天津沿海游艇通航安全風(fēng)險(xiǎn)分析及管控措施研究

文 趙佳玉，李日嶺（天津海事局，天津 300456）

一、背景

（一）游艇定義

交通運(yùn)輸部2008年出臺(tái)的《游艇安全管理規(guī)定》對(duì)游艇定義作了具體規(guī)定：本規(guī)定所稱游艇，是指僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂(lè)等活動(dòng)的具備機(jī)械推進(jìn)動(dòng)力裝置的船舶。此外，游艇從事?tīng)I(yíng)業(yè)性運(yùn)輸，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)營(yíng)運(yùn)船舶的管理規(guī)定，辦理船舶檢驗(yàn)、登記和船舶營(yíng)運(yùn)許可等相關(guān)手續(xù)。如果游艇乘員定額為12人以上，則應(yīng)按照客船進(jìn)行安全監(jiān)督管理。

（二）天津游艇發(fā)展現(xiàn)狀

相對(duì)于南方沿海城市，天津游艇業(yè)的發(fā)展相對(duì)較晚，但天津市在京津冀地區(qū)擁有獨(dú)特地理位置優(yōu)勢(shì)、周邊地區(qū)市場(chǎng)消費(fèi)需求較高、造船技術(shù)的成熟發(fā)展、小型游艇造價(jià)越來(lái)越低等因素促進(jìn)了游艇業(yè)近年來(lái)的快速發(fā)展。目前天津轄區(qū)內(nèi)登記注冊(cè)下水游艇近300艘，而且數(shù)量還在增加，加之天津作為北方重要的國(guó)際郵輪母港，對(duì)游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展也起到了較大的推動(dòng)作用。

但游艇新業(yè)態(tài)快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了游艇停靠無(wú)資質(zhì)碼頭、淺灘水域私自?？可舷氯藛T、私用游艇海釣、不遵守海上交通規(guī)則等影響通航安全的諸多問(wèn)題，致使游艇事故時(shí)有發(fā)生，造成極大的通航安全隱患。

二、游艇通航安全管理存在的問(wèn)題

（一）新《海安法》對(duì)游艇通航監(jiān)管帶來(lái)的新挑戰(zhàn)

新《海安法》對(duì)游艇適用主要有兩方面依據(jù)：一是新《海安法》第二條和第一百一十七條對(duì)游艇適用范圍作出了明確規(guī)定，游艇屬于定義的船舶范圍之內(nèi)，游艇活動(dòng)屬于與海上交通安全相關(guān)的活動(dòng)。二是根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于進(jìn)一步做好〈海上交通安全法〉學(xué)習(xí)貫徹的通知》明確要求，“各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照《海上交通安全法》《行政處罰法》和新修訂的《海上海事行政處罰規(guī)定》實(shí)施行政處罰。交通運(yùn)輸部規(guī)章和我局規(guī)范性文件與《海上交通安全法》不一致的，不得再作為依據(jù)實(shí)施”。新《海安法》生效前，針對(duì)游艇違法行為處罰的主要依據(jù)是部門(mén)規(guī)章《游艇安全管理規(guī)定》以及地方性法規(guī)，在效力上均低于新《海安法》。據(jù)此，對(duì)游艇的違法行為應(yīng)該以新《海安法》和配套新修訂的《海上海事行政處罰規(guī)定》為處罰依據(jù)，但監(jiān)管過(guò)程存在下列挑戰(zhàn)。

1. 處罰金額高，導(dǎo)致游艇影響通航的違法行為行政處罰難度大。新《海安法》第九章對(duì)各類(lèi)違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，其中對(duì)游艇影響通航安全的違法行為的罰款金額大幅提升，比如游艇未持有合格的檢驗(yàn)證書(shū)、登記證書(shū)，按照《游艇安全管理規(guī)定》對(duì)所有人處罰額度為1000元以下，而新《海安法》處罰額度高達(dá)三萬(wàn)以上三十萬(wàn)以下。高額的處罰金額有時(shí)會(huì)比游艇的自身價(jià)格還要高（一般小游艇的售價(jià)幾萬(wàn)到二十萬(wàn)不等），游艇從業(yè)人員抵觸情緒大，致使開(kāi)展行政處罰難度較大。

2. 游艇停泊存在問(wèn)題，現(xiàn)有碼頭和泊位不適應(yīng)游艇快速的發(fā)展需求。新《海安法》對(duì)游艇停泊碼頭和泊位作出明確要求，第四十七條規(guī)定：“船舶應(yīng)當(dāng)在符合安全條件的碼頭、泊位、裝卸站、錨地、安全作業(yè)區(qū)停泊”。這要求游艇需要?？吭诰哂杏瓮？抠Y質(zhì)的碼頭和泊位。區(qū)別于廣東、海南等對(duì)游艇碼頭有所規(guī)劃的地區(qū)，現(xiàn)階段天津沿海多數(shù)游艇?？坑谧园l(fā)形成的臨時(shí)?？奎c(diǎn)，尚未設(shè)置專門(mén)的游艇碼頭和游艇泊位，與游艇快速發(fā)展的需求不匹配，導(dǎo)致很多游艇?？课恢貌还潭ㄇ野踩暂^差。

（二）游艇行業(yè)安全基礎(chǔ)不夠牢固

1. 游艇經(jīng)營(yíng)范圍混亂。游艇除用于海上觀光休閑外，還存在營(yíng)業(yè)性海釣現(xiàn)象，甚至非法改裝從事非法涉漁活動(dòng)。行業(yè)自律基礎(chǔ)薄弱，安全隱患較大。

2. 游艇從業(yè)人員安全意識(shí)以及專業(yè)能力有待提升。大多數(shù)游艇從業(yè)人員，其管理意識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，駕駛?cè)藛T一般為船東自身或雇傭的游艇船員，雖然持有駕駛證書(shū)，但不夠熟悉避碰規(guī)則，航海經(jīng)驗(yàn)不足，安全風(fēng)險(xiǎn)較大。部分游艇存在不顧惡劣天氣、禁限航管理規(guī)定、檢驗(yàn)證書(shū)限制和通航環(huán)境限制，超限超速航行等行為，具有一定安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）游艇通航自然環(huán)境存在風(fēng)險(xiǎn)

1. 風(fēng)的影響。天津港強(qiáng)風(fēng)向和常風(fēng)向均為東向，出現(xiàn)頻率為11.71%，次常風(fēng)向?yàn)槟舷?，出現(xiàn)頻率為10.34%。大于6級(jí)的大風(fēng)所出現(xiàn)的頻率為3.65%。造成本地區(qū)大風(fēng)天氣過(guò)程主要是冬、春季的寒潮和夏、秋的臺(tái)風(fēng)（含熱帶風(fēng)暴），冬季寒潮大風(fēng)較為頻繁，臺(tái)風(fēng)（含熱帶風(fēng)暴）出現(xiàn)頻率較小。天津沿海的游艇主要是在夏、秋季節(jié)運(yùn)營(yíng)，大風(fēng)天氣對(duì)游艇航行安全帶來(lái)不利影響，游艇不宜出航。

2. 潮汐的影響。天津港屬于不正規(guī)半日潮港，有日潮不等現(xiàn)象，低潮顯著。大沽口低低潮出現(xiàn)的時(shí)間各季不同，一般春季發(fā)生在日間，秋季發(fā)生在夜間，夏季發(fā)生在午前，冬季發(fā)生在午后。天津港的潮汐受風(fēng)力的影響較大，如強(qiáng)東風(fēng)，在起風(fēng)之后，潮升顯著增大，且可提前漲潮，落潮遲緩；強(qiáng)西風(fēng)連續(xù)幾日后，第二三天高潮即受影響。有的游艇在淺灘水域靠泊，潮汐的突然變化，一定程度會(huì)影響其靠泊安全。

（四）游艇航行存在一定通航風(fēng)險(xiǎn)

游艇的航行安全存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在其證書(shū)所確定的適航范圍或者海事管理機(jī)構(gòu)核定的活動(dòng)水域范圍內(nèi)航行[1]。目前，由于尚未對(duì)游艇劃定專門(mén)的航道和航線，使得游艇與商船在同一區(qū)域內(nèi)航行，增加了游艇以及商船航行的危險(xiǎn)性。另外，游艇速度較快，遇到突發(fā)情況或駕駛員操作不當(dāng)情況，極易發(fā)生翻扣、碰撞等事故。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年天津港船舶進(jìn)出港達(dá)8.6萬(wàn)余艘次，船舶進(jìn)出密度大，游艇活動(dòng)路線與商船進(jìn)出港航線存在交叉，期間必然出現(xiàn)游艇商船會(huì)遇局面，一旦游艇船長(zhǎng)不按照避碰規(guī)則進(jìn)行避讓，極易造成緊迫局面甚至發(fā)生碰撞事故。

（五）游艇事故后續(xù)處置困難

游艇駕駛具有風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在水上駕駛或停靠的過(guò)程中有時(shí)存在難以預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致駕駛?cè)嘶蛘咚松眢w、財(cái)產(chǎn)等方面的損失而產(chǎn)生訴訟案件。在中國(guó)，并沒(méi)有全面的游艇保險(xiǎn)制度。目前，游艇相關(guān)的主要保險(xiǎn)條例——《英國(guó)協(xié)會(huì)游艇保險(xiǎn)條款》以及《沿海、內(nèi)河船舶保險(xiǎn)條款》在中國(guó)都不具有使用標(biāo)準(zhǔn)。游艇商業(yè)保險(xiǎn)投保率低，致使受損方往往難以獲得有效的救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)賠償，此外游艇的所有人極有可能是該游艇駕駛員，發(fā)生游艇事故時(shí)其所有人可能受傷甚至死亡，這些因素都會(huì)導(dǎo)致游艇事故后續(xù)事故調(diào)查以及理賠處理困難重重。

（六）游艇安全監(jiān)管壓力大

一是游艇安全監(jiān)管配套法律法規(guī)未及時(shí)更新，例如《游艇安全管理規(guī)定》自2009年1月1日施行以來(lái)，一直沒(méi)有修訂，部分條款已不能適應(yīng)游艇發(fā)展的需求。二是對(duì)游艇活動(dòng)、游艇人員的監(jiān)管缺乏實(shí)時(shí)性，由于游艇尺寸小、噸位小且未安裝AIS等設(shè)備，雷達(dá)對(duì)其識(shí)別難度大，特別在船舶密集區(qū)域。

（七）游艇管理合力尚未完全形成

面對(duì)數(shù)量龐大的游艇，海事部門(mén)僅憑一己之力對(duì)每一艘游艇進(jìn)行全面安全檢查是頗有難度的。在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，對(duì)游艇的安全監(jiān)管，通常以自律管理為主，在游艇結(jié)構(gòu)改變和影響技術(shù)性能、游艇乘員出現(xiàn)超額的情況下，才對(duì)游艇設(shè)施開(kāi)展特別的安全檢查[2]。歐洲有些國(guó)家對(duì)游艇的現(xiàn)場(chǎng)管理是采取抽查的方式對(duì)證書(shū)、開(kāi)航前報(bào)備內(nèi)容進(jìn)行檢查。對(duì)于游艇安全方面的治理來(lái)說(shuō)，海事機(jī)構(gòu)屬于主體，游艇的行業(yè)協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部、建造商以及應(yīng)用者屬于主體，海事部門(mén)與游艇行業(yè)尚未形成共同治理格局，游艇管理效果不佳。

三、游艇通航安全管控措施

通過(guò)對(duì)游艇監(jiān)管時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，就創(chuàng)新游艇監(jiān)管模式，服務(wù)好游艇新業(yè)態(tài)發(fā)展態(tài)勢(shì)，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）完善配套法規(guī)

結(jié)合新《海安法》，建議適應(yīng)游艇新業(yè)態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)，積極推動(dòng)出臺(tái)游艇管理方面的地方性法規(guī)和規(guī)章，明確監(jiān)管部門(mén)，厘清責(zé)任邊界，為游艇劃定特定的游艇?？看a頭和相應(yīng)的活動(dòng)范圍或區(qū)域。比如2022年3月2日生效的《秦皇島市游船游艇碼頭管理規(guī)定》是全國(guó)首個(gè)專門(mén)針對(duì)游艇碼頭管理的地方立法，對(duì)游艇碼頭的選址、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理及其相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行了界定，使相關(guān)碼頭?？坑瓮Ш戏ɑ?，這樣就能從根本上解決游艇停靠的無(wú)序狀態(tài)。

（二）夯實(shí)行業(yè)安全基礎(chǔ)

一是提高游艇從業(yè)人員履職能力，加強(qiáng)安全教育培訓(xùn)，加強(qiáng)游艇操縱人員航海知識(shí)、實(shí)際操縱、避碰規(guī)則、水上應(yīng)急等方面的安全教育和培訓(xùn)，確保真正符合適任要求。二是對(duì)違法問(wèn)題持續(xù)宣貫，多措并舉加強(qiáng)新《海安法》和游艇常見(jiàn)違法行為警示案例的宣貫，使游艇從業(yè)人員充分認(rèn)識(shí)到游艇海上違法行為的高額處罰成本和巨大影響，切實(shí)提升游艇安全運(yùn)營(yíng)水平。

（三）健全游艇保險(xiǎn)體系

一方面建議引入游艇強(qiáng)制責(zé)任人保險(xiǎn)，保障民事權(quán)益，便利受損方獲得較為充足的賠償。另一方面引入保險(xiǎn)也將提高游艇運(yùn)營(yíng)成本，迫使船況差的游艇或部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的游艇業(yè)主退出，客觀上降低事故發(fā)生的概率。游艇業(yè)主通過(guò)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)可有效分散風(fēng)險(xiǎn)，減少事故發(fā)生的損失，提高游艇事故后續(xù)處置效率。

（四）更新游艇通航安全監(jiān)管手段

一是加強(qiáng)港口信息化管理，鼓勵(lì)游艇加裝AIS，便于海事部門(mén)最大程度精準(zhǔn)掌控每個(gè)游艇出行的動(dòng)態(tài)，完善游艇監(jiān)控技術(shù)，通過(guò)AIS將港口、錨地、水深、障礙物等相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)以及發(fā)布海域的水文氣象、航行信息、航海通告給游艇駕駛員，確保游艇駕駛途中的安全。二是及時(shí)提供預(yù)警信息服務(wù)，探索建立游艇出行電子地圖，便于駕駛旅途隨時(shí)掌握航線信息。

（五）探索打造綜合治理模式

一是鼓勵(lì)成立游艇俱樂(lè)部并加強(qiáng)管理，鼓勵(lì)有條件的公司成立游艇俱樂(lè)部，引導(dǎo)游艇納入游艇俱樂(lè)部進(jìn)行專業(yè)的管理，從本質(zhì)上提升游艇的安全管理水平。海事部門(mén)通過(guò)對(duì)游艇俱樂(lè)部批量化檢查和實(shí)施抽查的措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)游艇相對(duì)集中的安全監(jiān)管；同時(shí)督促游艇俱樂(lè)部履行安全管理職責(zé)，保證游艇在開(kāi)航前能滿足適航條件。二是政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，增強(qiáng)對(duì)游艇相關(guān)活動(dòng)的規(guī)劃與管理；行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)秉持自治與自律的特點(diǎn)，進(jìn)行專業(yè)化管理；游艇的使用人應(yīng)承擔(dān)自身風(fēng)險(xiǎn)。各方齊抓共管，著力形成政府負(fù)責(zé)、行業(yè)自律、海事監(jiān)管、游艇依法自治等相互協(xié)作的共同治理格局。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)游艇制造業(yè)的快速發(fā)展及天津地區(qū)游艇的配套設(shè)施日臻完善，參與游艇相關(guān)消費(fèi)活動(dòng)的人數(shù)與日俱增，掌握游艇管理現(xiàn)狀、找出存在問(wèn)題、完善游艇通航安全保障及相關(guān)管控措施，對(duì)于保障游客安全、開(kāi)展游艇休閑娛樂(lè)活動(dòng)，促進(jìn)天津游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，具有重要意義。