省以下財政體制“特殊性”的事實、問題及其改進

王振宇 曲世寄 司亞偉

（遼寧大學(xué)，沈陽 110036）

內(nèi)容提要:省以下財政體制也稱地方財政管理體制、地方政府間財政關(guān)系等，是處理地方各級政府之間相關(guān)財政分配關(guān)系的基本制度。改進省以下財政體制有利于提高稀缺財政資源配置效率，緩解基層財政“三?！眽毫?，促進基本公共服務(wù)均等化。本文按照黨的十九屆五中全會明確的“健全省以下財政體制，增強基層公共服務(wù)保障能力”的總體要求，選擇現(xiàn)行地方財政體制中的某些特殊性為研究重點，力求通過現(xiàn)象梳理、具體分析、改進建議等，籍此推動我國現(xiàn)代財稅體制建設(shè)。

在我國嚴(yán)格意義上的省以下財政體制是1994年分稅制及其日后中央與地方財政關(guān)系微調(diào)的產(chǎn)物，歷經(jīng)近30年地動態(tài)實踐演進，在基本遵循一般性體制框架基礎(chǔ)上，衍生出諸多特殊類型的表現(xiàn)形式，不同程度上豐富了省以下財政體制的內(nèi)涵與外延。

一、省以下財政體制概況及相關(guān)特殊性安排

省、市、縣、鄉(xiāng)構(gòu)成了當(dāng)下我國地方政府的4個級次，按照“一級政府、一級財政”的基本原則對應(yīng)著不同財政級次①2020年末，中國大陸共有31個省級、333個市級、2844個縣級（含縣級市、市轄區(qū)）、38741個鄉(xiāng)級（含鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦事處、區(qū)公所），而構(gòu)成財政級次的情況是省級為36個（含5個計劃單列市）、市級和縣級與行政級次一致、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級29968個（剔除其中的8773個街道辦事處）。，考慮到其中的省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和計劃單列市等模式的存在，省以下財政體制表現(xiàn)形式更為復(fù)雜多元。

（一）省以下財政體制歷史沿革和基本情況

1993年12月15日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號），從1994年1月1日起對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制改革。由于時間緊迫，1994年省對下實行了“過渡性”體制安排，而更為規(guī)范意義上的省以下分稅制財政管理體制則肇始于1995年，在中央與省級兩級制度框架基礎(chǔ)上，各地效仿中央和省分稅模式將“收入剩余權(quán)”向下逐級分稅，其后也隨著央地間收入劃分重大改革不同程度地進行了微調(diào)，并在絕大部分地區(qū)形成了省市間不同形式的共享稅種的收入管理體制（見表1），這種管理體制表現(xiàn)出合理的共性與一定的差異性。

表1 27個省份省對下財政（收入）體制情況①不含直轄市。

市與縣（區(qū)）、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在比照所在地區(qū)的體制模式向下延伸，致使當(dāng)下的地方財政體制類型復(fù)雜多樣，可以稱之為一地一策、一地多策等，以遼寧為例，市縣間形成了不同形式的共享稅收入財政體制（見表 2）。

表2 遼寧13市（不含大連）對縣區(qū)財政收入體制情況

以上僅為省以下財政體制中的稅收收入劃分基本情況，同樣地方政府間的事權(quán)劃分大都維系在分稅制時的行政隸屬關(guān)系框架，本著“誰的孩子誰抱”原則相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任，其間的微調(diào)大多體現(xiàn)在因省以下垂直行政管理方式而引致的變化，如原地方稅收征管機構(gòu)由分級設(shè)立到省以下垂直管理，原工商行政管理機構(gòu)由分級管理到省以下垂直管理再到分級管理，環(huán)境保護機構(gòu)由分級管理到省以下垂直管理，食品藥品監(jiān)管機構(gòu)由國家垂直管理到下放到省以下垂直管理，地方檢察院、法院由分級管理到省以下垂直管理等，這些監(jiān)管類事權(quán)的劃分改革，也都同步伴隨著經(jīng)費基數(shù)在地方政府上下級間的劃轉(zhuǎn)。其間新增的事權(quán)，也都遵循著自上而下的邏輯，本著“一事一議”的原則，比照國家對不同省份的比例分擔(dān)機制向下進行再“效仿”。近些年大力推行的中央與地方財政事權(quán)劃分“確權(quán)”改革，作用到省以下大都體現(xiàn)為既有做法“文本化”過程，層層向下延伸，鮮有創(chuàng)新。

同時，作為省以下轉(zhuǎn)移支付大都充分體現(xiàn)中央財政轉(zhuǎn)移支付制度的施政意圖，在中央對地方轉(zhuǎn)移支付框架下繼續(xù)向市、縣、鄉(xiāng)延續(xù)，“照著葫蘆畫瓢”，體現(xiàn)出上下一致性、匹配性。而省以下財政轉(zhuǎn)移支付資金整合基本屬于“特事特辦”，僅局限在某些特定事項（如脫貧攻堅過程中貧困縣涉農(nóng)資金等）。省以下轉(zhuǎn)移支付的局部創(chuàng)新大都體現(xiàn)在財政體量較大的省份，由于自身財政自給率高，可以因地制宜自設(shè)轉(zhuǎn)移支付項目，如廣東等省推行的競爭性立項具有典型性。

表3較好刻畫了2019年①選擇2019年的數(shù)據(jù)是基于新冠疫情沖擊的考慮，其后的變動較大，不可比，下同。增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅3個主體稅種省市縣三級分稅結(jié)果，表現(xiàn)出一定程度的相似性和差異性。（1）北京、天津、上海等3個直轄市為“五五”兩級分享型（2020年北京個人所得稅由市級獨享改為“五五”共享）；（2）廣東、四川、河北、山西等 9個省份為增值稅“三三制”三級均衡分享型；（3）重慶、青海、吉林、廣西等7個省份為增值稅省級集中型（均值為44.7%）；（4）新疆、江西、安徽、云南等 4 個省份為增值稅省級弱集中型（均值為6.3%）；（5）福建、浙江、河南、山東等8個省份為財力集中型，省級幾乎將稅收收入下放到市縣，3個主體稅種省級集中度僅為2.3%、6.1%和0.2%。

表3 2019年各地區(qū)主體稅種分級比重與類型劃分（%）

續(xù)表3

分稅制初期，國家層面曾下發(fā)文件要求具備條件的省級政府要把分稅制落實到市縣、落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)②參見：財政部關(guān)于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知，1996年3月16日。。在實際運行過程中，省以下分稅制大都沿用財政包干時期的某些做法，分稅制只是某種形式上的轉(zhuǎn)換，而2002年所得稅分享改革、2006年取消農(nóng)業(yè)稅改革、2016年全面營改增改革等，則降低了分稅制體制“分稅”的條件。這一體制模式可以概括為逐級財政管理體制③參見：王振宇、司亞偉、郭艷嬌.跨級財政管理體制：概念提出、特征描述及簡要評價，財政研究 2020（1）：13-23。，并構(gòu)成了當(dāng)下省以下分稅的主導(dǎo)形式。

置于中央與地方財政關(guān)系視角，財政收入級次比重④可以稱之為地方財政收入“第二個比重”。能全面反映出財政資源初次分配情況（見圖1），即在中央財政“高-低-高-低”演進過程中，省級、市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級呈現(xiàn)出微下降的態(tài)勢，省級為“低-高-低”（離差 4.5）、市級為“高-低-低”（離差4.0）、鄉(xiāng)級為“高-低-低”（離差 4.9），而縣級則呈現(xiàn)出“低-高-高”微上升的態(tài)勢，上行離差為10.6，基本與中央財政下降的離差（10.4）相抵消。市級、縣級占比變動的“交叉點”出現(xiàn)在2009年，即縣級比重（15.7%）首次超過了市級的（15.6%），這與當(dāng)時強力推行的財政“省直管縣”為重點的強縣擴權(quán)改革相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比的下降則以2001年為“拐點”逐漸進入了“6%”至“4%”范圍，其合理解釋與期間推行的“鄉(xiāng)財縣管”、取消農(nóng)業(yè)稅等改革有關(guān)?？偟膩砜矗?6年間中央對地方財政幾次較大的收入劃分改革，對地方各個層級收入結(jié)構(gòu)影響甚微，說明省以下相應(yīng)構(gòu)建了微調(diào)機制，確保了財政體制的相對穩(wěn)定性。

圖1 1994年-2019年政府間財政收入比重情況（%）

具體到各個省份則表現(xiàn)出不同的差異性，以2019年各地區(qū)一般公共預(yù)算收入級次為例，可以歸納以下5種情形。（1）北京、天津、上海等3個直轄市，兩級間大致維系“五五”收入劃分格局；（2）大連、青島、寧波、廈門、深圳等5個計劃單列市，兩級間收入劃分差異較大，以深圳和青島兩市最為典型；（3）重慶、寧夏等7個省份屬于省級強集中型，介于30%-45%之間；（4）甘肅、陜西等7個省份屬于省級弱集中型，介于20%-30%之間；（5）四川、云南等5個省份為省級集中不足型，介于10%-20%之間；（6）安徽、遼寧地區(qū)、浙江地區(qū)等7個省份屬于省級集中弱化型，均值為5.3%（見表4）。

表4 2019年各地區(qū)一般公共預(yù)算收入占比分級分類（%）

檢驗省以下財政體制的適配性，除收入端外，還需考量地方政府支出級次及其財政能力。圖2顯示，1994年-2019年，中央級、省級、鄉(xiāng)級等3級財政支出比重呈現(xiàn)下降態(tài)勢，市級則緩慢上升，縣級則大幅度提升。26年間各級財政支出占全國比重的極差，依次為中央級 20.2、省級7.0、市級4.6、縣級23.2、鄉(xiāng)級4.4，存在著支出比例向縣級傾斜的狀況。

圖2 1994年—2019年政府間財政支出比重情況（%）

表5顯示，在中央與地方財政自給能力演變過程中，省級、鄉(xiāng)級緩慢增強，而市級、縣級則緩慢趨弱，省級提高意味著財政中觀調(diào)節(jié)能力的增強，縣級下降意味著財政依賴程度的提高。

表5 1994年-2019年各級政府財政自給能力

續(xù)表5

以上僅對分稅制以來省以下財政體制歷史演進與運行結(jié)果進行梳理，除此之外，財政體制某些“特殊”類型也要給予足夠重視。

（二）省以下財政體制中的特殊性安排

事實上，在一般性逐級財政管理體制基礎(chǔ)上，還存有省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和計劃單列市等特殊類型，構(gòu)成了省以下財政體制的重要補充形式。

1.省直管縣改革

為緩解其時嚴(yán)重的基層困難問題，克服“市卡縣”“市啃縣”的現(xiàn)象，在借鑒浙江等省試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2009年財政部下發(fā)了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，全面推進強縣擴權(quán)改革。改革總體目標(biāo)是2012年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革，改革內(nèi)容就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，實現(xiàn)省財政與市、縣財政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作?！笆≈惫芸h”這一制度創(chuàng)新可以歸納在“跨級”財政管理體制或者“準(zhǔn)”財政垂直管理類別，是對我國現(xiàn)有以層級（逐級）財政管理體制為主要模式的一次有益改革嘗試?？偟膩砜?，省直管縣改革一定程度上增強了試點“縣”財政保障能力，緩解了市縣體制間摩擦成本，提高了財政資金使用效率，促進了某些涉農(nóng)和民生事項資金撥付機制的改進。由于省直接管理縣財政改革涉及諸多利益關(guān)系的調(diào)整，整個改革也經(jīng)歷了從試點起步、快速增長到趨緩甚至逆向改革的過程，客觀上沒有達(dá)到理想的預(yù)期目標(biāo)。

2.鄉(xiāng)財縣管改革

2006年財政部印發(fā)了《關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》（財預(yù)〔2006〕402號），明確提出除財政收支規(guī)模大，并且具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，原則上推行鄉(xiāng)財縣管。這項改革就是通過預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)等，實現(xiàn)鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用，達(dá)到加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為、防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險的目的。由于縣鄉(xiāng)政府間屬于“下管一級”的范疇，這項改革試點較為平穩(wěn)，達(dá)到了預(yù)期效果。通常，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫數(shù)量可以衡量“鄉(xiāng)財縣管”效果，2017年在全國地方3.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫1206個，僅占3.4%左右。對于“鄉(xiāng)財縣管”這一管理方式創(chuàng)新，學(xué)術(shù)界大都給予“正向性”評價，普遍認(rèn)為有利于提高縣鄉(xiāng)財政資源配置效率，實現(xiàn)轄區(qū)基本公共服務(wù)均等化。如李永友等（2020）研究顯示：“鄉(xiāng)財縣管”改革通過賦予縣級政府統(tǒng)籌財政資源權(quán)力，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，增強了農(nóng)村居民增收能力。1994年-2019年地方政府財政自給能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級表現(xiàn)最優(yōu)，平均水平高達(dá)0.9018（見表5）。

3.計劃單列市體制

新中國成立以來的計劃單列體制歷經(jīng)“三次設(shè)立、兩次取消、一次調(diào)整”的反復(fù)試驗后，現(xiàn)存的僅為大連、青島、寧波、廈門、深圳等5個計劃單列市（見表6）。

表6 計劃單列市體制歷史演進情況

基于政府間財政關(guān)系視角，計劃單列體制屬于“下管兩級”的制度設(shè)計，可以歸納為“跨級”財政管理體制范疇，相較于“省直管縣”試點，計劃單列體制具有范圍較小、存續(xù)時間長、邊際效應(yīng)遞減等特點。隨著市場機制在資源配置中決定性作用的不斷增強，計劃單列市體制中的“計劃”成分也在不斷弱化，當(dāng)下最能體現(xiàn)計劃單列市特征（或稱含金量最高）的就是財政體制，即5個計劃單列市享有省級財政管理權(quán)，單列“戶頭”直接同中央政府進行財政等業(yè)務(wù)對接，而與所在省份的財政關(guān)系主要就是“合并財政報表”的數(shù)字關(guān)系。同時，5個計劃單列市與所在省份間也存在著“弱”財政體制，主要是2000年之后所在省普遍進行了收入體制微調(diào)，采用“基數(shù)+增長”的辦法向省級集中了一部分財力，估計規(guī)模在20至50億元區(qū)間（見表7）。

表7 現(xiàn)存5個計劃單列市與所在省的財政收入體制安排調(diào)整

國內(nèi)有關(guān)計劃單列體制學(xué)術(shù)研究成果寥寥無幾。王振宇、郭艷嬌（2018）研究認(rèn)為，從改革屬性看，計劃單列體制增加了中央政府的權(quán)力，傾向于集權(quán)而不是分權(quán)。從實證結(jié)果看，計劃單列體制對區(qū)域經(jīng)濟增長的影響不顯著。從集權(quán)—分權(quán)指標(biāo)看，計劃單列體制城市越多、財政單列項目越多，傾向于對區(qū)域經(jīng)濟增長產(chǎn)生不利影響。1994年之后，計劃單列體制的集權(quán)特質(zhì)對經(jīng)濟增長存在顯著負(fù)向影響。結(jié)合財政分權(quán)指標(biāo)分析，山東、浙江、遼寧三省對區(qū)域經(jīng)濟增長的負(fù)向激勵機制更大。

（三）其他體制機制探索創(chuàng)新

近些年，在省以下財政體制中又“新生”了諸如改革創(chuàng)新試驗區(qū)（經(jīng)濟先導(dǎo)區(qū)）、資源枯竭型（收縮型）工礦區(qū)以及縣改區(qū)（涉農(nóng)區(qū)）的新情況新問題，也構(gòu)成了健全省以下財政體制尚需考慮的特殊形式。

1.改革創(chuàng)新試驗區(qū)、經(jīng)濟先導(dǎo)區(qū)等開發(fā)區(qū)財政體制

開發(fā)區(qū)一般包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、國家度假旅游區(qū)、特殊投資來源區(qū)等。本研究的開發(fā)區(qū)特指無行政區(qū)劃的改革創(chuàng)新示范區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)先導(dǎo)區(qū)（功能區(qū)），如遼寧境內(nèi)的沈撫改革創(chuàng)新示范區(qū)①沈撫改革創(chuàng)新示范區(qū)位于沈陽、撫順兩個市區(qū)域交界處，規(guī)劃面積171.9平方公里，總轄區(qū)面積約278.41平方公里。2018年9月13日，國務(wù)院批復(fù)《沈撫改革創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》，將其定位為東北地區(qū)改革開放的先行區(qū)、優(yōu)化投資營商環(huán)境的標(biāo)桿區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)和遼寧振興發(fā)展的新引擎。、大連長興島經(jīng)濟區(qū)②大連長興島經(jīng)濟區(qū)位于遼東半島西側(cè)中部、渤海東岸。全區(qū)規(guī)劃總面積598平方公里，其中原有陸域面積350平方公里，灘涂疏浚造地面積108平方公里，海域面積140平方公里，其中長興島規(guī)劃面積268.5平方公里，原有面積252.5平方公里，是長江以北第一大島。等，前者位于沈陽、撫順兩市交界處，屬于跨行政區(qū)劃范疇，后者位于大連瓦房店市，屬于同一行政區(qū)劃范疇，兩者少有社會管理職能。2020年公布修訂后的《預(yù)算法實施條例》第二條明確了“縣級以上地方政府的派出機關(guān)根據(jù)本級政府授權(quán)進行預(yù)算管理活動，不作為一級預(yù)算，其收支納入本級預(yù)算”，較好解決了開發(fā)區(qū)預(yù)算管理體制“老大難”問題。本質(zhì)上，這類無行政區(qū)劃的開發(fā)區(qū)具有“準(zhǔn)飛地”屬性，其與屬地間存有“合并經(jīng)濟數(shù)據(jù)報表”的統(tǒng)計關(guān)系，同樣存在著“零星”事權(quán)與支出責(zé)任，構(gòu)成了地方財政體制的“個性”。

2.資源枯竭收縮型工礦區(qū)財政體制

2019年3月31日，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，首次提及收縮型城市③國際上專業(yè)的研究機構(gòu)“收縮城市國際研究網(wǎng)絡(luò)（Shrinking City International Research Network）”將城市收縮定義為：人口規(guī)模在1萬以上的人口密集城市區(qū)域，面臨人口流失超過2年，并經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟危機的現(xiàn)象。在中國，雖然“收縮型城市”沒有明確統(tǒng)一的定義，但相關(guān)研究中，“人口流失”都是最重要的指標(biāo)。我國的收縮型城市大致可以分為資源枯竭性城市、產(chǎn)業(yè)變遷導(dǎo)致的收縮、偏遠(yuǎn)城市的收縮、大城市周邊的收縮。概念。一般而言，“收縮型城市”具有人口減少、經(jīng)濟衰退、城市規(guī)?？s減等特征。在全部的收縮型城市中，獨立工礦區(qū)作為一類典型，特別值得注意。獨立工礦區(qū)往往遠(yuǎn)離城市主城區(qū)，以礦產(chǎn)資源開采加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，資源開發(fā)歷史較長，歷史貢獻(xiàn)較大，但隨著資源枯竭或落后產(chǎn)能淘汰，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平大幅下降，轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨突出困難。這類資源枯竭型工礦區(qū)，在其繁榮期大多以一級政府的財政體制進行規(guī)范化管理，隨著收入萎縮、人口外流等現(xiàn)象的出現(xiàn)，繼續(xù)維系其獨立的一級財政體制模式既沒必要，也不經(jīng)濟。如遼寧域內(nèi)市轄區(qū)行政建制的3個獨立工礦區(qū)（本溪市南芬區(qū)、阜新市清河門區(qū)和葫蘆島市南票區(qū)），隨著近年主要礦產(chǎn)資源枯竭或淘汰落后產(chǎn)能實施行政性關(guān)停，這3個地區(qū)普遍經(jīng)歷了經(jīng)濟總量下滑、財政收入銳減、人口不斷流失、老齡化凸顯等問題（見表8）。

表8 遼寧域內(nèi)3個典型的資源枯竭工礦區(qū)

3.縣變區(qū)（涉農(nóng)區(qū)）財政體制

近些年來，因縣變區(qū)調(diào)整過程中新增涉農(nóng)區(qū)財政體制問題開始顯現(xiàn)，也就是說在縣級建制下享有特殊優(yōu)惠的財政體制安排，而身份轉(zhuǎn)變后一般難以享有原來農(nóng)業(yè)縣的優(yōu)惠政策，成為基層財政“三?！敝Ц秹毫Φ男聟^(qū)域。這一現(xiàn)象同樣存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道的改革中，屬于區(qū)劃調(diào)整過程中“衍生”的新財政體制現(xiàn)象。

二、我國省以下財政體制存在的主要問題

對標(biāo)建立現(xiàn)代財稅體制要求，根據(jù)前述現(xiàn)狀分析，本文重點圍繞以下三個方面分析存在的問題與不足。

（一）省以下財政體制總體不夠科學(xué)規(guī)范

黨的十八大以來，各地在深化省以下財政體制改革方面做了大量探索，取得了積極成效。但由于受多種因素影響，省以下財政體制總體上呈現(xiàn)出微改革、選擇性調(diào)整狀態(tài)，存在“路徑依賴”傾向。如地方政府財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、財政轉(zhuǎn)移支付制度大致延續(xù)著中央對省做法向下延伸，地方政府收入劃分改革也在零星進行，財政體制改革總體上存有方向不明、動力不足、積極性不高等問題。

（二）一些特殊性體制安排亟需與時俱進改革完善

省以下財政體制中的“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”以及計劃單列市等特殊體制安排，契合了當(dāng)時的環(huán)境條件，隨著時間推移，這些制度創(chuàng)新不同程度出現(xiàn)了邊際效應(yīng)遞減傾向，與新形勢新要求不相適應(yīng)，存在許多需要改革完善的地方。

1.就省直管縣改革而言，本質(zhì)上屬于財政管理方式創(chuàng)新范疇，同嚴(yán)格意義上的地方政府間財政關(guān)系相比尚存不足

由于市與縣間長期累存的諸多隸屬關(guān)系，這一試圖通過財政端主導(dǎo)的改革來打破既有的政府層級結(jié)構(gòu)并構(gòu)建新的層級結(jié)構(gòu)，其難度可想而知。這一改革也不同程度“遭遇”了省轄市的抵制，作為一種“倒逼”機制，積極謀求在行政區(qū)劃調(diào)整上做文章，成為縣改區(qū)、縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃轉(zhuǎn)區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道的一個重要誘因。①除此之外，地方行政區(qū)劃調(diào)整還與城鎮(zhèn)化、土地財政、政治晉升等有一定關(guān)系。2003年我國市轄區(qū)為843個，而到2020年為973個，增加了130個，街道辦事處也由5751個增加到8773個，增加了3022個。近些年一些省份也在重新考慮“市管縣”，或者反思這項改革。制度設(shè)計之初期待通過這項改革有效化解基層財政“困難”問題，近些年不斷顯現(xiàn)的基層財政“三保”支付壓力、隱性債務(wù)風(fēng)險等，表明這一改革效果尚需進一步檢驗，當(dāng)下整個改革也處于停滯、模糊、搖擺、觀望狀態(tài)，未來何去何從亟需頂層設(shè)計。“省直管縣”這項簡化地方政府財政級次的“扁平化”改革，一直以來也未能在學(xué)術(shù)界達(dá)成廣泛共識，近些年的代表性研究成果也多趨向于“負(fù)向性”結(jié)論。②如郭艷嬌、王振宇（2018）利用薈萃分析方法對已有文獻(xiàn)研究顯示：第一產(chǎn)業(yè)占比較大的地區(qū)執(zhí)行省直管縣效果較好，而經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)效果相對較弱；崔軍等（2021）基于山東省2009年省直管縣財政體制準(zhǔn)自然試驗研究顯示：改革降低了縣級自有能力，改革造成縣級財政收支行為一定程度的異化，改革未緩解地市與其下轄試點縣（市）間“財權(quán)上收、事權(quán)下移”現(xiàn)象。

2.就鄉(xiāng)財縣管改革而言，本質(zhì)上屬于財政管理方式改革范疇，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政職能弱化的問題

鄉(xiāng)財縣管在現(xiàn)實中的不足之處就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政職能弱化與積極性不高的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級存在演變?yōu)榭h級部門預(yù)算的跡象，這與《預(yù)算法》所明確的一級政府、一級財政、一級預(yù)算的要求有所偏差。實踐中這項改革有走“回頭路”的現(xiàn)象，如遼寧從2017年下半年開始強力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫數(shù)量由2017年末的466個（占全國總量的38.6%）提高到2020年末的845個。實地調(diào)研獲取的個案樣本情況是，每個縣有實體意義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫功能的數(shù)量不多，絕大多數(shù)名存實亡，但即便如此也無法從根本上改變嚴(yán)峻的基層財政“三?！眽毫栴}，無法達(dá)到強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能的目標(biāo)。

3.就計劃單列市體制而言，本質(zhì)上屬于計劃經(jīng)濟時期的“遺產(chǎn)”

1994年之所以取消了其他9個省會城市的計劃單列體制，是因為省與計劃單列市間存在諸多不協(xié)調(diào)，保留的5個計劃單列市同省級政府間的“舊”問題依然存在，同時也與基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和趨勢相背離。表8顯示，5個市與所在省之間的財政能力差距明顯，以2019年人均一般公共預(yù)算支出來衡量，大連、青島、寧波、廈門、深圳的絕對離差分別為1316元、6111元、4369元、9433元、19936元，而相對數(shù)則為 10.0%、57.3%、25.4%、73.8%、132.8%，除大連市相對合理之外，其他4市人均一般公共預(yù)算支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了所在省份平均水平，是典型的“超國民待遇”現(xiàn)象，其中，離差程度最大的深圳市竟是所在省的1.33倍，一方面廣東收入規(guī)模是十多萬億元俱樂部的超級財政大省，由于廣泛存在粵東、粵北、粵西等相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，另一方面又是國內(nèi)財政差距最大的省份。同時，由于計劃單列市土地面積長期“固化”，明顯存在著發(fā)展空間擁擠、房價高企等大城市病的問題。

（三）其他一些財政體制方面的探索創(chuàng)新帶來負(fù)面影響

任何一種體制創(chuàng)新探索就如同一枚硬幣兩面一樣。近些年來的開發(fā)區(qū)、縣變區(qū)改革盛名之后，同樣難以掩飾因多方利益協(xié)調(diào)、配套改革不周全而引致的矛盾，體現(xiàn)在財政體制上就是事權(quán)與支出劃分不清晰、非理性財稅競爭等負(fù)向性影響。

1.改革創(chuàng)新試驗區(qū)、經(jīng)濟先導(dǎo)區(qū)（功能區(qū)）財政體制問題

就改革創(chuàng)新試驗區(qū)、經(jīng)濟先導(dǎo)區(qū)（功能區(qū)）而言，其與行政轄區(qū)間不只是經(jīng)濟統(tǒng)計報表關(guān)系那么簡單，在實際運行過程中，其與原行政轄區(qū)間既存在諸多“舊的”財政利益關(guān)系，如地方政府債務(wù)“事權(quán)”歸宿，又增加“新的”財政利益關(guān)系，如部分社會事權(quán)劃分與分擔(dān)機制等。由于新設(shè)開發(fā)區(qū)稅費政策“洼地”的存在，現(xiàn)實中還出現(xiàn)了非理性財稅競爭關(guān)系。通常，這類開發(fā)區(qū)既是一個地區(qū)的經(jīng)濟高成長區(qū)，由于在建設(shè)過程中積累了大量顯性和隱性債務(wù)，同時又是地方政府債務(wù)高風(fēng)險區(qū)。在近些年建制縣（區(qū)）地方政府隱性債務(wù)化債試點過程中，這類開發(fā)區(qū)只能“合并”至行政區(qū)劃進行申請。有的尚未理順這類開發(fā)區(qū)為上級政府派出機構(gòu)屬性，往往與原行政轄區(qū)“混淆”在一起，致使整個區(qū)域債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)不可比。

表9 2019年5個計劃單列市與所在省財政經(jīng)濟指標(biāo)

2.資源枯竭收縮型工礦區(qū)財政體制問題

就資源枯竭收縮型工礦區(qū)而言，本質(zhì)上屬于體制性、制度性“沉沒成本”范疇，現(xiàn)實中的最大問題就是因財源稅源的極度萎縮、人口的大量外流，難以滿足作為一級政府財政存在的基本條件，亟需通過“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等，實施“財政重整”，回歸該類特殊區(qū)域的一般屬性。

3.縣變區(qū)（涉農(nóng)區(qū)）財政體制問題

就縣變區(qū)形成的涉農(nóng)城區(qū)而言，本質(zhì)上是新舊體制轉(zhuǎn)換過程中改革成本支付與政策過渡期設(shè)定問題，一方面因縣變區(qū)準(zhǔn)“升級”而引致公共服務(wù)和保障能力的支出增加，另一方面又面臨著“脫農(nóng)”相關(guān)財稅優(yōu)惠政策的“一刀切”斷供，這一加一減的累積，就形成了另一種“合成謬誤”，類似的體制設(shè)計顯得過分剛性、靈活性不足，難以實現(xiàn)因勢利導(dǎo)。

三、推動完善省以下財政體制改革的幾點建議

財政體制在整個財政制度體系中居于核心地位，良好的體制設(shè)計有利于稀缺財政資源的合理配置。按照黨的十九屆五中全會總體部署，“十四五”時期要著眼于建立現(xiàn)代財稅體制，堅持目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向，圍繞充分發(fā)揮各級政府積極性、推動基本公共服務(wù)均等化、提高財政資金配置效率和使用效益等目標(biāo)，在推進完善省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分及轉(zhuǎn)移支付制度改革的同時，厘清特殊財政體制安排的功能定位和目標(biāo)模式，完善改進開發(fā)區(qū)財政體制等制度安排，推動建立權(quán)責(zé)清晰、運行順暢、充滿活力的省以下財政體制，提高財政治理水平和運行效能。

（一）突出重點，持續(xù)深化省以下財政體制改革

省以下財政體制改革要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行頂層設(shè)計，莫忘分稅制初衷，把握好分稅制要義，圍繞政府間事權(quán)劃分、財權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度這“三駕馬車”進行最優(yōu)配置，充分調(diào)動地方各級政府當(dāng)家理財積極性。一是健全省以下財政治理體制。合理界定好地方財政級次，探索省以下分稅制的多種有效實現(xiàn)形式。結(jié)合《國家基本公共服務(wù)均等標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，選擇自下而上、上下結(jié)合、“命令財政”等方式，合理構(gòu)建基層政府支出責(zé)任與財政能力相適應(yīng)的制度，保障地方政府履職的財力基礎(chǔ)。二是加速地方稅體系建設(shè)。加快從以“物”為主向以“人”為主的轉(zhuǎn)變，從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)向直接環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變，賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)。穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法，加速“土地財政”轉(zhuǎn)型。適應(yīng)碳達(dá)峰碳中和的戰(zhàn)略取向，全面實施從價計征、擴大資源稅征收范圍。結(jié)合消費稅后移改革構(gòu)想，實質(zhì)性改善地方稅來源結(jié)構(gòu)?？紤]到國民財富的積累和公平分配，研究開征遺產(chǎn)和贈予稅。三是改進“條塊”治理關(guān)系。本著條塊結(jié)合、以塊為主的原則，有效緩解“條強塊弱”所導(dǎo)致的職責(zé)同構(gòu)、上下一般粗等地方財政體制非適配性，重構(gòu)“條塊”作用邊界及其財政利益，妥善處理好政府間財政之外的非財政關(guān)系，實現(xiàn)“條塊”治理的最大公約數(shù)。四是強化預(yù)算控制。兜住“三?！敝С龅拙€，落實跨年度預(yù)算平衡機制，規(guī)范按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支事項，嚴(yán)禁以撥代支，切實增強預(yù)算法定、執(zhí)行剛性和支出績效。在現(xiàn)有四本預(yù)算基礎(chǔ)上，試編第五本地方政府債務(wù)預(yù)算，作為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算的復(fù)式預(yù)算，全面反映地方債務(wù)全貌，強化債務(wù)預(yù)算約束。擴大地方國有資本經(jīng)營預(yù)算編制，建議將地方金融機構(gòu)納入試編范圍，防范地方金融風(fēng)險擴展至地方財政，演變?yōu)樨斦L(fēng)險。

（二）聚焦問題，進一步完善相關(guān)特殊體制安排

有關(guān)這類特殊體制類型的改革取向，總的建議是對地方現(xiàn)有特殊類型模式進行一次系統(tǒng)客觀評估，對達(dá)成共識的就要不折不扣“強”執(zhí)行，對需要改進完善的就抓緊“補短板”，對“拿不準(zhǔn)”的就要通過“試點”的辦法進行再決策。一是改革“省直管縣”財政體制。研究出臺財政“省直管縣”的改革指引，充分考慮到完全省直管縣、部分省直管縣、無省直管縣、“省直管縣”后縣變區(qū)等不同情景，分門別類設(shè)計改革路徑，改變現(xiàn)有地方更高級政府“自由裁量權(quán)”過大、摸著石頭過河、“翻燒餅”的問題，糾正某些偏差，不斷注入確定性改革的預(yù)期。同時，厘清省直管的縣與所在地級市的關(guān)系，制定“正面清單”，降低改革博弈成本。二是完善“鄉(xiāng)財縣管”財政體制。大力推廣“鄉(xiāng)財縣管”改革方式，并考慮以立法形式將這一改革成果法律化。賦予體量較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的財政權(quán)，鼓勵其做大做強。通過修改完善相關(guān)管理制度等，規(guī)范“村財鄉(xiāng)管”管理方式。三是推進計劃單列市財政體制改革。①國內(nèi)有關(guān)計劃單列市體制改革取向大致分為取消派（視同為副省級城市）、升級派（將其升級為直轄市）、維系派（維持現(xiàn)狀進行微調(diào)改革），本研究傾向于第三種。將計劃單列市更名為全面深化改革開放重點市，一方面消除“計劃經(jīng)濟”的影子，另一方面為其賦予承接國家頂層設(shè)計各項改革試點地區(qū)的功能，積累經(jīng)驗向全國推廣。改進計劃單列市與所在省份間的財政關(guān)系，一方面弱化中央與計劃單列市的關(guān)系，另一方面強化省與計劃單列市的關(guān)系，促進轄區(qū)基本公共服務(wù)均衡化。適當(dāng)增加計劃單列市區(qū)劃面積，緩解其人口經(jīng)濟環(huán)境超載能力。

（三）其他體制機制改革建議

這類體制機制創(chuàng)新的改革重點就是注重系統(tǒng)思維觀，處理好原則性與靈活性的關(guān)系，增強財稅制度供給的彈性與動態(tài)調(diào)整機制。一是落實好無行政區(qū)劃開發(fā)區(qū)的一級政府派出機構(gòu)的預(yù)算管理體制，研究出臺相關(guān)體制性指導(dǎo)意見，厘清相關(guān)收支劃分邊界，實施“正面清單”制度，協(xié)調(diào)各方財政利益關(guān)系。二是對現(xiàn)有資源收縮型工礦區(qū)等進行一次摸底調(diào)查，分門別類進行試點改革，特別是對體量小的采取就地合并或比照執(zhí)行派出機構(gòu)的財政管理方式。三是實施縣變區(qū)（涉農(nóng)區(qū)）過渡性財政體制安排，合理構(gòu)建動態(tài)調(diào)整的“退坡”機制，確保改革平穩(wěn)過渡。

四、結(jié)語

2022年4月19日中央深改組第25次會議審議通過了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，5月29日國辦發(fā)〔2022〕20號印發(fā)了《指導(dǎo)意見》，7月5日財政部進行了動員部署?？偟膩砜矗∫韵仑斦w制改革方向目標(biāo)明確、內(nèi)容具體、路線圖清晰，是理順省以下政府間財政關(guān)系重要的歷史機遇期。但面對龐大、復(fù)雜、多樣的省以下財政體制，從“工作指導(dǎo)意見”到各地具體的實施方案，面臨諸多財政與非財政利益關(guān)系的調(diào)整，面臨著許多的約束條件，也就是說“政府間財政關(guān)系問題研究起來相對容易，但解決起來需要長期不懈甚至幾代人的努力，對我國這樣的大國尤其如此”（樓繼偉，2013）。推進省以下財政體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在此過程中要堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相適應(yīng)。要在頂層設(shè)計和分稅制原則框架下，堅持問題導(dǎo)向，因地制宜，循序漸進，在充分試點的基礎(chǔ)上尋求最大的改革公約數(shù)，不斷推進地方財政治理現(xiàn)代化。