實(shí)踐中探索 探索中完善
——公立醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制研究文獻(xiàn)綜述

楊 菁

（徐州醫(yī)科大學(xué)附屬第三醫(yī)院）

一、文獻(xiàn)檢索

2018年中共中央辦公廳和國家衛(wèi)生健康委員會(huì)黨組先后下發(fā)文件，明確公立醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制。文件對(duì)公立醫(yī)院黨委和院長的職責(zé)分別做出了明確的規(guī)定。此后，各省均下發(fā)了貫徹中央文件精神的實(shí)施意見的實(shí)施辦法。一年之內(nèi)，全國大多數(shù)二級(jí)以上公立醫(yī)院逐步由原來的院長負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)換成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制。在積極推進(jìn)和實(shí)踐的同時(shí)，一批醫(yī)院管理專家開始了新體制的研究和探討。

從知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫輸入“公立醫(yī)院”“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“院長負(fù)責(zé)”三個(gè)字段進(jìn)行檢索，2018年7月之后發(fā)表的研究公立醫(yī)院黨建和領(lǐng)導(dǎo)體制的論文為43篇。在萬方數(shù)據(jù)以公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制為主題，以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“院長負(fù)責(zé)”為關(guān)鍵詞檢索出17篇論文。在維普中文期刊服務(wù)平臺(tái)檢索“公立醫(yī)院”“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“院長負(fù)責(zé)”至2022年04月10日，檢索結(jié)果：76條。去除重復(fù)的論文為78篇。

78篇論文中仍有部分與實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制無關(guān)，為此我們確定了剔除條件：（1）與黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制主題無關(guān)聯(lián)的；（2）中央文件下發(fā)之前和實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制之前的；（3）不以黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制為研究背景的。（4）屬于研究醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)學(xué)學(xué)科的；（5）宣傳醫(yī)院和醫(yī)院管理者個(gè)人報(bào)道的；（6）公文類及公文解讀類。按照以上標(biāo)準(zhǔn)剔除后從2018年7月至2022年4月10日，國內(nèi)期刊共發(fā)表論文63篇。

二、研究的現(xiàn)狀

研究的內(nèi)容主要集中在六個(gè)方面：（1）我國公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展演變過程；（2）實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的現(xiàn)實(shí)必要性，這一體制的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，以及實(shí)施中需要把握的策略、方法和途徑；（3）新體制下議事決策機(jī)制研究；（4）新體制下的黨建工作研究；（5）新體制下的醫(yī)院業(yè)績考核機(jī)制研究。（6）黨委領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建設(shè)結(jié)合研究。

主要觀點(diǎn)：（1）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制是改革開放以來經(jīng)過不斷探索而找到的、適應(yīng)時(shí)代要求的醫(yī)院內(nèi)部治理模式；實(shí)行這一領(lǐng)導(dǎo)體制是深化醫(yī)療體制改革的需要，是發(fā)揮醫(yī)院政治屬性、增強(qiáng)醫(yī)院公益性的需要，對(duì)于公立醫(yī)院適應(yīng)醫(yī)療改革需要，走高質(zhì)量發(fā)展之路，保持可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。（2）新體制的內(nèi)涵是加強(qiáng)黨對(duì)醫(yī)院的全面領(lǐng)導(dǎo)。（3）集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)與現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的要求相適應(yīng)，是中國特色醫(yī)院管理制度的重要體現(xiàn)。（4）適應(yīng)新體制必須重視加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，優(yōu)化政治生態(tài)。（5）建立科學(xué)的議事決策機(jī)制是實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的關(guān)鍵。（6）新體制要求重視加強(qiáng)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子和黨委書記的業(yè)績考核。（7）新的體制下，必須堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍建設(shè)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到醫(yī)院發(fā)展的全過程。（8）必須積極探索界定黨政權(quán)力邊界，使制度更加科學(xué)合理。（9）必須探索黨委領(lǐng)導(dǎo)下確保院長獨(dú)立行使行政權(quán)的機(jī)制。（10）必須重視政治工作與業(yè)務(wù)工作的融合，克服兩張皮的問題。（11）要建立以黨委領(lǐng)導(dǎo)、院長負(fù)責(zé)為核心，政府監(jiān)管、專家治院，民主管理，社會(huì)監(jiān)督，依法管理的現(xiàn)代醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)，真正構(gòu)建起政府辦醫(yī)、醫(yī)院自主、社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)外部治理體系，形成中國特色的醫(yī)院制度。

研究的主體：研究主體主要是醫(yī)院中層干部和醫(yī)科大學(xué)的學(xué)者。

研究的方法：主要采取文獻(xiàn)分析法、歷史回溯法、訪談?wù){(diào)研法、專家訪談法、實(shí)證研究法。

三、研究取得的成果

首都醫(yī)科大學(xué)附屬友誼醫(yī)院田昕等提出黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治理、科學(xué)管理、協(xié)商民主是現(xiàn)代醫(yī)院管理制度和公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的核心要素。并提出：新體制與之前有些醫(yī)院已經(jīng)探索建立的理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行院長負(fù)責(zé)制明顯不同，雖然都體現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)的要求，但前者突出了黨對(duì)醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)，而后者是從治理結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)、公眾、專家、醫(yī)院多方利益的集體領(lǐng)導(dǎo)和決策。提出要完善醫(yī)院制度體系，把醫(yī)院黨委的地位、作用、職能寫入醫(yī)院章程，要根據(jù)黨委和院長的職責(zé)分別制定黨委會(huì)議事規(guī)則和院長辦公會(huì)議事規(guī)則，明確會(huì)前論證、審核、溝通和會(huì)議決策以及決策后督辦的程序和標(biāo)準(zhǔn)。特別重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要建立黨委書記院長溝通會(huì)議規(guī)則，加強(qiáng)黨委書記院長的溝通。強(qiáng)調(diào)公立醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制要從建設(shè)中國特色社會(huì)保障體系的大局出發(fā)，推進(jìn)具有中國特色的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建設(shè)，堅(jiān)持依法治理、科學(xué)管理。

南京醫(yī)科大學(xué)薛宇、王長青認(rèn)為：實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制面臨一些困難和問題：全國衛(wèi)生系統(tǒng)對(duì)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制存在思維定式，對(duì)新制度實(shí)施存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)；長期以來公立醫(yī)院存在官本位思想，新制度實(shí)施存在模式困境，需要積極地探索和創(chuàng)新。研討提出推進(jìn)新體制建立的路徑：一是要推進(jìn)醫(yī)院議事規(guī)則的變革；二是重視加強(qiáng)醫(yī)院黨組織建設(shè)，為新體制的運(yùn)行提供支撐；三是明確界定醫(yī)院黨委與行政責(zé)任范圍；四是建立與新體制相適應(yīng)的、體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的醫(yī)院績效考核體系；五是要加強(qiáng)對(duì)新體制建立和運(yùn)行的指導(dǎo)與監(jiān)查體系。

廣西醫(yī)科大學(xué)龐婷、謝佩等側(cè)重研究了在建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的背景下如何完善公立醫(yī)院決策機(jī)制和對(duì)決策機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，認(rèn)為原有公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)醫(yī)院重大事項(xiàng)決策權(quán)把握不準(zhǔn)，決策權(quán)限不清；決策程序和議事規(guī)則不統(tǒng)一、不規(guī)范，重大事項(xiàng)決策缺乏專家科學(xué)論證；民主集中制和職工參政議政制度執(zhí)行不到位，影響了決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。提出要按照現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的基本要求，健全集體決策機(jī)制，明確決策相關(guān)利益方權(quán)責(zé)，建立約束機(jī)制；明確決策程序和議事規(guī)則，堅(jiān)持集體決策、民主決策、科學(xué)決策；采取有效形式組織職工參政議政，暢通職工參與決策的途徑和渠道。研究初步構(gòu)建出公立醫(yī)院決策機(jī)制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為健全公立醫(yī)院決策機(jī)制提供理論與實(shí)證依據(jù)。

山東第一醫(yī)科大學(xué)蘇寶利等研究了按照新體制的要求如何重構(gòu)與優(yōu)化公立醫(yī)院決策機(jī)制。提出了重構(gòu)和優(yōu)化公立醫(yī)院決策機(jī)制要遵循黨和國家的法律、法規(guī)和政策，適應(yīng)醫(yī)院的學(xué)術(shù)特性和醫(yī)院內(nèi)外部環(huán)境，符合決策科學(xué)的原則。并提出要設(shè)立決策咨詢機(jī)構(gòu)和完善決策審議、監(jiān)控機(jī)制，以保證決策的科學(xué)性。

上海申康醫(yī)院發(fā)展中心王晨等對(duì)公立醫(yī)院黨委書記績效考核體系進(jìn)行了研究。研討依據(jù)中心運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法對(duì)所轄公立醫(yī)院院長進(jìn)行績效考核的數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)了以社會(huì)滿意、管理有效、資產(chǎn)運(yùn)營、發(fā)展持續(xù)、職工滿意5個(gè)維度的考核指標(biāo)為主要考核內(nèi)容的醫(yī)院院長績效考核指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，探討了新體制下如何對(duì)公立醫(yī)院黨委書記實(shí)行績效考核，構(gòu)想了利用績效考核工具進(jìn)行考核的方法，提出了考核體系的框架。這一研究對(duì)新體制下醫(yī)院黨委書記、院長的績效考核有一定的借鑒作用。

常廣明、馬強(qiáng)等就公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制演變過程、演變的內(nèi)在邏輯和對(duì)實(shí)施新體制的啟示進(jìn)行了研究，回溯了不同歷史時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)公立醫(yī)院的發(fā)展沿革與演進(jìn)歷程，挖掘其中清晰的內(nèi)在邏輯。認(rèn)為，黨的宗旨是公立醫(yī)院建設(shè)發(fā)展的根本遵循，黨的階段性綱領(lǐng)是公立醫(yī)院干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力之源，黨的指導(dǎo)思想為公立醫(yī)院發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)，全面加強(qiáng)醫(yī)院黨的建設(shè)是在新的歷史條件下公立醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展的根本保證。加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)，是我國制度優(yōu)勢在國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的集中體現(xiàn)，有助于構(gòu)筑黨領(lǐng)導(dǎo)下的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的中國道路。

四川大學(xué)華西醫(yī)院周亮從供給主導(dǎo)型制度變遷的視角，研究了實(shí)現(xiàn)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)換的路徑，重點(diǎn)就醫(yī)院制度安排和新體制的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了研究。認(rèn)為公立醫(yī)院轉(zhuǎn)換領(lǐng)導(dǎo)體制要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，就醫(yī)院決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行科學(xué)的制度安排，科學(xué)界定黨委、行政和其他利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)。要建立完善的決策議事機(jī)制、相關(guān)方溝通協(xié)商機(jī)制和確保規(guī)范決策的監(jiān)督檢查機(jī)制，以可操作的制度來保證新機(jī)制的有效運(yùn)行。

郭儒雅等以北京大學(xué)第三醫(yī)院的實(shí)踐為例，研究了公立醫(yī)院實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制新舊轉(zhuǎn)換的路徑，基于實(shí)踐做出了深入的思考。認(rèn)為實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，做好頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。要根據(jù)醫(yī)院實(shí)際，積極探索新體制具體落地的方式，健全制度體系，確保黨委領(lǐng)導(dǎo)有力、決策科學(xué)、管理民主、運(yùn)行規(guī)范，發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

上海申康醫(yī)院發(fā)展中心王晨等對(duì)新體制背景下公立醫(yī)院議事決策制度進(jìn)行了深入研究。通過制度框架構(gòu)建和要素內(nèi)容分析，明確醫(yī)院議事決策的主體、客體和議決形式，分類標(biāo)化黨委會(huì)、院長辦公會(huì)的議事程序，分類梳理醫(yī)院日常議事決策涉及的事項(xiàng)內(nèi)容，形成了黨委會(huì)和院長辦公會(huì)議事清單，為公立醫(yī)院在新體制下建立健全新的議事決策制度提供參考。

邵先成等通過文本研究與調(diào)研，分析醫(yī)院黨委會(huì)、院長辦公會(huì)議題、“三重一大”事項(xiàng)有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐，確定標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施路徑，探索建立了新的議事決策機(jī)制和流程，形成了通過制度標(biāo)準(zhǔn)化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、保障措施標(biāo)準(zhǔn)化的方法來保證黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的有效運(yùn)行。

四、研究存在的問題

由于公立醫(yī)院改革相對(duì)滯后，黨建工作比較薄弱，公立醫(yī)院在從嚴(yán)治黨方面存在的許多問題有積重難返之勢。加之實(shí)施新體制時(shí)間不長，許多人對(duì)實(shí)施新體制缺乏深入的理解。新體制的健全和完善需要一個(gè)實(shí)踐、探索、完善的過程，這個(gè)過程不僅是制度建立和完善的過程，而且是黨的建設(shè)全面加強(qiáng)的過程。實(shí)踐的滯后導(dǎo)致了研究的滯后：

一是研究的角度主要是實(shí)踐性研究，缺少從哲學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)相結(jié)合的理論性研究。

二是研究的視角主要集中于醫(yī)院院級(jí)層面的中觀性研究，既缺少從構(gòu)建中國特色醫(yī)療保障體制和中國特色政治體制的角度的宏觀研究，也缺少醫(yī)院運(yùn)作和落實(shí)層面的微觀研究，特別是對(duì)實(shí)施過程中可能遇到的問題的深層原因分析不透，針對(duì)問題提出的對(duì)策也不多。

三是從研究主體上，醫(yī)院的黨委書記、院長研究很少，醫(yī)院上級(jí)主管部門研究較少。

四是沒有對(duì)影響體制運(yùn)行十分重要的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的研究。醫(yī)院上級(jí)組織部門沒有對(duì)醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制后如何配備好醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是黨委書記和院長進(jìn)行深入的研究，更沒有把醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)放到建立以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的背景下去思考，沒有深入理解中央關(guān)于構(gòu)建中國特色現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的思路。

五是研究熱點(diǎn)分散，在很多問題是沒有形成共識(shí)，創(chuàng)新不多。

六是對(duì)中央加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)文件缺乏全面認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)建立以黨的對(duì)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征的公立醫(yī)院現(xiàn)代醫(yī)院制度的整體性、系統(tǒng)性研究。

五、深入研究的方向

綜合現(xiàn)有的研究成果，對(duì)公立醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的研究，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行深入的探索：

一是研究的視角需要進(jìn)一步拓寬。要從實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，構(gòu)建中國特色醫(yī)療保障制度、中國特色醫(yī)院制度的角度研究實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的理論前提和實(shí)踐要點(diǎn)。要在實(shí)施健康中國戰(zhàn)略和醫(yī)療體制改革不斷深化的時(shí)代背景下，從政府辦醫(yī)的根本任務(wù)和目的，醫(yī)院的政治屬性、社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性等方面全面加強(qiáng)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制的理論研究。

二是在研究的方法上采取與高校等實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下行政首長負(fù)責(zé)制比較早，且積累了一定經(jīng)驗(yàn)的事業(yè)單位做橫向的比較研究；在醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展沿革中進(jìn)行縱向研究，探究新時(shí)代公立醫(yī)院實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的必然和科學(xué)性，破除推行這一體制的理論和思想障礙。

三是研究的內(nèi)容上需要從體制構(gòu)成的不同面向加強(qiáng)研究，從黨委如何領(lǐng)導(dǎo)、怎樣領(lǐng)導(dǎo)，院長如何負(fù)責(zé)、怎樣負(fù)責(zé)，實(shí)施新體制的目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)等方面進(jìn)行深入研究。同時(shí)對(duì)實(shí)施這體制過程中遇到的突出問題，如領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，政治、行政、學(xué)術(shù)、民主權(quán)力如何相互制衡、協(xié)調(diào)動(dòng)作，上級(jí)監(jiān)管權(quán)力與社會(huì)監(jiān)督權(quán)力如何協(xié)調(diào)配合等關(guān)鍵性問題加強(qiáng)深入研究，為這一體制推行提供智力支持。

四是加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)的研究，從全面從嚴(yán)治黨的視角，研究加強(qiáng)醫(yī)院黨的建設(shè)如何加強(qiáng)，黨建工作如何與業(yè)務(wù)工作、管理工作相互融合，如何保持醫(yī)院的公益性，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

綜上，對(duì)公立醫(yī)院轉(zhuǎn)換領(lǐng)導(dǎo)體制的研究取得了一些成果，對(duì)實(shí)行新體制發(fā)揮了智力支持作用，但存在不系統(tǒng)、不全面、不深入的問題，需要豐富研究主體，拓寬研究內(nèi)容，改進(jìn)研究方法，加大研究深度，把理論與實(shí)踐緊密結(jié)合，在實(shí)踐中探索，在探索中完善，以形成更加完善的理論體系。