政府治理變革視角下行政法的發(fā)展研究

陶 杰

中共寧波市奉化區(qū)委黨校，浙江 寧波 315500

推動(dòng)政府治理變革是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化發(fā)展以及構(gòu)建法治政府的題中之義，而構(gòu)建法治政府則是新形勢(shì)下政府治理變革與發(fā)展的核心目標(biāo)。［1］然而在法治界域，革新政府治理模式必然會(huì)對(duì)行政法體系的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性造成沖擊。為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)公共行政形勢(shì)的變化與政府治理變革發(fā)展對(duì)法治建設(shè)的需求，行政法要借助新方法全面整合自身體系架構(gòu)，維護(hù)行政法體系的動(dòng)態(tài)化平衡，從而使其具備適應(yīng)與規(guī)范公共行政的作用和能力，落實(shí)控制行政與保障行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能定位、制度安排、體系架構(gòu)，滿足民眾對(duì)幸福美好生活的期待。

一、政府治理和行政法的基本關(guān)系

（一）政府治理歸屬于公共行政范疇，亦是行政法的主要調(diào)整對(duì)象

國(guó)家行政即國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織、管理各項(xiàng)公共事務(wù)的活動(dòng)。政府機(jī)關(guān)作為國(guó)家政府治理實(shí)施的關(guān)鍵主體，其將公共事務(wù)作為主要治理對(duì)象，開展相應(yīng)管理和服務(wù)工作，并且不以盈利為工作目標(biāo)，無(wú)論是社會(huì)公共組織和企事業(yè)單位，還是公民都能成為政府治理主體。［2］同時(shí)，在政府治理實(shí)踐中，這些主體與政府機(jī)關(guān)的關(guān)系屬于平等合作與協(xié)商共贏的伙伴關(guān)系。然而在國(guó)家行政體系中，上述主體均是參與者，其與政府之間并不具備平等地位，而是屬于二元主體結(jié)構(gòu)，在此種結(jié)構(gòu)下，行政強(qiáng)制與單向運(yùn)行于政府管理及治理工作中已屬于常態(tài)。除此之外，社會(huì)公共組織不僅是政府治理工作的主體，更是社會(huì)公行政事務(wù)與活動(dòng)的參與主體。而政府機(jī)關(guān)作為政府治理工作的主導(dǎo)者，社會(huì)公共組織作為社會(huì)公行政的參與主體，由此可見(jiàn)社會(huì)公行政事務(wù)與社會(huì)治理范疇存在重合性與交叉性?？傊?，政府治理的基本屬性和國(guó)家行政存在相似性。誠(chéng)然，公共行政的調(diào)整和調(diào)節(jié)作為行政法的主要作用之一，主要囊括行政法律關(guān)系、內(nèi)部行政關(guān)系以及監(jiān)督行政法關(guān)系，行政法是規(guī)范行政權(quán)與行政機(jī)關(guān)的法律法規(guī)。政府治理工作主要目標(biāo)在于解決各類公共問(wèn)題與公共事務(wù)，其本質(zhì)上觸及行政權(quán)的運(yùn)用，政府主體執(zhí)行相關(guān)工作的行為會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益及公民個(gè)體權(quán)利造成影響，并因此生成一系列矛盾與問(wèn)題。在此過(guò)程中構(gòu)成行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，另外，各級(jí)政府在治理的過(guò)程中，還需要加強(qiáng)有關(guān)部門與上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的有效協(xié)調(diào)，所以行政治理是行政法調(diào)整的范疇。

（二）行政法為政府治理提供理?yè)?jù)，對(duì)變革政府治理有著深遠(yuǎn)影響

眾所周知，依法治理是我國(guó)政府機(jī)關(guān)由以往總體性支配為主的管理模式朝著技術(shù)性治理模式變更的重要介體，政府治理工作是以相關(guān)任務(wù)為主導(dǎo)的行政活動(dòng)，其強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)在治理實(shí)踐中打破消極行使法律條例的局限性問(wèn)題，采用政府部門與社會(huì)公共組織、企業(yè)、公民個(gè)體之間有效結(jié)合的方式，構(gòu)建政府治理載體。［3］只要對(duì)治理目標(biāo)和治理任務(wù)有效落實(shí)具有積極影響的，不管是公法形式與私法形式還是公私混合形式均可選擇應(yīng)用。在實(shí)用主義的影響下，政府治理應(yīng)該結(jié)合多樣化的規(guī)則條例，優(yōu)化行政資源供給方法。所以，無(wú)論是公法還是私法，還是雙方簽訂的私法合同、公法契約都可以成為日后政府治理工作實(shí)施的重要理?yè)?jù)，以此為導(dǎo)向規(guī)范各個(gè)治理主體具體行為。行政法作為政府治理工作開展的理?yè)?jù)，事實(shí)上并非將行政法運(yùn)用到治理公民方面，而是為各政府機(jī)關(guān)具體行為明確準(zhǔn)則規(guī)則與劃清底線，同時(shí)要求其各項(xiàng)活動(dòng)依法進(jìn)行。第一，政府應(yīng)該堅(jiān)持法律至上的原則，合理開展相關(guān)工作，公共決策、行政立法都要結(jié)合法律要求。第二，政府機(jī)關(guān)應(yīng)該堅(jiān)持遵從法律制定的觀點(diǎn)，關(guān)于觸及公民個(gè)體基本權(quán)益的專屬立法項(xiàng)目，切忌越位制定，要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)依托于法律內(nèi)容加以規(guī)范化處理，同時(shí)相關(guān)決策應(yīng)該有法有據(jù)。第三，法律救濟(jì)需要堅(jiān)持可獲得性原則，如果在治理過(guò)程中發(fā)生對(duì)公共、個(gè)人利益造成損害的問(wèn)題，必須以法律手段進(jìn)行事后救濟(jì)。另外，國(guó)家法治政府建設(shè)中行政法作為關(guān)鍵標(biāo)識(shí)，不僅具有動(dòng)態(tài)性和憲法性特征，亦是規(guī)范政府實(shí)踐行為的法律。行政法的生成和實(shí)施，促使政府行為有法可依，同時(shí)亦結(jié)束了以往政府機(jī)關(guān)依托主觀意愿開展社會(huì)治理工作的時(shí)代。而且行政法條理的發(fā)生不是自發(fā)的，需要結(jié)合政府活動(dòng)調(diào)整的規(guī)范和要求進(jìn)行構(gòu)建，也是促進(jìn)國(guó)家民主法制持續(xù)發(fā)展的有效成果，進(jìn)而幫助社會(huì)發(fā)展取得良好的發(fā)展成效。但是，法治亦有一定限度，其弊端呈現(xiàn)在法律條例有維護(hù)自身規(guī)則系統(tǒng)穩(wěn)定的保護(hù)屬性，若某特殊情況通過(guò)法律條例建構(gòu)成制度體系以后，其便會(huì)盡量規(guī)避修改該制度內(nèi)容，從而造成法律條例與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生沖突和矛盾，此種現(xiàn)象被稱為法律的時(shí)滯。所以，以政府管理為導(dǎo)向的行政法體系構(gòu)建，有可能成為變革政府治理模式的阻礙。誠(chéng)然，法治還具備推動(dòng)與引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展與創(chuàng)新的作用。政府治理變革與行政法生成的強(qiáng)大張力，會(huì)逐漸消融在法治政府建設(shè)的新時(shí)代任務(wù)和使命中。行政法要顧及經(jīng)濟(jì)回應(yīng)政府治理變革，借助轉(zhuǎn)變觀念、設(shè)立新法、革新舊法等方式，使其可以在滿足國(guó)家政府治理變革要求的同時(shí)，還可以為推進(jìn)變革提供全新發(fā)展途徑與制度體系建設(shè)計(jì)劃，從而最大化彌補(bǔ)政府變革與行政法之間產(chǎn)生的割裂現(xiàn)象，推動(dòng)行政法和政府治理變革良性互動(dòng)。

二、政府治理變革視域下行政法的發(fā)展路徑

（一）樹立公平優(yōu)先和權(quán)力適當(dāng)?shù)男姓ㄓ^念

當(dāng)前政府治理變革背景下，公平優(yōu)先的行政法觀念是推動(dòng)行政法發(fā)展的有效手段，也是國(guó)家政府治理的有效觀念。［4］樹立公平優(yōu)先和權(quán)力適當(dāng)?shù)男姓ㄓ^念，可以突破以往政府機(jī)關(guān)在公共事項(xiàng)與事務(wù)方面的工作局限性以及壟斷，采用社會(huì)與市場(chǎng)有效溝通的方式，合作處理各項(xiàng)公共事務(wù)。從放松管理的角度而言，傳統(tǒng)政府治理的模式較為單一，運(yùn)用強(qiáng)制性和單向性的管理方式，對(duì)推動(dòng)行政法的現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，傳統(tǒng)政府治理方式逐漸被多元、開放的合作治理方式取代，這種方式必然會(huì)彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府依賴行政權(quán)進(jìn)行管理工作的局限性問(wèn)題，不斷優(yōu)化權(quán)力與權(quán)利的合作關(guān)系。公平優(yōu)先和權(quán)力適當(dāng)?shù)男姓ㄓ^念可以使政府治理與行政法二者合作協(xié)商，優(yōu)化各主體在實(shí)際管理工作中的權(quán)利，也能構(gòu)建權(quán)力與權(quán)利相互制約的有效局面。公平優(yōu)先和權(quán)利適當(dāng)?shù)男姓ㄓ^念，也意味著權(quán)力的合理擴(kuò)張，以及適當(dāng)?shù)乜s小權(quán)利。此外，樹立公平優(yōu)先和權(quán)利適當(dāng)?shù)男姓ㄓ^念，意味著政府治理模式應(yīng)該明確自身發(fā)展方向，讓公平優(yōu)先、權(quán)利適當(dāng)?shù)挠^念成為行政法未來(lái)發(fā)展的全新觀念。政府治理和行政法都將權(quán)利保障作為其核心價(jià)值，而權(quán)利平等明確要求政府具體行為要滿足正義且公平的原則，也要求行政法必須回歸到正義與公平的法治內(nèi)核。從某種意義上說(shuō)，政府管理效率和質(zhì)量有限，即發(fā)展優(yōu)先和穩(wěn)定秩序有限。在此種背景下，行政法成為維護(hù)國(guó)家社會(huì)安穩(wěn)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具，其在規(guī)范政府行為方面，亦是立足于防范行政權(quán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，根本目的是提升政府實(shí)踐行為的預(yù)期性，強(qiáng)化市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)展自信。恰恰如此，以往的行政法條例才呈現(xiàn)出對(duì)于權(quán)力控制乏力以及權(quán)利救濟(jì)有限等弊端，造成各項(xiàng)權(quán)利之間發(fā)生結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，呈現(xiàn)出不公平的現(xiàn)象。而在政府治理的角度下，主張公平公正、恰當(dāng)?shù)墓芾碛^念，不僅是回應(yīng)政府治理工作的有效方式，也是當(dāng)前法律條例內(nèi)容的主要意義，能夠發(fā)揮法律公平公正的優(yōu)勢(shì)作用。

（二）治理方式多元化要求拓寬行政行為范疇

一般來(lái)說(shuō)，政府管理模式具有單向性、單方性以及強(qiáng)制性等權(quán)力行使特點(diǎn)，所以在政府實(shí)際管理工作開展中，主要結(jié)合行政法強(qiáng)調(diào)以行政權(quán)為核心的管理要求開展工作，其政府管理工作出現(xiàn)強(qiáng)制性和單方性的特點(diǎn)。［5］然而，新時(shí)代背景下，這種理論已經(jīng)難以滿足當(dāng)前政府治理工作的多元化發(fā)展需求，需要結(jié)合政府治理工作開展的實(shí)際情況，有效拓寬行政法管理的行為與范疇。一些學(xué)者表示，盡管在傳統(tǒng)行政行為理論中融入新出現(xiàn)的行為模式，也難以充分解決政府管理單方性、強(qiáng)制性等方面的問(wèn)題。誠(chéng)然，雖然傳統(tǒng)理論體系是不完善的，但是理論源于實(shí)踐，實(shí)踐之樹常青。行政法在發(fā)展的過(guò)程中不僅僅是行政強(qiáng)制執(zhí)行，或者單純的行政行為，需要通過(guò)多元化發(fā)展方式和手段落實(shí)政府治理的目標(biāo)。為了充分將政府行政治理的相關(guān)管理工作落實(shí)，提升公益以及保障權(quán)利，其政府應(yīng)該在運(yùn)用強(qiáng)制性方法進(jìn)行管理基礎(chǔ)上，構(gòu)建公平協(xié)商的政府與社會(huì)公共組織、企業(yè)、公民個(gè)體的合作關(guān)系。因此，行政法要拓寬行政行為，構(gòu)建權(quán)力性與非權(quán)力性行為共存、并重的新格局。從某種意義上來(lái)說(shuō)，行政行為的擴(kuò)張標(biāo)志著政府機(jī)關(guān)選擇行為模式的載量權(quán)擴(kuò)大，所以，政府可以有效擴(kuò)張行政權(quán)，而且這種改變也符合新時(shí)代政府治理需要。在變革與發(fā)展中必然會(huì)對(duì)傳統(tǒng)以法院為主導(dǎo)的法律控制行政方式帶來(lái)一些挑戰(zhàn)，使政府可以在傳統(tǒng)外部控制的基礎(chǔ)上，提升行政內(nèi)部治理力度。并且運(yùn)用相關(guān)行政權(quán)行使的程序?qū)φ畽C(jī)關(guān)各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行有效控制，通過(guò)有效的行政程序法律和程序制約促進(jìn)政府治理工作的合理開展。另外，在有效變革政府行政治理以及行政法行使方法的過(guò)程中應(yīng)該加強(qiáng)政府權(quán)力與行政權(quán)的對(duì)立，然后創(chuàng)建行政程序機(jī)制。政府內(nèi)部和外部的治理變革均重視采取協(xié)商合作模式，進(jìn)而在多種關(guān)系相互制衡的狀態(tài)下，以行政任務(wù)為導(dǎo)向，加強(qiáng)各部門對(duì)公共事務(wù)的有效商議，以此獲得共識(shí)和協(xié)同行動(dòng)的方案。而與其契合的行政程序法律，要結(jié)合政府治理蘊(yùn)藏的公平、民主與平等精神，著重突出多元主體平等和諧、商議過(guò)程民主以及程序規(guī)則交往客觀理性的特點(diǎn)，使得行政行為在內(nèi)部體現(xiàn)為行政權(quán)與權(quán)利之間的相互博弈平衡過(guò)程，在外在則呈現(xiàn)出多元主體協(xié)商一致的具體合作過(guò)程。

（三）結(jié)合主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化行政組織法調(diào)節(jié)方向

政府治理變革背景下，逐漸轉(zhuǎn)變單一化主體管理模式，使社會(huì)公共組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)體均成為政府治理的主要主體，形成多元治理主體架構(gòu)，其必然要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政組織法，而且傳統(tǒng)以二元關(guān)系為制度基準(zhǔn)的法律法規(guī)已經(jīng)很難滿足實(shí)際工作需求。一方面，政府機(jī)關(guān)內(nèi)在維度變革以后，行政組織法需要有效結(jié)合其變革的實(shí)際情況，制定與落實(shí)新的行政體制法定，以及權(quán)力分配和政府職能的法定。另一方面，行政組織法需要明確政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)的權(quán)責(zé)、法律規(guī)范。政府治理中可以結(jié)合政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，明晰政府職能范疇、合作治理事項(xiàng)種類、政府主導(dǎo)權(quán)限與責(zé)任等。除此之外，行政組織法亦必須全面規(guī)范各個(gè)主體在公共事務(wù)當(dāng)中承擔(dān)工作的行為，明確相關(guān)的責(zé)任規(guī)范。行政組織法要打破傳統(tǒng)二元關(guān)系的制度擬定限制，建設(shè)以網(wǎng)絡(luò)多元主體治理架構(gòu)為主導(dǎo)的制度安排。

（四）加強(qiáng)對(duì)救濟(jì)機(jī)制和行政監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化

當(dāng)前雖然一些政府在實(shí)際治理工作中引入多樣化的行為模式、管理方法，也在一定程度上推動(dòng)了權(quán)力共享，但與此同時(shí)，也令政府治理的公司邊界越發(fā)模糊不清，導(dǎo)致治理責(zé)任出現(xiàn)模糊化的問(wèn)題，進(jìn)而形成主體工作轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和推卸責(zé)任的政府治理局面。許多行政監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制是結(jié)合政府管理模式創(chuàng)建的，并依托于政府單一化管理責(zé)任，或者結(jié)合公司法對(duì)立的制度安排制定。這種情況下難以全面管理并監(jiān)督多元主體權(quán)力的共用情況，也很難解決多元主體在責(zé)任分?jǐn)偡矫娲嬖诘膯?wèn)題。假如不能全面管理與有力監(jiān)督多元化行為模式，同時(shí)為權(quán)力供給提供有效保障，則行政權(quán)會(huì)出現(xiàn)被部分主體濫用的情況，無(wú)法保證社會(huì)組織和公民享有的權(quán)利。因此，在政府治理模式創(chuàng)新與發(fā)展背景下，提升行政法的靈活性，加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政的多樣性是重要的。同時(shí)，在監(jiān)督行政的過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各主體權(quán)力的制約，提升監(jiān)督主體的責(zé)任意識(shí)，防止一盤散沙的現(xiàn)象發(fā)生，避免推諉責(zé)任的現(xiàn)象。另外，在權(quán)利救濟(jì)過(guò)程當(dāng)中，除了審判體制與行政訴訟制度革新以外，還要側(cè)重于訴訟制度的職能分工、統(tǒng)一分配，進(jìn)而可以有效規(guī)避無(wú)力救濟(jì)的問(wèn)題出現(xiàn)。

（五）政府治理體系的司法再造

眾所周知，在國(guó)家治理體系當(dāng)中，人民法院并非政府治理工作的附和者、對(duì)抗者與旁觀者，而是合作者和協(xié)商者。［6］人民政府與人民法院具有一致的宗旨與使命，只是因?yàn)閲?guó)家職能分配不同，所以使兩者必須立于不同視角協(xié)調(diào)配合雙方工作。借助對(duì)行政案件的合法審理，人民法院能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)下政府治理工作存在的弊端，并為其治理模式優(yōu)化提供專業(yè)法律意見(jiàn)。一方面，行政裁判文書作為協(xié)商政府機(jī)關(guān)改善治理工作的方案建議，人民法院個(gè)案審理的裁判文書是在法律維度否定或者認(rèn)同評(píng)價(jià)政府機(jī)關(guān)治理行為，其為政府加強(qiáng)行政法治建設(shè)、健全政策目標(biāo)、優(yōu)化行政效率、規(guī)范行為程序以及落實(shí)公平行政供給了行為引導(dǎo)，同時(shí)亦為社會(huì)公共組織、公民個(gè)體與企業(yè)方面提供了與國(guó)家政府機(jī)關(guān)合作、協(xié)商共治的標(biāo)準(zhǔn)行為規(guī)范，并且為其指明了行政監(jiān)督及權(quán)利救濟(jì)的途徑。而且，人民法院合法裁判混合性糾紛，有利于規(guī)范多元主體合作協(xié)商的界域，明確政府機(jī)關(guān)專屬的社會(huì)公共責(zé)任與公共職能。另一方面，行政審判的回應(yīng)制度與裁判釋明是推動(dòng)政府善治的強(qiáng)勁動(dòng)力。因此，行政審判要朝著合作與開放的方向發(fā)展，這也是政府治理變革對(duì)司法提供的啟示?？山咏耘c開放性的司法可以提供多方溝通、交流與互動(dòng)的平臺(tái)，并借助法官闡釋法理，有效疏通當(dāng)事人之間存在的矛盾，切實(shí)緩解行政權(quán)和司法權(quán)之間存在的緊張關(guān)系，改善由于爭(zhēng)議和沖突而被破壞的行政法律關(guān)系，且有理有節(jié)依法認(rèn)同政府合法行為，抑或否定其違法亂紀(jì)行為，正向引導(dǎo)行政以法律條例為基準(zhǔn)規(guī)范其行為，推動(dòng)政府機(jī)關(guān)良善行政。除此之外，行政司法建議是政府機(jī)關(guān)和人民法院進(jìn)行合作共治的重要橋梁。司法建議可以集中映射個(gè)案審理過(guò)程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的共性與普遍性問(wèn)題，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)可以及時(shí)健全有關(guān)制度體系，完善政府治理機(jī)制，與此同時(shí)其亦是對(duì)公民個(gè)體與其他社會(huì)組織享有合法權(quán)益的有效保護(hù)。誠(chéng)然，司法建議以行政裁判行為和結(jié)果為基準(zhǔn)，不能通過(guò)建議的形式而松懈對(duì)于政府機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督，應(yīng)將兩者有機(jī)融合，從而規(guī)范與推動(dòng)政府善治。在政府治理變革過(guò)程中，政府和人民法院各司其職且相互配合，其是現(xiàn)代行政法秩序與公共行政的合作建設(shè)主體，協(xié)同承擔(dān)建設(shè)法治政府與推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的重要使命。

綜上所述，政府治理變革促使與政府管理充分適應(yīng)的行政法面臨新挑戰(zhàn)。在功能方面，政府治理工作要求行政法由以往的權(quán)力維護(hù)向規(guī)范與控制權(quán)力方向轉(zhuǎn)變；在價(jià)值追求方面，與治理工作契合的行政法強(qiáng)調(diào)自由、公平優(yōu)先，以此矯正因?yàn)檫^(guò)度追求秩序平穩(wěn)與效率提升帶來(lái)的負(fù)面影響。與此同時(shí)，原有的行政組織法對(duì)于政府內(nèi)部變革的規(guī)范性不足，同時(shí)也缺乏規(guī)范多元治理主體架構(gòu)的制度安排。強(qiáng)制性與單一性的行政法難以規(guī)制剛?cè)岵?jì)的多元化治理行為。行政法必須通過(guò)重構(gòu)自身結(jié)構(gòu)和功能，以此積極回應(yīng)當(dāng)下政府治理變革行為。