現(xiàn)代法治體系下城市共享單車監(jiān)管體制的社會綜合治理創(chuàng)新研究

王志濤

開封大學財政經(jīng)濟學院，河南 開封 475004

2020年10月29日，國家在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，加快推動綠色低碳發(fā)展，支持綠色技術創(chuàng)新，推進清潔生產(chǎn)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推進重點行業(yè)和重要領域綠色化改造，開展綠色生活創(chuàng)建活動。共享單車綠色出行方式順應了國家綠色發(fā)展理念的要求，為低碳減排也作出了貢獻，但共享單車在試用的幾年時間內(nèi)，也出現(xiàn)了一些問題，如何從立法、政府監(jiān)管、共享單車企業(yè)創(chuàng)新等方面齊抓共管，這是本文重點探討的問題。

一、共享單車發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展及解決“最后一公里”的交通需求，各城市街頭出現(xiàn)大量單車。但由于缺乏相關的法律規(guī)范、政府監(jiān)管的缺失及企業(yè)管理的不科學性等因素造成城市共享單車存在的問題日益增多［1］。對此2017—2018年專家學者在理論探討方面達到了一個高峰，但目前研究現(xiàn)狀基本圍繞城市共享單車產(chǎn)生背景、存在問題或者提出共享單車應及時出臺相關法律、法規(guī)及從法經(jīng)濟學視角下研究共享單車亂象等。解決方法大多只是從政府如何監(jiān)管、企業(yè)如何監(jiān)管、出臺相關法律法規(guī)等單方面、碎片化地進行完善，很少從整體治理綜合監(jiān)管共享單車進行研究。

據(jù)交通運輸部以及國家信息中心發(fā)布數(shù)據(jù)測算，2019年中國共享單車市場規(guī)模達到183.48億元，同比增長33.79%，2020年共享出行用戶規(guī)模達到了2.87億人，同比上升10.8%。隨著碳中和、健康出行等倡議以及用戶逐漸適應市場，共享單車的用戶規(guī)模將有一個大幅躍升空間。

共享單車企業(yè)隨著這股潮流如雨后春筍般涌現(xiàn)，目前，共享單車企業(yè)數(shù)量較多，但隨著市場激烈的競爭和淘汰，很多共享單車企業(yè)先后退出市場，現(xiàn)在以某單車、某出行以及某平臺等企業(yè)占據(jù)市場大部分份額，優(yōu)勢較為突出，其他弱小企業(yè)則想方設法謀求生存。

二、共享單車在發(fā)展中存在的問題

城市共享單車在銜接公共運輸交通系統(tǒng)或短途騎行方面起到了重要作用，但由于種種原因，共享單車在發(fā)展與使用過程中出現(xiàn)了很多問題，特別是在法律規(guī)范、社會管理、企業(yè)自身問題等方面，給城市治理帶來很大的新挑戰(zhàn)。

（一）缺乏監(jiān)管共享單車相關的法律法規(guī)，使之很難使用明確、有效的法律手段

隨著共享單車用戶數(shù)量的激增，其經(jīng)濟規(guī)模愈來愈大，共享單車所帶來的社會影響力越來越大。但其監(jiān)管共享單車的相關法律法規(guī)卻非常少，如共享單車監(jiān)管運營職責、保險服務和賠償責任等方面具體的規(guī)定還是空白。有時不法分子還會利用共享單車作案，因為用戶使用共享單車需要掃碼，不法分子會把植入病毒的二維碼覆蓋單車上原有的二維碼，用戶如果掃描到帶有病毒的二維碼，手機就會中病毒，接著自己的個人信息就會泄露，甚至銀行卡、支付寶、微信中的財產(chǎn)都會受到威脅［2］。這類犯罪已經(jīng)在很多地方發(fā)生過，共享單車的管理疏漏和犯罪率的上升應該引起立法部門的重視。

（二）企業(yè)管理不力和技術缺陷

1.共享單車企業(yè)在發(fā)展前期主要考慮的是占領市場，加大投車數(shù)量成為主要任務。市場一旦穩(wěn)定之后，對于停車點的設置科學與否，是否需要調(diào)整，單車停放秩序的管理等問題就會逐漸凸顯出來，甚至有些地方出現(xiàn)各種品牌的廢舊單車混在一起隨意堆棄，變成共享單車垃圾場。

2.共享單車后續(xù)服務不到位。共享單車在使用過程中，對車輛的維修保養(yǎng)服務不及時，對于單車損壞問題，很多公司存在任意放置的消極態(tài)度，造成大量單車不能正常使用的情況頻繁出現(xiàn)。

3.共享單車技術存在缺陷。共享單車最大優(yōu)勢是方便了我們的生活，但單車質(zhì)量問題堪憂，近年來各地也出現(xiàn)了很多涉共享單車的安全問題。原因如下：首先，單車在出廠前的質(zhì)量是否達標，是否符合各項安全指標；其次，單車APP在使用中，開鎖、換車及還車點設置不科學，使城市中心、商業(yè)區(qū)共享單車過度集中，造成安全隱患。

（三）政府監(jiān)管制度欠缺

1.政府監(jiān)管主體不明確，職能職權不具體［3］。很多城市負責共享單車的政府部門不統(tǒng)一，職權更不盡相同，對于共享單車政府治理方面容易造成混亂。

2.政府職能缺位。很多地方政府對于共享單車繁瑣的工作消極應對，不能發(fā)揮主觀能動性，出現(xiàn)問題只會考慮自身利益，對于責任卻互相推諉。

3.政府干預企業(yè)事項過多。有些地方政府在監(jiān)管過程中，更多給予的是指揮和命令，有些規(guī)定還擾亂了企業(yè)的自主權，例如，在管理中只考慮共享單車安全、不出問題即可，細節(jié)方面不予管控，卻無形中給單車企業(yè)增加了很多不必要的任務和規(guī)定，加大了企業(yè)管理難度。

（四）缺少行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管與指導

一個行業(yè)在發(fā)展過程中，一般都由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)，保證本行業(yè)長期穩(wěn)定有序發(fā)展，充分保障自身權益。共享單車的租金管理、數(shù)量控制、運營企業(yè)之間的競爭等都是共享單車存在的難題，而這些難題是急需行業(yè)協(xié)會監(jiān)管和指導的。

三、在依法合規(guī)體系下完善城市共享單車監(jiān)管體制的整體性治理創(chuàng)新路徑

城市共享單車內(nèi)因和外因存在不合理、不科學的情形，共同造成了其大量問題的產(chǎn)生和存在，急需從立法、政府部門監(jiān)管、企業(yè)科學管理、行業(yè)協(xié)會指導、用戶等多方面采用整體性社會綜合治理創(chuàng)新模式，從而使共享單車走向良性發(fā)展軌道，發(fā)揮其最大作用。

（一）結合實際，科學設立城市共享單車相關法律法規(guī)，重點在共享單車監(jiān)管主體、違法違規(guī)行為、處罰措施等

對于共享單車發(fā)展中各方面存在的突出問題，確定政府、企業(yè)二者法律關系，制定城市共享單車相關法律法規(guī)，各地結合當?shù)貙嶋H情況，出臺地方性法規(guī)等規(guī)定。如2020年，湖北省咸寧市出臺的《咸寧市中心城區(qū)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理規(guī)定》，重點規(guī)定了考核共享單車企業(yè)的方法和指標?？己说膬?nèi)容包括企業(yè)運營維護情況、購買保險、登記報備、有序投放停放等10個方面。對考核優(yōu)秀的企業(yè)給予獎勵，對考核不合格的企業(yè)給予懲罰，對年度考核評分最低或持續(xù)整改不到位、嚴重影響交通秩序和市容環(huán)境、市民滿意度差的企業(yè)，城管部門將不予辦理下一年度占道經(jīng)營審批手續(xù)，責令其退出市區(qū)并完成所有投放車輛的回收工作。退市企業(yè)所占有投放車輛的數(shù)額，將由管理較好的前三名企業(yè)按照50%、30%、20%的比例進行分配。

由此可見，地方政府應結合當?shù)貙嶋H情況，依據(jù)政府監(jiān)管職能和交通實況，專門出臺關于共享單車管理的相關規(guī)定，其中專章設置政府監(jiān)管職能、列舉違法違規(guī)行為的具體情形等，特別在處罰措施方面加大違法成本，共享單車企業(yè)與用戶在管理和使用單車過程中，出現(xiàn)以上違反規(guī)定的情形，根據(jù)違規(guī)行為和危害后果，給予相應的處罰，從而給各方更大的震懾力，以圖對共享單車進行更好的管理。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的來臨，各種新鮮事物的層出不窮。地方政府部門應該主動作為，結合當?shù)貙嶋H情況制定相應規(guī)則，引導共享單車行業(yè)健康有序發(fā)展。

（二）加強企業(yè)管理與提高技術

共享單車健康有序的發(fā)展，除了在立法、政府等方面加強外，企業(yè)自身管理水平與共享單車的各項技術也急需不斷提高。

1.共享單車投放數(shù)量、位置更加科學性。企業(yè)在占領單車市場的進程中，不能以占領市場為目的而無限量地投放單車，要根據(jù)各地交通及大眾需求程度，科學制定相應投放計劃和方案，同時注重單車投放位置的科學性，利用大數(shù)據(jù)平臺選擇優(yōu)質(zhì)位置，從而提高共享單車的使用率，增加經(jīng)濟效益。

2.企業(yè)嚴格遵守法律法規(guī)的規(guī)定。企業(yè)切實承擔綜合管理的主體責任，遵守政府出臺的各項管理規(guī)定。以確保和法律及地方出臺的各項規(guī)定無縫對接，如2021年下半年起，各地陸續(xù)要求共享單車上牌照，加強單車有序管理。通過筆者調(diào)研觀察，大部分企業(yè)能夠在第一時間按照規(guī)定落實上牌制度，但也存在個別企業(yè)落實規(guī)定不及時、不徹底的情形，那么對于已經(jīng)投入使用但未上牌的單車，沒有按照法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行的，將由各區(qū)城市管理部門代為回收，損失由企業(yè)承擔。同樣，共享單車在運營的過程中，也要嚴格依照法律法規(guī)執(zhí)行管理，定期組織開展企業(yè)自查自糾，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為及時整改，保證所有運營行為符合法律法規(guī)的規(guī)定。

3.提高共享單車各項技術。企業(yè)除了在管理方面努力，更急需加快管理技術創(chuàng)新，首要提高共享單車的安全質(zhì)量問題，保證單車自身不會發(fā)生質(zhì)量問題導致用戶身體損害。其次在軟件APP開發(fā)方面，開發(fā)更為簡單好用的軟件，各企業(yè)可以協(xié)商共同使用一個軟件，減輕用戶使用各品牌單車需要下載不同APP的煩惱；合理運用電子地圖、電子圍欄、利用大數(shù)據(jù)等先進手段，智慧停車、智慧設立變更還車點，通過先進的科學技術讓共享單車更智慧，讓共享單車更“共享”。

（三）共享單車監(jiān)管體制的整體性治理創(chuàng)新思路

1.通過地方立法明確政府與運營企業(yè)二者之間的監(jiān)管職責

在地方政府立法的規(guī)定中或出臺的共享單車管理辦法中，要明確政府和企業(yè)二者的職能。市級政府承擔立法、統(tǒng)籌監(jiān)管、協(xié)調(diào)職能，下轄區(qū)域負責具體一線管理職責，市政管理部門負責指導單車停放點設置及監(jiān)督管理，公安機關主要負責單車的安全、損壞等方面的違法行為等；企業(yè)承擔運營服務中的主體責任，按照企業(yè)內(nèi)部的規(guī)定做好單車運營中的各項工作，對公司人員管理、車輛管理、數(shù)據(jù)管理等方面嚴格履行相關職責和義務，并自覺接受各級政府和監(jiān)管部門的監(jiān)督管理。企業(yè)對于共享單車管理中出現(xiàn)的其他突出問題，仍需要與政府加強配合、聯(lián)系，確定雙方職責，理順相關問題和矛盾。

2.推動政府、企業(yè)、用戶共享共治

共享單車存在的最高價值就是要共享。政府、企業(yè)及用戶三方之間互相合作，和諧共生，才能共同追求共享單車的最優(yōu)價值。例如，政府和企業(yè)之間互相配合，政府可以開展更全面的監(jiān)管工作，企業(yè)可以進一步優(yōu)化運營工作。二者共享大數(shù)據(jù)信息，大數(shù)據(jù)可使復雜繁瑣的事項一目了然，企業(yè)據(jù)此可以設置更加科學的還車點、停車點等，更加有效服務于城市交通規(guī)劃、路網(wǎng)監(jiān)控和運行調(diào)度等精細化管理工作，為政府提供科學精準的決策參考。政府部門根據(jù)大數(shù)據(jù)信息也能更好地進行城市治理工作。用戶在使用單車的過程中，及時反饋單車的信息及服務存在的各種問題，企業(yè)結合用戶的反饋信息及時作出有針對性的行為，從而提高用戶體驗滿意度。三方各司其職，信息互通，信息共享，以信任為基石，在不久的將來，就可以極大地拓展城市共享單車的承載總量，也將為迎接更廣闊的自行車“牛市”做好準備，共享“共享單車”帶來的實惠。

（四）完善城市配套設施，建立良好的社會法治環(huán)境

隨著共享單車不斷走進人們的日常生活，各地政府對共享單車的重視程度愈發(fā)地提高。政府相關部門應積極履行職責，創(chuàng)新工作方法，不斷完善城市相關軟硬件配套設施。政府規(guī)劃科學的非機動車道的交通網(wǎng)絡建設，加大布局自行車交通網(wǎng)絡，給予自行車用戶更多的路權，從而保證優(yōu)良的通行條件，同時規(guī)劃更多的單車停車位，特別是在市區(qū)中心或商城貿(mào)易附近設置配套的自行車停車位，從而提高共享單車的使用率，達到共享單車的最優(yōu)價值。完善單車的配套設施是共享單車管理的基礎工作，更重要的是要建立良好的社會法治環(huán)境，讓人人懂法，人人守法。在日常生活中，政府相關部門可以通過法治教育培訓講座、開展各項交通安全宣傳活動，讓人們了解《交通安全法》等法律規(guī)定，不斷提高市民的法律素養(yǎng)。政府工作人員要堅持“以人民為中心”、堅持“為人民服務”為宗旨，不斷完善城市服務功能，突出城市功能的完整性，突出共享單車設施的服務性，引導市民養(yǎng)成正確使用單車、愛護單車的好習慣。

用戶的素質(zhì)對共享單車的命運起到直接作用，說到底還是“人”的問題，道德的問題。政府部門依法執(zhí)政，創(chuàng)建優(yōu)良的法治社會，對于公民道德素養(yǎng)的提升常抓不懈，讓共享單車真正融入社會、融入我們的生活，發(fā)揮它的最大價值，為迎接綠色交通保駕護航。