中國民航安保管理體系建設(shè)與航空安保審計(jì)發(fā)展和變革

□ 民航西南地區(qū)管理局公安局 姜 明 中國民航科學(xué)技術(shù)研究院 張立華/文

自2006年起，中國民航著手建立符合國際民航組織（ICAO）要求并適合中國國情的民航安全管理體系（Safty Management System，SMS），伴隨著SMS 建設(shè)的步伐，中國民航安保管理體系（Security Management System，SeMS）應(yīng)運(yùn)而生。此前，中國民航已于2004年接受國際民航組織對成員國實(shí)施的普遍安保審計(jì)（Universal Security Audit Programme，USAP）審計(jì)并結(jié)合我國實(shí)際創(chuàng)設(shè)了航空安保審計(jì)（以下簡稱“安保審計(jì)”）制度。

隨著時代的發(fā)展和變革，中國民航將SeMS建設(shè)與安保審計(jì)進(jìn)行了有機(jī)整合，相互融合，相互促進(jìn)，通過明確的目標(biāo)、完整的組織、積極的文化和有效的管理工具等保證各項(xiàng)航空安保措施落地見效，切實(shí)提高保障能力和運(yùn)行品質(zhì)，確?？辗腊踩?。本文將梳理SeMS建設(shè)與安保審計(jì)的發(fā)展和變革歷程，解讀兩者之間相生相成、水乳交融的關(guān)系，探討民航安保系統(tǒng)發(fā)展的脈絡(luò)和前進(jìn)的步伐。

安保管理體系（SeMS）建設(shè)和發(fā)展

（一）SeMS 孕育于SMS 建設(shè)之中

2006年，國際民航組織（ICAO）通過決議，要求各成員國應(yīng)強(qiáng)制要求其公共航空運(yùn)輸企業(yè)、通用航空運(yùn)輸企業(yè)、民用機(jī)場、空管單位和維修企業(yè)建立并運(yùn)行被局方接受的安全管理體系。同時，國際民航組織非法干擾委員會要求航空安保專家組評估建立安保管理體系，并制定相應(yīng)的指導(dǎo)性文件。

中國作為國際民航組織的一類理事國，根據(jù)國際民航組織附件要求，全力推行在我國民航企事業(yè)單位實(shí)施安全管理體系。根據(jù)當(dāng)時中國民航安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃，中國民用航空總局（以下簡稱“民航局”）決定在 2010年全面建立符合國際民航組織要求并適合中國國情的中國民航安全管理體系，并將 SeMS建設(shè)納入 SMS 建設(shè)計(jì)劃。

2006年1月，民航局下發(fā)了《關(guān)于成立中國民航安全管理體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（民航發(fā)〔2006〕5號），成立了以民航局局長為組長，以及有關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，同時設(shè)立6個專業(yè)組。其中，第六組是航空安保組，由民航局公安局負(fù)責(zé)。2008年5月，民航局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整民航局安全管理體系（SMS）領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的通知》（民航辦發(fā)〔2008〕31號），組長調(diào)整為民航局分管副局長。2007年3月，民航局下發(fā)了《關(guān)于中國民航實(shí)施安全管理體系（SMS） 建設(shè)的通知》（總局發(fā)明電〔2007〕748號），提出了對標(biāo)國際民航組織有關(guān)SMS內(nèi)容制定、修訂相關(guān)規(guī)定、認(rèn)可審定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施指南，以及SMS建設(shè)試點(diǎn)與試點(diǎn)單位SMS建設(shè)應(yīng)包括的基本要素。2007年10月，民航局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜中國民用航空安全管理體系（SMS）建設(shè)總體實(shí)施方案＞的通知》（民航發(fā)〔2007〕136號）。2008年5月，民航局下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好民航安全管理體系（SMS）建設(shè)的通知》（民航辦安發(fā)〔2008〕2號），持續(xù)推動我國民航SMS建設(shè)，確保我國民航企事業(yè)單位在2010年全面實(shí)施民航安全管理體系。

（二）SeMS 建設(shè)的推動和發(fā)展

根據(jù)民航局安全管理體系（SMS）領(lǐng)導(dǎo)小組工作部署和相關(guān)文件要求，民航局公安局按計(jì)劃組織編制了SeMS建設(shè)框架、指南，赴香港、瑞士進(jìn)行了考察，并組織北京首都機(jī)場、西安咸陽機(jī)場、東航股份、春秋航空進(jìn)行了體系建設(shè)試點(diǎn)工作。2009年8月，民航局公安局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜航空安保管理體系（SeMS）建設(shè)指南＞的通知》（民航公發(fā)〔2009〕46號），明確了SeMS包括目標(biāo)管理體系、組織保障體系、風(fēng)險管理體系和運(yùn)行管理體系四個子體系和17個基本要素，以指導(dǎo)民航企事業(yè)單位建立 SeMS，通過科學(xué)運(yùn)用管理工具來加強(qiáng)各項(xiàng)安保措施的執(zhí)行效能和提升運(yùn)行品質(zhì)，確保航空安保系統(tǒng)安全、可靠和可持續(xù)發(fā)展。中國民航全面建設(shè)SeMS的序幕自此拉開。2011年3月，民航局公安局下發(fā)了《關(guān)于全面開展航空安保管理體系（SeMS）建設(shè)工作的通知 》（局發(fā)明電〔2011〕571號），要求各公共航空運(yùn)輸企業(yè)和民用運(yùn)輸機(jī)場應(yīng)于2012年之前運(yùn)行一個符合要求的SeMS，局方將在2015年之前進(jìn)行審計(jì)驗(yàn)收，并將SeMS實(shí)施情況納入空防安全日常監(jiān)管范圍。2011年6月，民航局公安局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全面開展航空安保管理體系（SeMS）建設(shè)工作實(shí)施方案的通知》（局發(fā)明電〔2011〕1942 號），要求分三個階段完成SeMS建設(shè)、試點(diǎn)運(yùn)行和審核驗(yàn)收工作。同時，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和提高工作效率，增強(qiáng)安全系統(tǒng)觀念，提出了“以審促建，建審結(jié)合”的工作原則，即以安保審計(jì)促進(jìn)SeMS建設(shè)，SeMS建設(shè)審核驗(yàn)收與安保審計(jì)有機(jī)結(jié)合，明確了SeMS 建設(shè)審核驗(yàn)收按照安保審計(jì)的方法和程序進(jìn)行，兩者合二為一。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)和規(guī)范公共航空運(yùn)輸企業(yè)、民用運(yùn)輸機(jī)場的SeMS建設(shè)、實(shí)施、審核和日常監(jiān)管，民航局公安局于2011年6月和2012年8月接連下發(fā)了《航空安保管理體系（SeMS）手冊范本》（AC-SB-2011-01），《民用航空運(yùn)輸機(jī)場航空安保管理體系（SeMS）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（MD-SB-2012-1號）、《公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安保管理體系（SeMS）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（MD-SB-2012-2號）。期間，局方還組織湖南長沙機(jī)場作為年旅客吞吐量1000萬人次以上機(jī)場、云南迪慶機(jī)場作為中小機(jī)場開展了SeMS建設(shè)試點(diǎn)和示范推廣工作。2013年4月，川航股份作為第二輪安保審計(jì)首家單位接受了“兩審合一”的安保審計(jì)，完成了SeMS 建設(shè)審核驗(yàn)收工作。隨著第二輪安保審計(jì)工作的結(jié)束，中國民航基本完成了在運(yùn)行的公共航空運(yùn)輸企業(yè)和民用運(yùn)輸機(jī)場SeMS 建設(shè)的審核驗(yàn)收工作。此后，公共航空運(yùn)輸企業(yè)和民用運(yùn)輸機(jī)場在局方監(jiān)督指導(dǎo)下持續(xù)建設(shè)完善SeMS 。

（三）SeMS 建設(shè)的目的和作用

SeMS是系統(tǒng)地管理航空安保的方法和手段，包括必要的組織結(jié)構(gòu)、問責(zé)方法、政策和程序。SeMS根據(jù)安保政策和目標(biāo)對安保管理的各要素進(jìn)行策劃，建立組織結(jié)構(gòu)，以信息為驅(qū)動，以威脅評估和風(fēng)險管理為基礎(chǔ)，分析并建立安保過程并配置相應(yīng)資源，實(shí)現(xiàn)從事后到事前，從個人到組織，從局部到系統(tǒng)的安保閉環(huán)管理。因此，SeMS建設(shè)目的就是以系統(tǒng)的方法建立起民航安保管理工作機(jī)制，從而保證更好地執(zhí)行各項(xiàng)航空安保措施，以提高其效能和效益，確保安全。

安保審計(jì)開展情況

中國民航的安保審計(jì)制度的建立和實(shí)施源于國際民航組織安保審計(jì)制度，并隨著國際民航組織安保審計(jì)制度的變化和我國行業(yè)實(shí)際、安全管理的需要，經(jīng)歷了三輪發(fā)展和變革。

（一）第一輪安保審計(jì)：接軌國際做法

“9·11”恐怖襲擊事件后，2001年9月在蒙特利爾舉行的國際民航組織第33 屆大會通過了《關(guān)于濫用民用航空器作為破壞性武器和其他涉及民用航空的恐怖主義行為的宣言》（A33-1 號決議），要求理事會和秘書長考慮建立一項(xiàng)專門針對機(jī)場安保安排和民用航空安保方案的國際民航組織普遍安保審計(jì)計(jì)劃（以下簡稱“USAP審計(jì)”）。2002年2月，在蒙特利爾召開的航空安保部長級高級會議批準(zhǔn)了一項(xiàng)用以加強(qiáng)全世界航空安保的全球戰(zhàn)略，其核心內(nèi)容是國際民航組織航空安保行動計(jì)劃。即由國際民航組織進(jìn)行定期的、強(qiáng)制性的、系統(tǒng)的和協(xié)調(diào)一致的審計(jì)，對所有成員國的航空安保情況進(jìn)行評估。理事會第166 屆會議通過了航空安保行動計(jì)劃，謀求通過對成員國開展審計(jì)促進(jìn)全球航空安保工作。2002年11月，國際民航組織開始實(shí)施USAP審計(jì)，旨在確定成員國在實(shí)施附件17 標(biāo)準(zhǔn)時的合規(guī)程度，以及其安保系統(tǒng)的可持續(xù)性，特別是機(jī)場安保措施和程序符合附件17標(biāo)準(zhǔn)的程度。

2003年4月，時任民航局局長代表我國政府民航主管部門正式簽署了國際民航組織與中華人民共和國關(guān)于安保審計(jì)的諒解備忘錄。2004年5月，民航局作為國家民用航空主管部門，與北京首都、西安咸陽和昆明巫家壩機(jī)場一起接受了國際民航組織第一輪USAP審計(jì)。“文文相符”重點(diǎn)審查了政策目標(biāo)、法律法規(guī)文件體系、監(jiān)管組織體系及職責(zé)等內(nèi)容；“文實(shí)相符”重點(diǎn)審查了機(jī)場運(yùn)行時政策、法規(guī)和各項(xiàng)安保措施等的執(zhí)行情況。2006年6月，國際民航組織對中國民航進(jìn)行了第一輪USAP的后續(xù)審計(jì)，查看了整改計(jì)劃的落實(shí)情況。

民航局看到國際民航組織USAP審計(jì)的先進(jìn)性和優(yōu)越性，結(jié)合附件17的要求，著手創(chuàng)建了我國的安保審計(jì)制度。2005年6月，民航局下發(fā)了《國家民用航空保安審計(jì)規(guī)則（試行）》（民航公發(fā)〔2005〕112號）和《國家民用航空安全保衛(wèi)審計(jì)／檢查工作手冊》（總局公發(fā)〔2005〕182號），確立了安保審計(jì)的方法、程序和內(nèi)容，探索了國家航空安保審計(jì)員的培訓(xùn)和資格認(rèn)定模式，完成了標(biāo)準(zhǔn)化審計(jì)工具開發(fā)、審計(jì)員培訓(xùn)等工作。2005年8月，民航局開展了深圳機(jī)場、海口機(jī)場的安保審計(jì)試點(diǎn)工作，隨后7個地區(qū)管理局分別啟動了1家民用運(yùn)輸機(jī)場審計(jì)試點(diǎn)工作。2006年2月，民航局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<2006-2010年國家航空保安審計(jì)計(jì)劃>的通知》（民航發(fā)〔2006〕17號），要求2010年前對全國所有的民用機(jī)場進(jìn)行一次安保審計(jì)，自此安保審計(jì)及后續(xù)審計(jì)工作在我國正式全面展開。同年，民航局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<國家民用航空安全保衛(wèi)規(guī)劃>的通知》（民航發(fā)〔2006〕82號）、《航空保安審計(jì)工作指導(dǎo)手冊》等文件，將安保審計(jì)內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展為組織機(jī)構(gòu)及管理、控制區(qū)管理和通行管制、旅客及其手提行李安保、托運(yùn)行李安保、航空器及飛行中安保、貨物安保、配餐及機(jī)供品安保、對非法干擾行為的反應(yīng)與應(yīng)急安排、安全保衛(wèi)設(shè)施設(shè)備和質(zhì)量控制等10個方面，125個審計(jì)項(xiàng)目。

截至2011年6月，民航局和各地區(qū)管理局總共完成了136個民用運(yùn)輸機(jī)場安保審計(jì)和77個后續(xù)審計(jì)。

（二）第二輪安保審計(jì)：協(xié)調(diào)發(fā)展深度融合

國際民航組織在第36 屆大會的A36-20號決議中要求理事會確保在2007年底首輪審計(jì)結(jié)束后繼續(xù)開展USAP審計(jì)。目標(biāo)是通過評估航空安保監(jiān)督系統(tǒng)關(guān)鍵要素的有效實(shí)施情況，確定其航空安保監(jiān)督能力，以及確定成員國實(shí)施國際民航組織安保標(biāo)準(zhǔn)和建議措施、相關(guān)程序、指導(dǎo)材料和安保相關(guān)做法的現(xiàn)狀，促進(jìn)全球航空安保。2008年起，國際民航組織開展了第二輪USAP審計(jì)，并于2009年4月對中國民航進(jìn)行審計(jì)。第二輪USAP審計(jì)重點(diǎn)對我國政府的航空安保監(jiān)管體系進(jìn)行了全面審查，同時也對航空安保運(yùn)行體系進(jìn)行了評估。審計(jì)組認(rèn)為，中國民航的航空安保監(jiān)管體系和運(yùn)行體系健全完善，完全符合附件17和有關(guān)規(guī)定的要求。

在深入了解第二輪USAP 審計(jì)做法和對中國民航第一輪安保審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，民航局確定了以推動落實(shí)《關(guān)于印發(fā)<民用航空運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則>及<公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則>的通知》（民航發(fā)〔2009〕85號）作為中國民航第二輪安保審計(jì)的主要內(nèi)容。同時，將SeMS建設(shè)審核內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)“兩審合一”，實(shí)現(xiàn)對公共航空運(yùn)輸企業(yè)和民用運(yùn)輸機(jī)場航空安保管理和運(yùn)行工作進(jìn)行整體綜合評價。2011年12月，民航華東地區(qū)管理局制定了公共航空運(yùn)輸企業(yè)安保審計(jì)檢查單，對廈門航空進(jìn)行了首次公共航空運(yùn)輸企業(yè)安保審計(jì)的試點(diǎn)。

為了加強(qiáng)安保審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和質(zhì)量管理，進(jìn)一步完善安保審計(jì)制度，2012年4月、8月以及2013年12月，民航局分別下發(fā)了《國家民用航空安保審計(jì)規(guī)則》（民航發(fā)〔2012〕42號）、《國家民用航空安保審計(jì)工作指導(dǎo)手冊》（WM-SB-2012-001）和《公共航空運(yùn)輸企業(yè)安保審計(jì)管理規(guī)定》（MD-SB-2013-007），明確了地區(qū)管理局開展安保審計(jì)的職責(zé)權(quán)限，引入關(guān)鍵審計(jì)點(diǎn)強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用力度，并明確對審計(jì)結(jié)果為符合的被審計(jì)單位不再開展后續(xù)審計(jì)，減輕民航企事業(yè)單位迎審工作量，將安保審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改驗(yàn)證納入局方日常監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)安保審計(jì)與行政檢查之間的聯(lián)動和協(xié)同，增強(qiáng)監(jiān)管效能。

針對我國第一輪安保審計(jì)期間，航空安保規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件發(fā)布實(shí)施的現(xiàn)狀，民航局公安局組織完善了安保審計(jì)檢查單，對原有125個審計(jì)點(diǎn)進(jìn)行了拆分、補(bǔ)充和重構(gòu)，建立了8章57節(jié)227個審計(jì)點(diǎn)的三級框架體系。2012年8月，民航局公安局下發(fā)了《國家民用航空安保審計(jì)檢查單》（WMSB-2012-002）。

2013年4月，民航西南地區(qū)管理局對川航股份開展安保審計(jì)，標(biāo)志著中國民航安保審計(jì)進(jìn)入公共航空運(yùn)輸企業(yè)和民用運(yùn)輸機(jī)場并重的新階段，開始了“兩審合一”的新進(jìn)程。

經(jīng)過一年多的實(shí)踐和審計(jì)檢查單重構(gòu)、修訂工作，2014年4月，民航局公安局下發(fā)了《國家民用航空安保審計(jì)檢查單（民用航空運(yùn)輸機(jī)場分冊）》（WM-SB-2014-001）和《國家民用航空安保審計(jì)檢查單（公共航空運(yùn)輸企業(yè)分冊）》（WM-SB-2014-002），根據(jù)不同審計(jì)對象將審計(jì)檢查單分為民用運(yùn)輸機(jī)場分冊和公共航空運(yùn)輸企業(yè)分冊，審計(jì)點(diǎn)數(shù)量由227個擴(kuò)充為453個（其中民用運(yùn)輸機(jī)場242個，公共航空運(yùn)輸企業(yè)211個）。檢查單的修訂，進(jìn)一步加強(qiáng)了航空安保審計(jì)與SeMS 審核的融合，保證了航空安保規(guī)章符合性檢查的全面性。

2012年至2018年全行業(yè)完成了197家民用運(yùn)輸機(jī)場安保審計(jì)和66家運(yùn)輸機(jī)場后續(xù)安保審計(jì)，62家公共航空運(yùn)輸企業(yè)安保審計(jì)和1家公共航空運(yùn)輸企業(yè)后續(xù)安保審計(jì)。

（三）持續(xù)監(jiān)測做法的安保審計(jì)：創(chuàng)新模式引領(lǐng)行業(yè)

為了持續(xù)開展USAP審計(jì)，國際民航組織大會第37 屆會議要求理事會評估將持續(xù)監(jiān)測做法（CMA）應(yīng)用到安保審計(jì)的可行性。國際民航組織秘書處按照理事會的要求完成了USAP-CMA 的制度設(shè)計(jì)。理事會在第197 屆會議上正式批準(zhǔn)了USAP-CMA 和過渡計(jì)劃。經(jīng)國際民航組織大會第38 屆會議核可后，2015 年1 月USAP-CMA全面實(shí)施。USAPCMA 從傳統(tǒng)的周期性審計(jì)做法轉(zhuǎn)向?yàn)橐燥L(fēng)險為本的審計(jì)方針，持續(xù)監(jiān)測成員國的監(jiān)督和合規(guī)能力。

2017年8月，國際民航組織對中國民航進(jìn)行了USAP-CMA審計(jì)，主要審查了國家航空安保監(jiān)管體系9大業(yè)務(wù)方面中的225個審計(jì)點(diǎn)。審計(jì)結(jié)果顯示，我國民航安保立法、監(jiān)管體系比較完善，完全符合附件17各項(xiàng)要求。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為此專門批示，對民航系統(tǒng)在航空安保方面所做的工作和取得的成績給予充分肯定，并對民航系統(tǒng)持續(xù)落實(shí)好安全運(yùn)營的各項(xiàng)措施提出了進(jìn)一步工作要求。

在取得良好成績的同時，民航局也切實(shí)感受到國際民航組織最新審計(jì)做法與中國民航近幾年通過數(shù)據(jù)驅(qū)動、風(fēng)險管控和績效監(jiān)測等優(yōu)化監(jiān)管資源對民航企事業(yè)單位實(shí)施更為精準(zhǔn)的差異化監(jiān)管，以及盯組織、盯系統(tǒng)、盯重點(diǎn)的安全管理理念有很多相通之處。因此，民航局于2017年決定整合前兩輪安保審計(jì)成果，優(yōu)化流程，提高效率，建設(shè)中國民航安保審計(jì)新機(jī)制。其主要目標(biāo)是貫徹2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出的“企業(yè)對本單位安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作負(fù)全面責(zé)任，要嚴(yán)格履行安全生產(chǎn)法定責(zé)任，建立健全自我約束、持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)生機(jī)制”，進(jìn)一步加強(qiáng)安保審計(jì)實(shí)施過程的標(biāo)準(zhǔn)化和一致性，提高審計(jì)結(jié)論的可信度和精細(xì)度。

經(jīng)過安保審計(jì)工具模型構(gòu)建、制度程序修訂和試點(diǎn)工作后，2019年3月、7月，民航局分別下發(fā)了《民用航空安全保衛(wèi)審計(jì)規(guī)則》（民航規(guī)〔2019〕15號）、《民用航空安全保衛(wèi)審計(jì)工作指導(dǎo)手冊（試行）》（民航發(fā)〔2019〕44號）。核心是在局方根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果開展差異化安保審計(jì)的同時，民航企事業(yè)單位還應(yīng)充分落實(shí)主體責(zé)任開展企業(yè)自審，并向局方報(bào)告企業(yè)自審結(jié)果，以利于局方對民航企事業(yè)單位航空安保工作和安保系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測。

作為審計(jì)工具，持續(xù)監(jiān)測做法下的安保審計(jì)單是充分運(yùn)用系統(tǒng)理論、現(xiàn)場管理五要素和過程管理等理論知識，借鑒USAP-CMA和質(zhì)量管理體系認(rèn)證方法等構(gòu)建的三維立體評價模型。內(nèi)容由組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行環(huán)境、航空安保管理、航空安保運(yùn)行、航空安保應(yīng)急管理等4個方面構(gòu)成，再由若干個安保審計(jì)領(lǐng)域和若干個安保審計(jì)點(diǎn)組成。每個審計(jì)點(diǎn)包含機(jī)構(gòu)職責(zé)、制度程序、實(shí)質(zhì)要件、資質(zhì)能力、設(shè)施設(shè)備、操作執(zhí)行6個安保審計(jì)要素，從法規(guī)符合性、制度程序適宜性和工作有效性進(jìn)行綜合評價。每個審計(jì)要素都配有具體的審計(jì)提示，對要素進(jìn)行說明。

在經(jīng)過對重慶江北、貴州遵義、新疆和田及且末4個機(jī)場的安保審計(jì)試用后，2019年7月，民航局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<民用運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)審計(jì)單（試行）>的通知》（民航綜公發(fā)〔2019〕2號），審計(jì)單涵蓋了4個方面、41個領(lǐng)域、175個審計(jì)點(diǎn)，包括691個要素和1817條審計(jì)提示。天津航空、華夏航空的安保審計(jì)試用后，2019年11月，民航局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)審計(jì)單（試行）>的通知》（民航綜公發(fā)〔2019〕4號），審計(jì)單涵蓋了4個方面、43個領(lǐng)域、155個審計(jì)點(diǎn)，包括572個要素和1460條審計(jì)提示。

為保證持續(xù)監(jiān)測做法下的安保審計(jì)單與政策法律、安全形勢和科技進(jìn)步等相適應(yīng)、相匹配，經(jīng)過云南芒市、四川宜賓機(jī)場的安保審計(jì)試用后，2021年12月，民航局又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<民用運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)審計(jì)單>的通知》（民航綜公發(fā)〔2021〕1號），完成了民用運(yùn)輸機(jī)場審計(jì)單修訂工作。審計(jì)單由4個方面、41個領(lǐng)域、180個審計(jì)點(diǎn)和758個審計(jì)要素組成。經(jīng)過多彩航、東航云南的安保審計(jì)試用后，2022年2月，民航局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)審計(jì)單>的通知》（民航綜公發(fā)〔2022〕1號），完成了公共航空運(yùn)輸企業(yè)審計(jì)單修訂工作，審計(jì)單由4個方面、44個領(lǐng)域、162個審計(jì)點(diǎn)和641個審計(jì)要素組成。

從2019年下半年持續(xù)監(jiān)測做法開始實(shí)施至2021年底，盡管受到疫情干擾，全行業(yè)仍然完成了49家民用運(yùn)輸機(jī)場和9家公共航空運(yùn)輸企業(yè)的局方審計(jì)。

推進(jìn)航空安全安保系統(tǒng)化建設(shè)展望

中國民航第一輪安保審計(jì)促進(jìn)了我國民航安保工作與國際民航接軌，構(gòu)建起中國民航安保系統(tǒng)的基本框架，制定、修訂和完善了相關(guān)規(guī)定、措施和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了全行業(yè)在“地面防”“內(nèi)部純”有關(guān)安保措施標(biāo)準(zhǔn)的基本統(tǒng)一規(guī)范，提升了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)與各方的協(xié)同聯(lián)動；推動了民用運(yùn)輸機(jī)場制定并實(shí)施安保方案，促進(jìn)了安保工作從經(jīng)驗(yàn)管理向制度程序轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)了手冊規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，“軟實(shí)力”得到極大提升；同時，促進(jìn)了機(jī)場安保設(shè)施設(shè)備的配置和使用，“硬實(shí)力”得到整體提高；打下了民用運(yùn)輸機(jī)場整體防范和保障的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二輪安保審計(jì)按計(jì)劃完成了全國公共航空運(yùn)輸企業(yè)和民用運(yùn)輸機(jī)場的SeMS建設(shè)審核驗(yàn)收工作與航空安保措施執(zhí)行情況的總體評價。同時，也積極推動了各方面對民航安保工作的整體認(rèn)知，建立了初步的系統(tǒng)安全的理念，在安保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、安保文化建設(shè)、全員安全意識提升，安保組織管理、安全隱患排查與整改和安全文件體系健全完善等方面均得到大幅提升。

通過兩輪審計(jì)后，可以看到民航企事業(yè)單位建立的以運(yùn)行措施為主要內(nèi)容的安保方案解決了“做什么”“怎么做”的問題，以管理工具為主要內(nèi)容的SeMS手冊解決了“如何做好”“持續(xù)做好”的問題?？梢姡脖７桨傅膬?nèi)容和SeMS手冊的內(nèi)容兩者整合，方能實(shí)現(xiàn)安保管理和安保運(yùn)行的有機(jī)融合。通過審計(jì)，民航企事業(yè)單位整體的航空安保工作已有了長足的進(jìn)步，但也需要看到行業(yè)現(xiàn)在還存在以下問題：

一是民航企事業(yè)單位根據(jù)規(guī)定要求建立安保方案、培訓(xùn)方案、質(zhì)控方案以及SeMS手冊的“三案一冊”，但是有關(guān)培訓(xùn)、質(zhì)控等內(nèi)容在多個文件中重復(fù)出現(xiàn)。原因主要是文件編制和維護(hù)部門或人員不一或能力不足，不能根據(jù)法規(guī)要求和結(jié)合實(shí)際建章立制，也難以進(jìn)行橫向?qū)?biāo)梳理，最終易導(dǎo)致同一規(guī)定在多個文件中職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明，以及管理模式、管理要求、工作標(biāo)準(zhǔn)等不一致的問題，造成文件沖突、管理不規(guī)范等情形。

二是部分單位和人員對航空安保工作缺乏整體認(rèn)知，片面認(rèn)為航空安保工作僅僅是安保部門和安保人員的事，而忽視了航空安保工作是企業(yè)的主體責(zé)任，或?qū)ζ髽I(yè)主體責(zé)任理解不夠，不能清晰界定航空安保平等主體之間協(xié)議（駐場單位協(xié)議）和業(yè)務(wù)外包協(xié)議之間的差異。這也導(dǎo)致協(xié)議管理內(nèi)容無法落地，業(yè)務(wù)外包后責(zé)任外溢，造成安全責(zé)任難以有效落實(shí)。

三是部分單位和人員對法規(guī)要求建立的安保方案、SeMS手冊等文件體系理解不夠，重運(yùn)行輕管理。文件內(nèi)容主要關(guān)注具體安保措施的執(zhí)行，而忽視了航空安保管理工作是對航空安保各項(xiàng)措施有效落實(shí)的制度保證，將法規(guī)、文件的要求簡單羅列，未建立起行之有效的制度程序，未真正滿足“文文相符”的要求；有些管理制度和操作規(guī)程與實(shí)際脫節(jié)，存在“兩張皮”現(xiàn)象，不能將實(shí)際經(jīng)驗(yàn)有效轉(zhuǎn)化為工作制度程序或是健全完善現(xiàn)行有效工作制度程序，不按章作業(yè)，難以達(dá)到“文實(shí)相符”的要求。

四是建立的工作制度程序缺乏系統(tǒng)特性認(rèn)知，管理活動動態(tài)關(guān)聯(lián)不夠，閉環(huán)管理理念運(yùn)用不足。比如安保演練評估結(jié)果中列明的有關(guān)安保應(yīng)急預(yù)案職責(zé)不清、程序銜接不足和指揮不暢，參演人員不熟悉預(yù)案中的職責(zé)和工作程序等問題，未能有效觸發(fā)安保應(yīng)急預(yù)案的修訂完善和修訂后的預(yù)案培訓(xùn)工作；管理工作不能一以貫之，未能形成閉環(huán)，工作開展的整體性不足，體系性不強(qiáng)。

五是部分單位和人員對質(zhì)量控制和風(fēng)險管理、隱患排查治理和安保績效管理等管理工具內(nèi)在邏輯關(guān)系理解不夠。安保法定自查、審計(jì)、測試和事件調(diào)查等發(fā)現(xiàn)的違法現(xiàn)象和問題，需要通過風(fēng)險管理進(jìn)行危險源辨識、風(fēng)險評估進(jìn)行風(fēng)險管控。如果風(fēng)險不可控則需要按程度進(jìn)行安全隱患排查治理。威脅評估是以信息為驅(qū)動實(shí)施主動和預(yù)防性的安保管理工作，是安全關(guān)口前移的有效方法，部分單位和人員對威脅信息收集和研判重視不夠，不能有效結(jié)合空防安全預(yù)警和反恐怖響應(yīng)等級措施實(shí)施主動性預(yù)防，采取更加嚴(yán)密的措施增強(qiáng)系統(tǒng)安全裕度來減輕威脅。

六是部分單位和人員重具體工作，輕軟實(shí)力建設(shè)，忽視了安保政策和安保文化對航空安保工作的引領(lǐng)、影響和培育作用，不能有效結(jié)合安全政策和企業(yè)文化建立起可預(yù)見可實(shí)施的工作機(jī)制。

針對上述問題，也根據(jù)安全發(fā)展的需要，2018 年以來，民航局借鑒國際民航組織“持續(xù)安保審計(jì)”理念和質(zhì)量管理體系認(rèn)證等做法，融匯我國近十幾年來安保審計(jì)工作優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法，以“系統(tǒng)安全”為核心進(jìn)行全面優(yōu)化調(diào)整，創(chuàng)設(shè)了全新安保審計(jì)體系。2020年開始實(shí)施持續(xù)做法的安保審計(jì)，指導(dǎo)幫助民航企事業(yè)單位健全完善本單位的航空安保系統(tǒng)。從個體到局部再到全局，實(shí)現(xiàn)行業(yè)安保工作系統(tǒng)化、管理規(guī)范化、操作標(biāo)準(zhǔn)化。通過局方審計(jì)和企業(yè)自審持續(xù)的開展，強(qiáng)化四方責(zé)任落實(shí)，這也是中國民航安保治理體系和治理能力現(xiàn)代化的充分實(shí)踐。

隨著社會進(jìn)步和時代的變革，民航安保工作業(yè)已實(shí)現(xiàn)了從制度管理到手冊管理的跨越，現(xiàn)在已邁進(jìn)到了系統(tǒng)管理和效能管理的階段，這是新時期踐行“人民航空為人民”的迫切需要。對此，要不斷提高思想認(rèn)識，與時俱進(jìn)，以系統(tǒng)安全思維和整體安全觀，理論聯(lián)系實(shí)際，深入調(diào)查研究，開拓創(chuàng)新。充分運(yùn)用新知識、新技術(shù)，科學(xué)管理，規(guī)范運(yùn)行，從管理中要效能、從運(yùn)行中要品質(zhì)，構(gòu)建起資源利用高、整體防范強(qiáng)、安全裕度大、功能可靠的民航安保系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)安全效益最大化，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾在民航運(yùn)輸活動中的安全感、幸福感和獲得感，為高質(zhì)量邁進(jìn)民航強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。