試論成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展

魏再金，習(xí)麗嬪

(成都市人民檢察院，四川成都 610041)

一、引言

2020年1月3日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議首次提出要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，將其上升為國家戰(zhàn)略。檢察機(jī)關(guān)作為“業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的政治機(jī)關(guān)”，服務(wù)保障中心工作一直是主責(zé)主業(yè)，尤其是2017年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“兩法”)確定檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能以來，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等法定領(lǐng)域積極作為，主動(dòng)服務(wù)綠色發(fā)展，辦理了一大批破壞生態(tài)環(huán)境和資源的公益訴訟案件。以成都為例，2020年以來，全市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)水體污染、濫伐林木等違法問題，提出訴前檢察建議653件，提起刑事附帶民事公益訴訟31件，單獨(dú)提起民事公益訴訟5件。通過案件辦理修復(fù)耕地林地144.48畝、補(bǔ)種樹木2.3萬株、放歸魚苗7.8萬尾、清理固體廢物819.7噸。督促相關(guān)部門辦理全省首例涉長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案，賠償義務(wù)人繳納賠償金509.6萬元?？梢?，公益訴訟檢察已經(jīng)成為服務(wù)保障成都綠色發(fā)展的重要力量。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的背景之下，公益訴訟檢察如何提能升級(jí)主動(dòng)融入國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，服務(wù)保障好成渝地區(qū)這個(gè)更大區(qū)域的綠色發(fā)展值得研究。本文認(rèn)為，成渝地區(qū)公益訴訟協(xié)同化發(fā)展是解決這一課題的關(guān)鍵路徑。

二、成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展的必要性

(一)有助于提升公益訴訟效率

成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展第一層次的利益是提升公益訴訟辦案效率。2017年9月至12月，被告人呂某某等人以成都市某公司名義，經(jīng)人介紹從郫都區(qū)、溫江區(qū)等地承接工業(yè)廢水處理業(yè)務(wù)，指令員工和司機(jī)用灑水車將工業(yè)廢水違法傾倒至彭州市、青羊區(qū)等地的城市污水管道，致使下游青白江水源受到污染。成都市兩級(jí)檢察院通過與成都市生態(tài)環(huán)境部門多次召開聯(lián)席會(huì)議并向其發(fā)送工作聯(lián)系函的方式，督促其及時(shí)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序，切實(shí)履行公益保護(hù)職責(zé)。該案雖然不是發(fā)生在成渝城市之間，但是一例典型的跨區(qū)域污染案件，入選了2020年度最高人民檢察院(以下簡稱高檢院)發(fā)布的《全國檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)典型案例》[1]。隨著成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)越發(fā)頻繁，跨區(qū)域公益訴訟案件必然隨之增加，而受制于傳統(tǒng)的公益訴訟地域管轄原則，跨區(qū)域公益訴訟案件在辦理的各環(huán)節(jié)都可能遭遇比非跨區(qū)域案件更多的制肘，從而影響辦案效率。如，行政公益訴訟案件在訴前程序中有30天的公告期限，如果成都以外的成渝地區(qū)檢察院先對(duì)某案件進(jìn)行了初步調(diào)查并立案公告，但后面改變了管轄，若缺少成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化的相關(guān)制度規(guī)定，則先前的公告程序不一定能適用于改變管轄后的檢察院，從而可能需要重新履行公告程序，影響整個(gè)公益訴訟案件辦理進(jìn)程，導(dǎo)致受損公益得不到及時(shí)修復(fù)。可見成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展對(duì)提升辦案效率大有裨益。

(二)有助于深化公益保護(hù)效果

成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展第二層次的利益是提升公益訴訟辦案效果。最高人民檢察院張軍檢察長多次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持政治效果、社會(huì)效果、法律效果相統(tǒng)一”[2]，尤其在公益訴訟案件中，案件辦理只是公益訴訟檢察的手段，通過案件辦理提升公益訴訟檢察參與社會(huì)治理的成效才是目的。就公益訴訟辦案效果而言，主要有兩方面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是司法成本。司法資源是稀缺資源，公益訴訟案件辦理是解決生態(tài)環(huán)境資源問題的最后一個(gè)手段，但同時(shí)也是最昂貴的手段，這就要求公益訴訟要更加關(guān)注長遠(yuǎn)的環(huán)境治理效果[3]，即要實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”。二是司法感受。習(xí)近平同志指出“要讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義”，強(qiáng)調(diào)了司法感受對(duì)司法工作的重要導(dǎo)向作用。公益訴訟檢察是一個(gè)復(fù)雜的司法技藝，普通人難以明白其中的門道，但卻可以感受公益訴訟的成效。如，去年成都空氣質(zhì)量受到生態(tài)環(huán)境部部長點(diǎn)贊，在成都能拍到百公里外的貢嘎雪山[4]，這就是民眾對(duì)包含公益訴訟在內(nèi)的多主體參與的生態(tài)環(huán)境治理成效最直觀的感受。但生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)自然區(qū)域問題，而不單純是行政區(qū)域問題，如果不加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，就無法真正解決實(shí)際問題，既會(huì)提高司法成本，也不會(huì)產(chǎn)生良好的司法感受。如，岷江途經(jīng)阿壩州、成都、眉山、樂山等地，最后從宜賓匯入長江流入重慶，如果上、下游地區(qū)不加強(qiáng)協(xié)作治理，那么下游地區(qū)辦理再多的公益訴訟案件也只是揚(yáng)湯止沸。

(三)有助于建設(shè)成渝區(qū)域法治

成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展第三層次的利益是建設(shè)成渝區(qū)域法治①。經(jīng)濟(jì)建設(shè)與法治建設(shè)從來都是并行不悖的，以深圳為例，從1980年被確定為中國最早實(shí)行對(duì)外開放的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，到2019年被確定為中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，深圳已經(jīng)由邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展成了現(xiàn)代城市，成為全國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的典范，其巨變背后隱藏著法治的突出地位和功能[5]。從某種程度上說，正是40多年前頒布的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》成就了深圳的今天，這說明法治對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要貢獻(xiàn)，法治就是一種經(jīng)濟(jì)力量[6]。即便當(dāng)下，要建設(shè)高水平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)也離不開高水平的區(qū)域法治支撐，京津冀、長株潭、長三角、粵港澳、環(huán)渤海等城市群在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的過程中，都在通過召開區(qū)域法治論壇等多種方式系統(tǒng)提煉區(qū)域法治理論，試圖構(gòu)建具有本地特色的區(qū)域法治體系②。此外，2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(海南)實(shí)施方案》更是明確要求“強(qiáng)化法治保障”，這一切都說明了法治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有不可或缺的作用，高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須以高水平的法治建設(shè)為支撐。當(dāng)下，中央對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的定位是“在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，打造內(nèi)陸開放戰(zhàn)略高地”③，這是對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高要求，同時(shí)也是對(duì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的區(qū)域法治提出的高要求，因此成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展的重要意義絕不僅是局限于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件辦理，更深層次的意義是為建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域法治作積極的檢察貢獻(xiàn)。

(四)有助于保障成渝綠色發(fā)展

成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展第四層次的利益是保障成渝地區(qū)走綠色發(fā)展之路。習(xí)近平同志指出“綠水青山就是金山銀山”，當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展早已不是以犧牲生態(tài)環(huán)境和資源為代價(jià)的掠奪式發(fā)展，而是人與自然和諧共生的綠色發(fā)展之路。成渝城市群要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，絕不能走先污染后治理的老路，必須一開始就要處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的關(guān)系。成都和重慶都屬于11個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶城市，而中央對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略決策是“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，可見成渝地區(qū)一直有綠色發(fā)展的文化基因。2020年10月16日，中共中央政治局召開會(huì)議審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，會(huì)議要求“堅(jiān)持不懈抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子，推進(jìn)人與自然和諧共生”。因此，綠色發(fā)展之路是中央給成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展錨定的新方向。如何保障成渝地區(qū)的綠色發(fā)展之路呢？顯然綠色發(fā)展不是“自然生長”的，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主旋律之下，各方主體都容易有破壞生態(tài)環(huán)境資源的逐利沖動(dòng)④，抑制這種沖動(dòng)不能僅依靠地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策時(shí)堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地區(qū)更容易有通過破環(huán)生態(tài)從而彎道超車的沖動(dòng)，也更容易在制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和實(shí)際招引工作中“夾帶私貨”?？梢?，保障成渝綠色發(fā)展除了地方政府要有“綠色自覺”之外還需要“司法制約”，尤其是來自成渝地區(qū)公益訴訟檢察機(jī)關(guān)的司法制約。成渝地區(qū)公益訴訟檢察通過協(xié)同發(fā)展恰好能夠補(bǔ)齊短板，更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能，督促政府和企業(yè)樹立良好的綠色發(fā)展行為規(guī)范，從而為成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展提供持續(xù)有力的司法保障。

三、成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展存在的問題

(一)協(xié)同激勵(lì)不充分

在以行政區(qū)域?yàn)榉秶膫鹘y(tǒng)行政法治之下，大多數(shù)的公益訴訟案件都能通過地域管轄原則辦結(jié)而無需其它地區(qū)檢察機(jī)關(guān)協(xié)助，但就案辦案必然導(dǎo)致辦案效果不佳，因此從追求更高層次的司法效果來說，公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展才是發(fā)展趨勢。但成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)作需要耗費(fèi)成本，這種成本主要表現(xiàn)在以下方面：一是時(shí)間成本⑤。在追求普通司法效果時(shí)，司法協(xié)作會(huì)產(chǎn)生更高的時(shí)間成本，如成渝地區(qū)的甲地檢察院在辦理某公益訴訟案件時(shí)發(fā)現(xiàn)可能應(yīng)該移送給乙地檢察機(jī)關(guān)的案件線索，但線索移送耗費(fèi)時(shí)間，尤其在沒有明確協(xié)作規(guī)定的情況下，可移可不移的可能會(huì)考驗(yàn)辦案檢察官的司法水平，即便移送了，有管轄權(quán)的檢察院接還是不接也要打問號(hào)。二是人力成本。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公益訴訟檢察協(xié)同本質(zhì)上是將小案大辦、大案深辦，以追求極致的社會(huì)治理效果，但在人案矛盾較為突出的背景下，公益訴訟協(xié)同顯然會(huì)耗費(fèi)大量的人力資源。三是經(jīng)濟(jì)成本。公益訴訟檢察協(xié)同也會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)成本，比如要實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)與生態(tài)環(huán)境資源破壞相關(guān)的數(shù)據(jù)協(xié)同，就需要各地檢察機(jī)關(guān)都增加相應(yīng)的數(shù)據(jù)設(shè)備，顯然這對(duì)成渝地區(qū)檢察機(jī)關(guān)尤其是對(duì)成渝中部地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)來說又是一筆不小的開銷?？梢?，為追求長遠(yuǎn)、極致的公益訴訟辦案效果而推進(jìn)公益訴訟檢察協(xié)同會(huì)產(chǎn)生即時(shí)的、額外的司法成本。按照著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)[7]14，這種成本必須有相應(yīng)的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制予以抵消，否則即便會(huì)簽了若干文件也可能遭到來自檢察機(jī)關(guān)或檢察官的抵制而落不到實(shí)處。但目前檢察機(jī)關(guān)的激勵(lì)機(jī)制主要是來自于各級(jí)院的考核壓力，地級(jí)市檢察機(jī)關(guān)主要面臨的是省(直轄市、自治區(qū))一級(jí)檢察院的考核，而省(直轄市、自治區(qū))級(jí)檢察院面臨的是高檢院的考核壓力⑥，某種程度上說四川與重慶之間存在一定的考核競爭關(guān)系，如果缺乏新的激勵(lì)機(jī)制，在傳統(tǒng)考核利益的驅(qū)使下可能會(huì)沖淡區(qū)域間公益訴訟檢察的協(xié)同動(dòng)力。

(二)協(xié)同制度存差別

法治秩序統(tǒng)一性原理要求成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同發(fā)展的核心是“同”，即要找到公益訴訟協(xié)同發(fā)展的著力點(diǎn)和紐帶，但目前成渝地區(qū)公益訴訟協(xié)同發(fā)展還存在若干制度差異，主要體現(xiàn)如下:一是涉公益訴訟單獨(dú)立法存在區(qū)別。2020年3月26日重慶市人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》，從提高對(duì)檢察公益訴訟工作的認(rèn)識(shí)、各部門配合、公益訴訟工作機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)行了規(guī)定，為檢察公益訴訟提供有力立法支持和制度保障[8]。但目前四川還沒有出臺(tái)類似的法規(guī)，這就造成雙方在協(xié)同法規(guī)上存在區(qū)別。二是公益訴訟司法政策存在差異。如，目前檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中適用懲罰性賠償制度時(shí)，是否享有十倍以內(nèi)的自由裁量權(quán)還不明確，但從公益訴訟實(shí)踐來看，重慶有的檢察機(jī)關(guān)提起了三倍的懲罰性賠償⑦，但成都提起的懲罰性賠償幾乎都是適用十倍⑧，這種差別不僅會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法利益產(chǎn)生影響，也會(huì)對(duì)兩地的公益訴訟協(xié)同化發(fā)展產(chǎn)生一定的制約。三是涉公益訴訟行政法規(guī)存在差異。公益訴訟尤其是行政公益訴訟除了要依據(jù)行政法等全國性的基本法律之外，還會(huì)依據(jù)大量的地方性法規(guī)，如果不同地區(qū)的地方性法規(guī)不一樣，則可能導(dǎo)致相同行為有不同的公益訴訟評(píng)價(jià)。但由于立法理念、立法權(quán)限等方面的差別，目前成渝地區(qū)的涉公益訴訟行政法規(guī)還存在差異。如重慶于2020年7月30日頒發(fā)的《重慶市水污染防治條例》，四川也有《四川省沱江流域水環(huán)境保護(hù)條例》等特定流域保護(hù)的單獨(dú)規(guī)定，但并沒有出臺(tái)與重慶類似的系統(tǒng)性的水污染防治法規(guī)。從京津冀等地方的經(jīng)驗(yàn)來看，這可能造成排污企業(yè)在省際間轉(zhuǎn)移，不利于區(qū)域協(xié)同治理[9]。

(三)協(xié)同主體不全面

目前，成渝地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)有一定的協(xié)同基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川有關(guān)檢察機(jī)關(guān)與重慶32個(gè)檢察院簽訂協(xié)作意見48份，協(xié)作辦理生態(tài)環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)金融、民營企業(yè)保護(hù)等領(lǐng)域案件80件⑨。尤其是2021年5月8日，川渝軍地檢察機(jī)關(guān)護(hù)航成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)在成都召開，雙方會(huì)簽了多個(gè)文件⑩，為成渝地區(qū)公益訴訟協(xié)作打下了良好的基礎(chǔ)。但目前成渝地區(qū)公益訴訟檢察在協(xié)同主體上還存在一定問題，表現(xiàn)如下：一是成渝中部地區(qū)檢察機(jī)關(guān)參與不足。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈不僅僅是成都和重慶主城區(qū)兩個(gè)主體，而是包含了遂寧、南充、潼南等20多個(gè)地區(qū)，目前成都和重慶主城區(qū)以及德(陽)眉(山)資(陽)檢察機(jī)關(guān)之間交流協(xié)作相對(duì)頻繁，但遂寧、南充、潼南等成渝中部地區(qū)檢察機(jī)關(guān)明顯參與不足。成都和重慶并非直接相鄰，如果缺少了中部地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的參與，成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同將會(huì)缺少可靠的紐帶，從而影響協(xié)同效果。二是成渝地區(qū)行政機(jī)關(guān)參與不足。行政機(jī)關(guān)是公益訴訟工作不可或缺的重要角色。就案件辦理而言，檢察機(jī)關(guān)可能需要行政機(jī)關(guān)在數(shù)據(jù)交換、調(diào)查核實(shí)、檢測鑒定等多個(gè)方面提供幫助。就社會(huì)治理而言，在西方社會(huì)的發(fā)展過程中，“政府在治理中的地位和作用經(jīng)歷了排斥、復(fù)蘇和歸位幾個(gè)階段的演變”[10]，現(xiàn)在政府已經(jīng)成為了社會(huì)治理的絕對(duì)主角。在我國，“行政公益訴訟的訴訟目的主要是督促行政機(jī)關(guān)依法履職保護(hù)公益”[11]，生態(tài)環(huán)境等部門配備的行政職權(quán)、行政力量都是同級(jí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟隊(duì)伍所不能匹及的，因此要實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理效果必須加強(qiáng)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)作。但目前由于缺乏有力的牽頭組織和合理的利益引導(dǎo)，成渝地區(qū)涉公益訴訟行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同還處于起步階段，協(xié)同效果還不夠明顯。

(四)協(xié)同手段較單一

如上所述，目前成渝地區(qū)部分檢察機(jī)關(guān)之間已經(jīng)有了制度協(xié)同等一定的協(xié)同基礎(chǔ)，但在機(jī)制的具體落實(shí)方面還存在不少短板，缺乏有力的協(xié)同手段，具體表現(xiàn)如下：一是缺乏區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)協(xié)同。與其他檢察業(yè)務(wù)不同的是，公益訴訟檢察主要通過專項(xiàng)監(jiān)督的方式推進(jìn)，專項(xiàng)監(jiān)督的優(yōu)勢在于通過加大特定領(lǐng)域的公益保護(hù)力度，辦理一批案件從而增加公益訴訟的規(guī)模效應(yīng)。目前不少地方檢察機(jī)關(guān)都在通過專項(xiàng)行動(dòng)開展公益訴訟工作，如廣東檢察機(jī)關(guān)通過“檢察藍(lán)”專項(xiàng)行動(dòng)守護(hù)革命文物[12]，重慶市五分檢于2020年初啟動(dòng)為期一年的“守護(hù)消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)[13]，這說明專項(xiàng)監(jiān)督已經(jīng)成為公益訴訟的特色辦案方式。但目前成渝地區(qū)檢察機(jī)關(guān)之間自主推動(dòng)的聯(lián)合專項(xiàng)協(xié)同寥寥無幾，這使得區(qū)域協(xié)同缺少了有力抓手。二是缺少數(shù)據(jù)協(xié)同。生態(tài)環(huán)境資源損害往往點(diǎn)多面廣、不易發(fā)覺，需要借助大數(shù)據(jù)資源完成線索收集工作。成都市檢察院與成都市政務(wù)服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)理政辦公室聯(lián)合制發(fā)《12309檢察服務(wù)中心與網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)公益訴求辦理工作辦法(試行)》，建立數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制。成都市檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用該數(shù)據(jù)成功立案辦理公益訴訟案件105件，提出行政公益訴訟訴前檢察建議97件，取得了不錯(cuò)的辦案效果。因此，數(shù)據(jù)協(xié)同也是公益訴訟辦案數(shù)量、效果的新增長點(diǎn)，但目前成渝地區(qū)間的數(shù)據(jù)協(xié)同還沒有全面建立起來，線索移送主要是靠傳統(tǒng)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)移送，智能化程度不高，效果也不明顯。三是缺少跨區(qū)域重大案件協(xié)同。隨著區(qū)域間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益頻繁，跨區(qū)域重大公益訴訟案件發(fā)生的頻率也在增加，建立健全跨區(qū)域重大案件的協(xié)同機(jī)制就顯得十分必要。如成都、德陽兩地檢察機(jī)關(guān)2020年在彭州“3·14”柴油罐泄漏至人民渠造成下游德陽境內(nèi)污染的跨區(qū)域公益訴訟案件辦理中，省市縣三級(jí)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，合力支持四川省生態(tài)環(huán)境廳成功辦理首例生態(tài)環(huán)境損害賠償案，取得了良好的辦案效果。但目前成渝地區(qū)之間跨區(qū)域重大公益訴訟案件協(xié)同機(jī)制并不健全，案件協(xié)同還沒有走深走實(shí)。

四、成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展的對(duì)策建議

(一)強(qiáng)化考核引導(dǎo)，激發(fā)協(xié)同動(dòng)力

地方政府競爭理論認(rèn)為，地方政府競爭能夠?yàn)榘l(fā)生在中國的經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域中諸多現(xiàn)象提供比較有說服力的解釋[14]47。競爭作為發(fā)現(xiàn)程序，能夠激勵(lì)地方政府通過試錯(cuò)發(fā)現(xiàn)更好的規(guī)則與制度[15]193。換言之，地方政府之間的競爭助推了中國今天的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定。這一理論很有說服力，從鎮(zhèn)、縣到市、省，各級(jí)政府之間都存在競爭，只要不是惡性競爭，就能激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力。同理，成渝地區(qū)存在競爭是事實(shí)，客觀上也很難取消這種競爭，而且取消這種競爭可能導(dǎo)致更為不利的后果，更為合理的對(duì)策是設(shè)置新的競爭利益，激發(fā)新的內(nèi)生協(xié)同動(dòng)力。具體而言，可以考慮以下三方面的努力：一是爭取高檢院設(shè)置城市群公益訴訟考核指標(biāo)。成渝地區(qū)公益訴訟協(xié)同化水平顯然不是區(qū)域內(nèi)檢察院之間的“內(nèi)卷”，而必須是國內(nèi)城市群之間的橫向比較，必須是區(qū)域整體水平的全面提升。當(dāng)前國內(nèi)已經(jīng)建成京津冀、長株潭、長三角、粵港澳、環(huán)渤海等城市群，這些城市群的公益訴訟檢察協(xié)同發(fā)展也在逐步開展，因此為了激發(fā)區(qū)域整體內(nèi)生動(dòng)力，高檢院有必要設(shè)置以城市群為主體的公益訴訟考核指標(biāo)，對(duì)各城市群的公益訴訟檢察進(jìn)行單獨(dú)考核，引導(dǎo)包含成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈在內(nèi)的各城市群公益訴訟檢察實(shí)現(xiàn)良性競爭。二是川渝省級(jí)檢察院就成渝公益訴訟協(xié)同設(shè)置專門考核指標(biāo)。川渝省級(jí)檢察院作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公益訴訟協(xié)同的牽頭人，具有絕對(duì)的區(qū)域協(xié)同指揮權(quán)威，建議川渝兩省級(jí)檢察院充分發(fā)揮績效考核指揮棒的激勵(lì)作用，共同就成渝公益訴訟檢察協(xié)同工作設(shè)置專門考核指標(biāo)，從而最大限度調(diào)動(dòng)成渝中部地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)同積極性。三是川渝各地方政府就成渝公益訴訟協(xié)同設(shè)置專門考核指標(biāo)。地方政府作為一級(jí)考核單位，其考核結(jié)果能夠直接體現(xiàn)為年終獎(jiǎng)等直接經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的激勵(lì)作用較為明顯，建議成渝地區(qū)各地方政府設(shè)置專門的考核指標(biāo)，在激勵(lì)公益訴訟檢察協(xié)同化發(fā)展的同時(shí)，也體現(xiàn)地方政府對(duì)公益訴訟檢察工作的重視與支持。

(二)完善制度協(xié)同，助力可持續(xù)發(fā)展

縱觀世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，各國為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都制定了一系列區(qū)域法規(guī)。如，日本為了振興地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相繼頒布了《欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進(jìn)法》《北海道開發(fā)法》等法規(guī)，英國在地區(qū)開發(fā)中頒行了《特別區(qū)域法》等若干法律法規(guī)，德國為實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展，頒行了《改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本原則》等法律[16]65，可見制度協(xié)同總是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)的。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的基底是法治經(jīng)濟(jì)，因此公益訴訟協(xié)同發(fā)展也必須以完善的制度協(xié)同為基礎(chǔ)。一是強(qiáng)化公益訴訟地方立法協(xié)同。作為先發(fā)城市群，京津冀先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(2015)》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法(2017)》等立法協(xié)同機(jī)制。2020年7月，川渝立法協(xié)同邁出了新的步伐，兩地省級(jí)人大常委會(huì)在重慶簽訂了《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，明確川渝兩省級(jí)人大常委會(huì)將在協(xié)同立法、聯(lián)動(dòng)開展監(jiān)督、代表活動(dòng)、人大制度理論與實(shí)踐研討四個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)合作[17]。但遺憾的是沒有制定單獨(dú)的公益訴訟檢察協(xié)同立法計(jì)劃，為強(qiáng)化成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同的立法保障，有必要在接下來的工作中將公益訴訟協(xié)同立法納入立法計(jì)劃并加快推進(jìn)立法進(jìn)程。二是強(qiáng)化公益訴訟檢察辦案規(guī)范協(xié)同。建議借鑒京津冀法院簽署《京津冀環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》工作做法[18]，制定《成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)作框架協(xié)議》，統(tǒng)一成渝地區(qū)公益訴訟檢察辦案尺度、辦案標(biāo)準(zhǔn)，以推進(jìn)公益訴訟檢察工作的規(guī)范化、常態(tài)化、長效化，實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。三是建立完善規(guī)范性文件、典型案例共享機(jī)制。不少地方都有指導(dǎo)地方司法實(shí)踐的地方性司法協(xié)作意見和典型案例，如宜賓市檢察院與市中院會(huì)簽《環(huán)境公益訴訟審理指南》[19]，2020年5月12日，成都檢察機(jī)關(guān)也公開發(fā)布了五大公益訴訟典型案例[20]。這些文件、案例對(duì)于公益訴訟檢察辦案具有重要參照作用，在成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同發(fā)展背景下，各地區(qū)檢察機(jī)關(guān)有必要及時(shí)共享相關(guān)規(guī)范性文件和典型案例，以便統(tǒng)一區(qū)域司法尺度。

(三)找準(zhǔn)協(xié)同關(guān)鍵，凝聚協(xié)同合力

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈覆蓋范圍較大，涉及主體較多，如不實(shí)現(xiàn)各主體間的全面協(xié)同，則可能產(chǎn)生“木桶短板”，影響公益訴訟檢察協(xié)同發(fā)展的整體成效。為凝聚協(xié)同合力，有必要做好以下工作：一是完善利益補(bǔ)償推進(jìn)政府協(xié)同。由于區(qū)位優(yōu)勢、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位不同等原因，各地區(qū)都有自己的工作重心和利益訴求。如，京津冀在協(xié)同發(fā)展過程中對(duì)協(xié)同發(fā)展主要方向也存在差別，北京在強(qiáng)調(diào)疏解非首都功能時(shí)，未提及對(duì)河北、天津的環(huán)保利益補(bǔ)償;天津也沒有談到對(duì)河北的生態(tài)補(bǔ)償;河北則希望在放棄一些發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)，建立京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制[21]。同理，如果成渝各地方政府間的合理利益訴求不能得到補(bǔ)償，那么政府間的發(fā)展方向可能存在沖突，各地方檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)中心工作過程中的工作重心就難以聚合，從而可能導(dǎo)致公益訴訟檢察的協(xié)同遭遇制肘。建議借鑒長三角地區(qū)跨省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)[22]，進(jìn)一步完善成渝地區(qū)的跨省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，掃清協(xié)同利益障礙。二是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)專項(xiàng)協(xié)同。如果成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同找不到發(fā)力點(diǎn)，則可能導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展缺少規(guī)模效應(yīng)，這需要我們仔細(xì)梳理成渝地區(qū)的協(xié)作紐帶。四川盆地的地形導(dǎo)致大氣污染物聚集，一到秋冬季霧霾難以擴(kuò)散，成渝空氣質(zhì)量問題突出。此外，分屬兩地的跨界流域，如由川入渝的平灘河、由渝入川的瀨溪河，由于兩地環(huán)保治理標(biāo)堆不一，出現(xiàn)了水質(zhì)超標(biāo)等不同程度的污染，兩岸群眾意見很大。因此，成渝地區(qū)檢察機(jī)關(guān)可以借鑒京津冀等城市群經(jīng)驗(yàn)，以空氣污染和河流污染為抓手，聯(lián)合開展相關(guān)跨區(qū)域公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)，做好區(qū)域大氣污染、河流污染聯(lián)合防治工作。三是深入開展長江上游保護(hù)協(xié)作。成都和重慶都屬于長江上游，在成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同發(fā)展背景下，成渝地區(qū)檢察機(jī)關(guān)有必要借力長江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略重大發(fā)展機(jī)遇，以渝川黔滇藏青六省(區(qū)、市)檢察機(jī)關(guān)長江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察協(xié)作聯(lián)席會(huì)議為依托，不斷深化協(xié)同水平，深入開展跨區(qū)域檢察協(xié)作，進(jìn)一步完善公益訴訟跨行政區(qū)劃管轄等若干機(jī)制，搭建起內(nèi)外溝通順暢、上下協(xié)調(diào)有序、左右聯(lián)動(dòng)互通的生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察協(xié)同體系。

(四)豐富協(xié)同手段，深化協(xié)同效果

成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同應(yīng)該是全方位、系統(tǒng)性的協(xié)作，除了找準(zhǔn)協(xié)同關(guān)鍵，還需要強(qiáng)有力的協(xié)同措施。具體而言可進(jìn)行以下方面的探索：一是加強(qiáng)成渝地區(qū)數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)協(xié)同。政府?dāng)?shù)據(jù)中心在社會(huì)治理過程中搜集了大量的數(shù)據(jù)資源，社會(huì)治理數(shù)據(jù)反應(yīng)公益損害行為較為普遍，但公益訴訟的案件線索卻不多，其癥結(jié)在于檢察機(jī)關(guān)和政府?dāng)?shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)共享不暢、數(shù)據(jù)分析不夠。為解決這一問題，各地公益訴訟檢察都加強(qiáng)了數(shù)據(jù)協(xié)同，如無錫等地已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制[23]。同理，目前跨區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同不暢也是導(dǎo)致跨區(qū)域案件數(shù)量較少的原因，因此有必要強(qiáng)化成渝地區(qū)數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)協(xié)同，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)分析運(yùn)用，從而提供更多的跨區(qū)域公益訴訟案件線索。二是完善跨區(qū)域公益訴訟重大案件協(xié)商機(jī)制。對(duì)于一些諸如河流污染等跨區(qū)域公益損害問題，某一地方檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)處理可能有其自身的局限性，需要其它相關(guān)聯(lián)地方的檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合處理才能產(chǎn)生更好的社會(huì)治理效果，因此有必要建立跨區(qū)域重大公益訴訟案件協(xié)商機(jī)制，就具體的案件線索移送、管轄協(xié)商、委托調(diào)查取證、異地證據(jù)采用等流程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。三是探索跨省生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谌酱枭讨贫??！吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商兼具行政主導(dǎo)、平等協(xié)商、損害賠償、公益維護(hù)等多重特性”[24]，在檢察建議前增加磋商環(huán)節(jié)是為了與行政部門交換意見，爭取共識(shí)。但從實(shí)際來看，政府在磋商程序中處于強(qiáng)勢地位，尤其在跨省生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中往往難以克服地方保護(hù)主義，賠償義務(wù)人的權(quán)利保障更為困難，磋商成功率不高。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的背景之下，為提高磋商成功率，最大程度保證“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的”的最佳司法狀態(tài)，有必要探索跨省生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谌酱枭讨贫龋耙匀趸闹鲗?dǎo)性、平衡磋商雙方的地位、保障磋商程序的中立”[25]。四是完善成渝地區(qū)公益訴訟檢察共同培訓(xùn)機(jī)制。2021年7月20日至23日，四川省人民檢察院與重慶市人民檢察院在國家檢察官學(xué)院四川分院聯(lián)合舉辦川渝檢察機(jī)關(guān)公益訴訟專業(yè)團(tuán)隊(duì)研修班，川渝兩地公益訴訟檢察干警43人同堂參訓(xùn)。建議進(jìn)一步加大成渝地區(qū)公益訴訟檢察共同培訓(xùn)頻次、豐富交流方式、凝聚協(xié)同共識(shí)、夯實(shí)合作基礎(chǔ)，不斷提升公益訴訟檢察服務(wù)保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈綠色發(fā)展的能力和水平。

五、結(jié)語

本文分析了成渝地區(qū)公益訴訟檢察協(xié)同發(fā)展的必要性、存在的問題，并對(duì)下一步的協(xié)同化發(fā)展提出了對(duì)策建議。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是新生事物，公益訴訟檢察是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障黨委中心工作的新生力量，成渝地區(qū)公益訴訟檢察高水平的協(xié)同化發(fā)展符合公益訴訟檢察的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，能夠給成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的綠色發(fā)展注入無限活力，從而為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈打造帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新的動(dòng)力源貢獻(xiàn)應(yīng)有的新時(shí)代檢察力量。

注釋：

① 區(qū)域法治是指，為順利進(jìn)行區(qū)域開發(fā)和發(fā)展所采取的一系列法治保障辦法和措施。參見文正邦：《法治中國視閾下的區(qū)域法治研究論要》，載《東方法學(xué)》2014年第5期，第71頁。

② 如第十三屆環(huán)渤海區(qū)域法治論壇，承辦單位為山西省法學(xué)會(huì)，主題“建立開放型經(jīng)濟(jì)新格局的法治保障”；第十五屆長三角法治論壇，承辦單位為安徽省法學(xué)會(huì)，主題“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的法治保障”；第十三屆西部法治論壇，承辦單位為云南省法學(xué)會(huì)，主題“西部生態(tài)文明建設(shè)的法治保障”；第三十屆全國副省級(jí)城市法治論壇，承辦單位為大連市法學(xué)會(huì)。參見戴小明：《區(qū)域法治：一個(gè)跨學(xué)科的新概念》，載《行政管理改革》2020年第5期，第67頁。

③ 2020年1月3日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上提出，“要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極”。

④ 如在引起社會(huì)廣泛關(guān)注的的“云南綠孔雀案”中，云南公益組織自然之友訴稱，由新平公司建設(shè)、昆明設(shè)計(jì)院總承包的云南省紅河(元江)干流戛灑江一級(jí)水電站淹沒區(qū)系國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物、瀕危物種綠孔雀的棲息地。該水電站一旦蓄水，將導(dǎo)致綠孔雀棲息地被盡數(shù)淹沒，從而導(dǎo)致該區(qū)域綠孔雀滅絕的可能。此外，該水電站配套的清庫工程需砍伐河道兩邊樹木、進(jìn)行道路修(改)建等，也將危害生長在該區(qū)域的國家一級(jí)保護(hù)植物陳氏蘇鐵，破壞當(dāng)?shù)卣滟F的干熱河谷季雨林生態(tài)系統(tǒng)。自然之友要求判令兩被告立即停止該水電站建設(shè)，不得截流蓄水，不得對(duì)該水電站淹沒區(qū)內(nèi)植被進(jìn)行砍伐等，并由兩被告共同支付原告因本案產(chǎn)生的維護(hù)社會(huì)公共利益的合理費(fèi)用及訴訟費(fèi)用。詳情參見茶瑩、唐時(shí)華：《“云南綠孔雀”公益訴訟案一審宣判》，載《人民法院報(bào)》2020年3月21日，第3版。

⑤ 這里的時(shí)間成本主要是指檢察機(jī)關(guān)在追求普通司法效果時(shí)的成本，如果追求良好的社會(huì)治理效果，顯然公益訴訟協(xié)同更能節(jié)省時(shí)間成本。

⑥ “兩高”都取消了對(duì)省級(jí)法檢的排名，但盡管取消排名，各種主要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的定期通報(bào)等變相考核依然存在。

⑦ (2019)渝0231刑初216號(hào)刑事附帶民事判決書。

⑧ (2018)川0191刑初530號(hào)刑事附帶民事判決書、(2020)川0112刑初250號(hào)刑事附帶民事判決書。

⑨ 參見2021年1月23日賀恒揚(yáng)檢察長在重慶市第五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上作的《重慶市人民檢察院工作報(bào)告》。

⑩ 四川省人民檢察院、重慶市人民檢察院簽署了《關(guān)于長江流域生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟跨省際管轄協(xié)作辦法(試行)》《川渝檢察機(jī)關(guān)鑒定資源共享框架協(xié)議》等文件。參見任鴻：《深化檢察協(xié)作 護(hù)航成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)》，載《四川日報(bào)》2021年5月9日，第2版。