對(duì)地方政府執(zhí)行中央事權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行識(shí)別。例如，需要中央政府進(jìn)行審查和備案的行政協(xié)議，就是要將糾紛的解決權(quán)限交給上級(jí)權(quán)力部門，由其代替法律系統(tǒng)行使糾紛的解決與監(jiān)督的功能。但是，這里易產(chǎn)生矛盾的是：保證協(xié)議的有效實(shí)施屬于法律系統(tǒng)的功能，但我國(guó)行政協(xié)議的協(xié)商條款僅包含地方政府的行政自主權(quán)，不包括地方立法和司法的自主權(quán)。這反映出在行政協(xié)議制定和執(zhí)行中法律系統(tǒng)的功能缺失，需要進(jìn)行司法制度改革，在法律系統(tǒng)內(nèi)部完善行政協(xié)議的監(jiān)督與審查，不然就會(huì)造成系統(tǒng)功能的錯(cuò)位。如何完善，可以借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)，即專門設(shè)立一個(gè)部門。如在北基垃圾處理緊急互助協(xié)議中，約定雙方在契約執(zhí)行中有爭(zhēng)議時(shí)由行政法院來協(xié)調(diào)解決[25]，從而使協(xié)調(diào)成果的約束力和執(zhí)行力得到了保證。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府間行政協(xié)議是地方政府的創(chuàng)新機(jī)制，作為結(jié)構(gòu)耦合形式將政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)區(qū)分開并形成特定的聯(lián)系，相互解決自身的內(nèi)在困境或者悖論，有效起到系統(tǒng)間“特定渠道”的作用，從而使得地方政府合作從決定與服從的關(guān)系向耦合的關(guān)系轉(zhuǎn)變，闡明了地方政府合作發(fā)展的新趨勢(shì)和新方向。結(jié)構(gòu)耦合關(guān)系的生成，可以為我國(guó)當(dāng)前地方政府合作中的政治與法律關(guān)系研究提供一個(gè)新的視角，擺脫法律與政治決定關(guān)系框架的制約，有助于更深入地理解地方政府合作現(xiàn)象背后的深層結(jié)構(gòu)與機(jī)理。從耦合的角度看，當(dāng)前地方政府合作面臨的問題為政治與法律相互牽制的困境提供了新的解釋路徑，也為地方政府合作行為的正當(dāng)性提供了理論支撐。同時(shí)，根據(jù)行政協(xié)議在結(jié)構(gòu)耦合中的重要性，相較于協(xié)調(diào)立法等其他機(jī)制建設(shè)，可以得出行政協(xié)議先行的有力證據(jù)。

需要指出的是，結(jié)構(gòu)耦合的前提是社會(huì)子系統(tǒng)各自平等地封閉運(yùn)作，這就意味著法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)自身必須“發(fā)育充分”，即結(jié)構(gòu)耦合是政治與法律兩個(gè)共同演化的系統(tǒng)同時(shí)成熟的結(jié)果。但是，在我國(guó)當(dāng)前的單一體制下，政治與法律還不能脫離決定與服從的關(guān)系，并且地方政府間自發(fā)的合作在我國(guó)還屬于新生事物。因此，在當(dāng)前的情況下，政治與法律還無法充分形成一個(gè)功能成熟的、運(yùn)行封閉的、地位平等的社會(huì)子系統(tǒng)。這既需要我國(guó)地方政府合作實(shí)踐的不斷發(fā)展，也需要社會(huì)系統(tǒng)理論在解釋本國(guó)問題方面不斷加強(qiáng)。