新形勢下國家審計促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的思考

李厚喜

（審計署審計科研所，北京 100086）

內(nèi)容提要:進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，要求從國家治理現(xiàn)代化全局出發(fā)審視財政可持續(xù)發(fā)展這一命題。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計機(jī)關(guān)基于微觀來發(fā)現(xiàn)問題，基于宏觀來審視問題。審計機(jī)關(guān)在促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮積極作用。這需要從整體上把握財政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，理解國家治理面臨的多重約束對財政可持續(xù)發(fā)展的影響。未來，審計機(jī)關(guān)需要將財政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求與審計監(jiān)督功能結(jié)合起來，打破單一的制度框架、思維框架和行為框架，具有宏觀視野、整體視野、綜合視野、長期視野，緊緊抓住影響全局的關(guān)鍵事項，圍繞重大政策重構(gòu)審計監(jiān)督框架。

一、國家審計促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)選擇

（一）財政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求

財政是庶政之母，蘊(yùn)含著國家的價值取向，財政可持續(xù)從根本上是國家治理的可持續(xù)。建立于國家治理范疇、國家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素認(rèn)識基礎(chǔ)上的財政，關(guān)注和對接的是國家治理層面的基本問題。[1]可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)整體性、綜合性的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)基于底線、公平、協(xié)調(diào)的發(fā)展。把握財政可持續(xù)發(fā)展這個命題的本質(zhì)要求，需要基于國家治理框架，從安全、公平、協(xié)調(diào)等基本維度，從內(nèi)外兩個角度進(jìn)行全面理解。

1.安全維度。安全是可持續(xù)發(fā)展的底線?，F(xiàn)代社會具有基于不確定性風(fēng)險無處不在的特征，客觀上要求以底線思維為基礎(chǔ)觀察分析現(xiàn)實。防范化解各類公共風(fēng)險、維護(hù)國家各領(lǐng)域安全是財政的基本職責(zé)。安全視野下的財政可持續(xù)發(fā)展包括以下要求：一是財政要在保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)有效實施中發(fā)揮應(yīng)有作用。二是防范化解財政自身風(fēng)險隱患是維護(hù)國家長治久安的重要保障。一方面，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、能源安全、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全、糧食安全、生物安全、生態(tài)環(huán)境安全、金融安全等國家安全各領(lǐng)域是國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的重要內(nèi)容，是構(gòu)建新發(fā)展格局下的財力保障重點(diǎn)。另一方面，進(jìn)入新發(fā)展階段，我國財政趨緊的狀況不僅將長期持續(xù)存在，甚至在特定條件下還有可能進(jìn)一步惡化，維護(hù)財政自身安全是一項長期性、持續(xù)性任務(wù)。

2.公平維度。公平是財政的基本功能之一。[3]公平既強(qiáng)調(diào)代內(nèi)之間的公平，也注重代際之間的公平，是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。現(xiàn)代財政的公共屬性，要求以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，財政可持續(xù)發(fā)展也必然以公平為基點(diǎn)，這才是公共利益最大化的根本所在。促進(jìn)社會公平是黨的十八屆三中全會對財政職能的一個核心定位。新發(fā)展階段促進(jìn)全體人民共同富裕的重大使命更加凸顯了基于公平審視財政職責(zé)和功能的重要性。公平視野下的財政可持續(xù)發(fā)展包括以下要求：一是把促進(jìn)社會公平作為更加重要的財政職能，全方位介入國民收入、財產(chǎn)、財富以及各種要素領(lǐng)域、各個分配環(huán)節(jié)在內(nèi)的所有分配活動，促進(jìn)機(jī)會公平、規(guī)則公平、結(jié)果公平；二是從長遠(yuǎn)考慮財力約束，防范脫離空頭福利承諾可能導(dǎo)致的財政危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、社會危機(jī)等不良后果。以不確定性為主要特征的國家治理環(huán)境下，公平維度下的財政可持續(xù)發(fā)展需要做到以公正、平等為主要導(dǎo)向，兼顧效率，恰當(dāng)處理不同群體、不同行業(yè)、不同區(qū)域之間代內(nèi)代際的均衡性，從而確保財政的長期可持續(xù)性。

3.協(xié)調(diào)維度。協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo)，同時還是評價發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。[4]協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)墓舱卟粌H無法有效防范化解公共風(fēng)險，還會疊加內(nèi)生更大、更復(fù)雜的公共風(fēng)險。[5]進(jìn)入新發(fā)展階段，我國面臨越來越多的結(jié)構(gòu)性問題、綜合性問題、交織性問題。無論任何政策手段都難以單獨(dú)應(yīng)對這一復(fù)雜局面，宏觀經(jīng)濟(jì)治理下政策之間的協(xié)調(diào)配合至關(guān)重要。協(xié)調(diào)視野下的財政可持續(xù)發(fā)展包括以下要求：一是在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系內(nèi)，加強(qiáng)財政政策與國家發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財政政策與貨幣政策之間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財政政策與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、環(huán)保、區(qū)域等政策的協(xié)調(diào)，形成協(xié)同效應(yīng)；二是從加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌、優(yōu)化財政資源配置出發(fā)，強(qiáng)化稅與費(fèi)之間、稅與稅之間、收入與支出之間、各項支出之間、四本預(yù)算之間、中央與地方之間等的協(xié)調(diào)?？傊瑢崿F(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，既需要在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系內(nèi)與其他政策形成合理分工、有效協(xié)作，發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢，也需要加強(qiáng)短期財政政策與中長期財政政策之間的協(xié)調(diào)性，還需要加強(qiáng)財政自身政策之間的協(xié)調(diào)性，提升財政在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策的針對性、可持續(xù)性，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理的整體水平。

（二）國家審計在促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展中的作用

對財政的監(jiān)督是國家審計的職責(zé)之一。進(jìn)入新發(fā)展階段，思考國家審計在促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展中的作用，需要從在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中應(yīng)該發(fā)揮的作用出發(fā)，從財政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求出發(fā)，找出影響財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項，進(jìn)而發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用。

1.保障經(jīng)濟(jì)安全等國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的有效實施。國家重大戰(zhàn)略任務(wù)是影響國家長治久安的重要事項，既是財政在內(nèi)的國家各領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的重要條件，又是財政必須保障的重要內(nèi)容。進(jìn)入新發(fā)展階段，向國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)任務(wù)聚焦用力是財政資源配置的鮮明特點(diǎn)。審計監(jiān)督首先是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)是對公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)、公共權(quán)力及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督檢查。將審計監(jiān)督職責(zé)與財力保障重點(diǎn)、影響財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項相對接可以發(fā)現(xiàn)，審計在促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展中的首要作用是保障經(jīng)濟(jì)安全等重大戰(zhàn)略任務(wù)的有效實施，理清各領(lǐng)域安全風(fēng)險防范化解責(zé)任與財政支出責(zé)任之間的關(guān)系及對財政可持續(xù)發(fā)展的影響，分析國家安全各類事項之間的聯(lián)動性、交織性，從而保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)得到有效實施。

2.保障財政在促進(jìn)全體人民共同富裕中發(fā)揮應(yīng)有作用。進(jìn)入新發(fā)展階段，促進(jìn)全體人民共同富裕是彰顯社會主義本質(zhì)的必然要求。然而，我國在公共服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等民生領(lǐng)域的公平性方面還存在很大改進(jìn)空間，這些領(lǐng)域是影響財政可持續(xù)發(fā)展的重要事項。同時，審計的權(quán)力是人民賦予的，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，維護(hù)人民群眾根本利益是審計工作的根本目標(biāo)，加大重點(diǎn)民生資金和項目審計力度是審計機(jī)關(guān)的核心任務(wù)之一。審計機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步揭示教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生領(lǐng)域存在的問題，促進(jìn)公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)的公平合理分配，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，保障財政在促進(jìn)全體人民共同富裕中發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.健全以財政政策為主要手段的宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策體系。國家政策具有鮮明的政治方向、政治意圖和政治目標(biāo)。熊彼特指出，政府所有的功能都需要財政支撐，政府的所有行為都會反映到財政上。[6]同時，疫情等外部沖擊強(qiáng)化了財政政策的重要性。由于財政政策具有針對性更強(qiáng)、實施機(jī)制更直接見效等特點(diǎn)，應(yīng)該居于宏觀政策舞臺中央。[7]這充分說明財政可持續(xù)是實現(xiàn)國家良治無可置疑的前提。[8]鑒于政府資源的有限性，政策選擇必然有所取舍和權(quán)衡，宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策體系中的各類政策都必然在財政約束下統(tǒng)籌考慮。審計在健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策體系中發(fā)揮作用，就要求以財政政策為重點(diǎn)分析揭示問題，以發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，觀察分析財政政策與貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、環(huán)保、區(qū)域等政策之間的關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性，并分析短期財政與中期財政之間的協(xié)調(diào)性，收入與支出之間的協(xié)調(diào)性，經(jīng)濟(jì)支出與民生支出之間的協(xié)調(diào)性等，促進(jìn)形成目標(biāo)優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。

二、審計機(jī)關(guān)促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀

新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對財政和審計的影響都是全局性、系統(tǒng)性、革命性的。圍繞審計在促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展中的作用，本部分聚焦經(jīng)濟(jì)安全、民生領(lǐng)域、宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策等關(guān)鍵事項進(jìn)行梳理，把握審計在促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展中的現(xiàn)狀，在現(xiàn)實中考察審計作用的發(fā)揮。

（一）在經(jīng)濟(jì)安全方面的審計現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行風(fēng)險是財政風(fēng)險的最終來源，保障經(jīng)濟(jì)安全最終意義上就是保障財政自身安全，健全財政可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。將審計工作與保障經(jīng)濟(jì)安全的各項任務(wù)進(jìn)行對比，可以對審計作用發(fā)揮現(xiàn)狀有直觀的理解。

第一，從審計內(nèi)容來看，當(dāng)前審計主要關(guān)注金融安全、糧食安全等部分事項，沒有涵蓋經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域所有重點(diǎn)事項。通過對近些年審計署年度審計工作報告①本部分的梳理分析都是以審計署向人大常委會提交年度審計工作報告為依據(jù)，沒有分析地方審計機(jī)關(guān)的相關(guān)情況，因為我們認(rèn)為審計署的審計工作報告應(yīng)該更具有宏觀性、整體性、系統(tǒng)性，也應(yīng)更具有代表性。的梳理可以發(fā)現(xiàn)，審計中持續(xù)關(guān)注影響財政金融安全的風(fēng)險隱患，部分年份關(guān)注糧食安全（見表1），個別年份還跟蹤審計創(chuàng)新型國家建設(shè)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策落實情況，開展礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護(hù)及相關(guān)資金審計、重點(diǎn)機(jī)場建設(shè)項目專項審計等。然而，與經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)相比，審計對能源安全、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全等內(nèi)容的關(guān)注還不夠。

表1 經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域的審計項目情況

第二，從審計反映問題來看，主要從資金層面揭示反映具體問題，對經(jīng)濟(jì)安全相關(guān)事項的整體分析還有待加強(qiáng)。以資金為切入口揭示問題體現(xiàn)了審計工作的專業(yè)優(yōu)勢，但是，以資金為切入口并不代表審計就應(yīng)止于此。以這些年連續(xù)開展的地方政府債務(wù)的審計為例，每年審計工作報告中只列示具體問題及金額，沒有對外披露地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險狀態(tài)等總體情況。更重要的是，盡管揭示具體問題也能對維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全起到促進(jìn)作用，然而，如果缺乏整體分析，就不能整體把握問題的嚴(yán)重程度和審計對象的變化趨勢，也不利于從整體層面提出對策建議。

第三，尚缺乏對經(jīng)濟(jì)安全各領(lǐng)域進(jìn)行審計的整體性、長期性框架。審計機(jī)關(guān)不僅對經(jīng)濟(jì)安全某一類事項的審計缺乏整體分析，也缺乏對經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域重點(diǎn)事項審計工作的長期謀劃和統(tǒng)籌?！笆濉币?guī)劃綱要提出“維護(hù)戰(zhàn)略性資源、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、財政金融、資本跨境流動等領(lǐng)域國家經(jīng)濟(jì)安全”?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出“實現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，著力提升糧食、能源、金融等領(lǐng)域安全發(fā)展能力?！睂野l(fā)展規(guī)劃與這些年的審計工作報告對比可以發(fā)現(xiàn)，作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的主要力量，審計機(jī)關(guān)還缺乏經(jīng)濟(jì)安全各領(lǐng)域進(jìn)行審計的整體性、長期性框架，導(dǎo)致對經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域重點(diǎn)事項監(jiān)督的審計資源分布不均，一些審計項目時斷時續(xù)，對能源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等事項關(guān)注度較少。

（二）在民生領(lǐng)域方面的審計現(xiàn)狀

民生是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，收入分配、就業(yè)、社會保障等問題都是以民生為旨?xì)w的[9]。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。實現(xiàn)共同富裕最重要的就是解決民生問題，為每個人的公平、自由發(fā)展提供良性的環(huán)境。對比經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等方面的不平衡不充分可以看到，教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等社會方面的發(fā)展不平衡不充分問題相對最為嚴(yán)峻。[10]通過分析教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等民生方面的審計現(xiàn)狀，可以了解其在促進(jìn)全體人民共同富裕方面的作用發(fā)揮情況。

第一，從審計范圍來看，所審計的民生領(lǐng)域事項越來越廣泛，但還需要進(jìn)一步擴(kuò)展范圍和深化內(nèi)容。這些年，重點(diǎn)關(guān)注扶貧、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的民生問題，對養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域的關(guān)注逐漸增多（見表2），同時還關(guān)注了“三農(nóng)”、住房公積金、城鄉(xiāng)義務(wù)教育等民生事項，并在扶貧、鄉(xiāng)村振興等方面的審計中關(guān)注教育、就業(yè)等事項。然而，與民生議題在治國理政中的地位和作用相比，與“十四五”規(guī)劃綱要提出的增進(jìn)民生福祉任務(wù)相比，審計內(nèi)容和范圍還需要進(jìn)一步擴(kuò)展和深化，需要加大對就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、收入分配、食品藥品安全等領(lǐng)域的審計力度，及時回應(yīng)重大民生關(guān)切和訴求。

表2 民生領(lǐng)域的審計項目情況

第二，從審計反映問題來看，民生領(lǐng)域問題復(fù)雜多樣，管理制度有待健全，違紀(jì)違法問題仍較為突出，需要進(jìn)一步加大治理力度。民生工作政策性強(qiáng)，事項繁多，涉及面廣，不同事項各有特點(diǎn)又相互交織，這決定了其管理和監(jiān)督難度比較大。同時，基本養(yǎng)老保險基金審計、醫(yī)療保險基金審計、保障性安居工程審計等都反映了政策落實中公平性不足的問題。這些問題反映了民生工作短板還比較多，管理方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。今后一段時期，審計機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步加大揭示問題的力度，推動腐敗問題的懲治力度，保障民生資金和民生項目切實惠及民生，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

第三，審計機(jī)關(guān)對民生領(lǐng)域問題的深度分析還不夠，對公平議題的前瞻性、系統(tǒng)性研究還不夠。當(dāng)前我國民生領(lǐng)域還存在諸多難題，審計監(jiān)督還很少觸及涉及民生領(lǐng)域公平正義的體制機(jī)制難題。例如，提供基本公共服務(wù)是保障公平正義的重要手段，但目前公共服務(wù)的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和群體差距還比較大，而城鎮(zhèn)化、人口老齡化等新形勢又對公共服務(wù)的公平性提出更高要求?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出“推動城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一、質(zhì)量水平有效銜接”。從審計反映問題來看，雖然扶貧審計、鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策落實審計等有助于優(yōu)化公共資源在農(nóng)村的配置，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距，但審計機(jī)關(guān)還很少揭示公共服務(wù)資源配置不均衡方面的問題，在如何推動提高公共服務(wù)供給公平性方面還缺乏充分考慮。究其原因主要是對審計對象的特點(diǎn)、現(xiàn)狀和趨勢的研究不夠，難以從審計對象發(fā)展規(guī)律出發(fā)審視問題、揭示問題、提出對策。

（三）在宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策方面的審計現(xiàn)狀

政策在國家治理中具有獨(dú)特的地位和作用。宏觀政策既是審計監(jiān)督的重要內(nèi)容，又是審計的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。任何一個審計項目，無論是否叫政策跟蹤審計，其實都是對政策的審計。進(jìn)入新發(fā)展階段，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威、推動黨中央重大決策部署落實落地至關(guān)重要，加強(qiáng)對宏觀政策的審計監(jiān)督是其中一項重要舉措。近些年，國家重大政策跟蹤審計在維護(hù)黨中央權(quán)威、促進(jìn)政令暢通、確保政策落地生根見效等方面發(fā)揮了積極作用。然而，與宏觀經(jīng)濟(jì)治理新形勢新要求新任務(wù)相比，目前的重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計還存在不少需要改進(jìn)的地方。

第一，從審計范圍來看，重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計對象多、領(lǐng)域廣、涉及面寬。從近年來的審計實踐來看，國家重大政策措施落實情況跟蹤審計主要關(guān)注以下方面（如表3所示）：一是重大政策貫徹落實情況；二是重大項目建設(shè)情況；三是重點(diǎn)資金保障情況；四是重大改革推進(jìn)情況；五是制度規(guī)則完善情況；六是風(fēng)險隱患防范情況。[11]

表3 重大政策措施落實跟蹤審計基本情況

第二，從審計定位來看，國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計在完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理方面的作用有待進(jìn)一步提升。毋庸置疑，揭示國家重大政策措施貫徹落實中存在的具體問題對完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理有促進(jìn)作用。但國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計不單單是對政策、項目、資金本身的審計，而是政治站位更高、宏觀性更強(qiáng)的審計。然而，目前開展的國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計與國家發(fā)展規(guī)劃中重點(diǎn)戰(zhàn)略任務(wù)的關(guān)聯(lián)性不大，對政策中長期變化趨勢的分析不夠，對各類政策的密切配合情況關(guān)注不夠。如果只停留在對具體問題的揭示上，這肯定與開展國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的初衷有所出入，也與黨中央賦予這項審計的政治責(zé)任不能充分匹配。

第三，對國家重大政策措施貫徹落實情況進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性監(jiān)督的機(jī)制還有待健全。國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計既可以是對政策某一鏈條、某一環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，也可以是對政策全鏈條、全過程、各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性監(jiān)督檢查。目前的重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，或者是以對中央部門貫徹落實情況為主的檢查，或者是以對地方政府或部門貫徹落實情況為主的檢查，對重大政策措施貫徹落實情況的整體性、系統(tǒng)性監(jiān)督不夠到位。另外，要開展整體性、系統(tǒng)性的監(jiān)督，不僅要求審計機(jī)關(guān)內(nèi)部在監(jiān)督不同審計單位時加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，還要求不同層級審計機(jī)關(guān)之間加強(qiáng)信息溝通、分工協(xié)作，也要求為適應(yīng)監(jiān)督需要而創(chuàng)新審計項目組織模式。這些也反映了當(dāng)前重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計仍處于探索階段，還沒有形成相對成熟的審計模式。

三、審計促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的展望

進(jìn)入新發(fā)展階段，財政將面臨以國家重大戰(zhàn)略、重大政策為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型，而且政策的目標(biāo)、內(nèi)容、重點(diǎn)、實施工具等也較以往有很大變化，這將對財政可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成多維度、多層次、多樣性的挑戰(zhàn)，這必然要求審計機(jī)關(guān)將財政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求與審計監(jiān)督功能結(jié)合起來，圍繞重大政策重構(gòu)審計監(jiān)督框架。

（一）堅持整體治理，推動審計監(jiān)督與其他監(jiān)督力量形成促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督合力

制度建設(shè)更具有根本性、長期性。審計監(jiān)督嵌入到國家治理的方方面面，需要在促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展方面，與國家治理的其他主體共同構(gòu)成推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

第一，充分發(fā)揮審計委員會的制度優(yōu)勢。中央審計委員會及地方各級黨委審計委員會奠定了國家治理框架下審計促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性體制框架，而要真正發(fā)揮審計委員會的制度優(yōu)勢還有許多工作要做。按照制度設(shè)計，中央審計委員會是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，各級審計機(jī)關(guān)對審計委員會職責(zé)的認(rèn)識還需要進(jìn)一步拓寬思路和視野，而不能僅限于審議審計自身的重大事項。各級審計機(jī)關(guān)需要緊緊抓住影響財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項揭示問題，將審計發(fā)現(xiàn)的影響財政可持續(xù)發(fā)展的重大問題，以及需要財政部門與審計部門協(xié)同推進(jìn)的事項納入審計委員會的審議范圍，從而在國家治理全局視野下發(fā)揮審計委員會的制度優(yōu)勢。

第二，更加自覺接受人大監(jiān)督，改進(jìn)向人大常委會報告的機(jī)制。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、實行依法審計、自覺接受人大監(jiān)督是有機(jī)統(tǒng)一的。中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》要求，“各級審計機(jī)關(guān)研究提出下一年度審計監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容和重點(diǎn)項目時，應(yīng)當(dāng)征求本級人大常委會預(yù)算工作委員會等工作機(jī)構(gòu)的意見建議，形成監(jiān)督合力。”2021年，審計署根據(jù)監(jiān)督需要，堅持改進(jìn)完善審計工作報告體例，將企業(yè)、金融、行政事業(yè)、自然資源等國有資產(chǎn)審計情況單獨(dú)列報，形成子報告。今后，根據(jù)促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，人大需要及時掌握政府財政財務(wù)收支的整體狀況、分行業(yè)總體情況和重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險態(tài)勢等，審計機(jī)關(guān)不僅需要調(diào)整審計工作報告體例，更需要從國家治理現(xiàn)代化視角系統(tǒng)考慮改進(jìn)和完善審計工作報告的體例形式、報告內(nèi)容、報告方式、報告時點(diǎn)等的可能空間，推動增強(qiáng)人大監(jiān)督的有效性，自覺接受人民監(jiān)督。

第三，與紀(jì)檢監(jiān)察、財會監(jiān)督等合力強(qiáng)化預(yù)算硬約束。預(yù)算軟約束問題之所以“屢審屢犯”，歸根到底是滋生問題的土壤仍然存在，這又可以歸結(jié)于財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不嚴(yán)格及財經(jīng)制度不健全等原因。從國家治理全局來看，紀(jì)檢監(jiān)察和財會監(jiān)督在強(qiáng)化預(yù)算約束方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。審計監(jiān)督需要進(jìn)一步加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、財會監(jiān)督之間的協(xié)同，開展財經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)違法違規(guī)問題專項治理，強(qiáng)化財會監(jiān)督在事前環(huán)節(jié)約束預(yù)算的責(zé)任，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察在整改環(huán)節(jié)懲處違紀(jì)違法違規(guī)問題的威懾力，推動構(gòu)建監(jiān)督密網(wǎng)，夯實財政可持續(xù)發(fā)展的合規(guī)基礎(chǔ)。

（二）堅持責(zé)任導(dǎo)向，構(gòu)建促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的審計業(yè)務(wù)框架

財政可持續(xù)發(fā)展問題最終意義上是政府公共責(zé)任履行的可持續(xù)性問題。我國政府責(zé)任的內(nèi)容不同于西方國家，建立財政可持續(xù)發(fā)展的框架，揭示影響財政可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險隱患，需要準(zhǔn)確把握我國政府責(zé)任的特征，并將其作為分析財政可持續(xù)發(fā)展的基點(diǎn)，進(jìn)而圍繞政府公共責(zé)任構(gòu)建審計業(yè)務(wù)框架，避免監(jiān)督的空白、碎片化、重復(fù)性，增強(qiáng)監(jiān)督的整體性、協(xié)同性、針對性。

第一，建立涵蓋所有公共責(zé)任的審計監(jiān)督框架。隨著國家治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，政府責(zé)任的范圍和邊界已經(jīng)超越國有制邊界，逐漸對所有市場主體一視同仁履行公共責(zé)任。從涵蓋所有公共責(zé)任的角度審視財政現(xiàn)狀及對其可持續(xù)發(fā)展的影響，就會在財政收支、中央與地方財政關(guān)系、公共風(fēng)險應(yīng)對和處置等方面形成新的邏輯。這些變化不僅影響如何審計微觀監(jiān)督主體，更影響審計如何在宏觀層面揭示和反映問題。這些變化更與“實現(xiàn)審計全覆蓋，努力做到黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運(yùn)用到哪里、公權(quán)力行使到哪里，審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”的要求相對應(yīng)。對標(biāo)國家治理現(xiàn)代化，需要圍繞公共責(zé)任重構(gòu)現(xiàn)代審計監(jiān)督框架，打破按照所有制劃分審計監(jiān)督范圍的邏輯，在監(jiān)督理念、監(jiān)督作用、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等方面與之相適應(yīng)。

第二，適應(yīng)公共風(fēng)險相互交織特征開展協(xié)同審計。現(xiàn)代國家治理中各領(lǐng)域交叉融合的特征愈發(fā)凸顯，財政、金融、教育、養(yǎng)老、健康、生態(tài)等各領(lǐng)域的風(fēng)險相互影響，外部環(huán)境對財政可持續(xù)發(fā)展的影響也越來越顯著。在這種情況下，審計監(jiān)督僅揭示微觀問題就難以反映具有關(guān)聯(lián)性的重大風(fēng)險隱患。審計機(jī)關(guān)需要從發(fā)揮監(jiān)督整體效能出發(fā)，立足新發(fā)展階段面臨的挑戰(zhàn)，從政治層面把握各類風(fēng)險隱患對財政責(zé)任及財政可持續(xù)發(fā)展的影響，統(tǒng)籌考慮財政、金融、企業(yè)、三農(nóng)、民生、生態(tài)等各審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域監(jiān)督內(nèi)容的交叉性，重構(gòu)分工協(xié)作機(jī)制，推動更加注重從宏觀層面揭示具有跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨部門、跨群體等特征的綜合性風(fēng)險。

第三，把財政財務(wù)可持續(xù)性作為評價公共主體責(zé)任履行情況的重要指標(biāo)。財政財務(wù)可持續(xù)性是公共主體履行公共責(zé)任的關(guān)鍵因素。負(fù)債是影響財政財務(wù)可持續(xù)性的重要指標(biāo)，但不是唯一指標(biāo)。從防范風(fēng)險隱患角度出發(fā)，審計機(jī)關(guān)需要跳出財政財務(wù)收支分析框架，整體把握審計對象財政財務(wù)可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r，不僅要衡量領(lǐng)導(dǎo)干部在維護(hù)本地區(qū)、本單位財政財務(wù)可持續(xù)發(fā)展方面的履職盡責(zé)情況，還需要立足人口趨勢、氣候變化等宏觀形勢，從公共組織整體出發(fā)，從行業(yè)、區(qū)域等維度反映影響財政財務(wù)中長期可持續(xù)性的系統(tǒng)性風(fēng)險。

（三）堅持系統(tǒng)觀念，明確促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的審計路徑

進(jìn)入新發(fā)展階段，發(fā)揮審計促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的作用，還需要審計機(jī)關(guān)立足政治性、宏觀性、綜合性的監(jiān)督定位，以全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家為發(fā)揮監(jiān)督作用的邏輯起點(diǎn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要特征和新發(fā)展階段的政策目標(biāo)和重點(diǎn)，把握財政可持續(xù)發(fā)展的總體情況，把握各關(guān)聯(lián)事項的互動性、交織性，揭示影響財政可持續(xù)發(fā)展的重大風(fēng)險隱患。

第一，堅持把握總體，整體反映財政可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀。審計監(jiān)督中，需要從不同維度把握財政可持續(xù)發(fā)展的總體情況，從構(gòu)建新發(fā)展格局的全局思考財政整體風(fēng)險、影響因素及演變趨勢。一方面，根據(jù)涉及財政可持續(xù)發(fā)展全局的改革部署，反映財政總體狀況。如根據(jù)政府權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財務(wù)報告制度改革要求，加強(qiáng)對政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、現(xiàn)金流量等方面總體情況的監(jiān)督，加強(qiáng)對企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源資產(chǎn)等國有資產(chǎn)總體情況的監(jiān)督，注重通過反映財政各要素的全貌揭示財政可持續(xù)發(fā)展的總體情況和變化趨勢。

第二，堅持突出重點(diǎn)，緊緊圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局中影響財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項開展審計監(jiān)督。中國超大型國家治理的復(fù)雜性、多樣性、多層次性等特征，要求抓住與牽動全局有關(guān)的主要事項開展治理。審計監(jiān)督同樣如此。審計機(jī)關(guān)在項目計劃制定、項目實施、審計報告等各環(huán)節(jié)都需要將國家重大戰(zhàn)略任務(wù)置于核心位置，從全國、中央、省級、市縣等不同層面，從金融、國有企業(yè)、國有資源、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)境等不同行業(yè)，關(guān)注國家重大戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)展情況，分析與財政可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的重要事項，全方位揭示影響財政可持續(xù)發(fā)展的因素。

第三，堅持關(guān)聯(lián)分析，統(tǒng)籌考慮各領(lǐng)域風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性及可能的財政責(zé)任。要預(yù)判各類宏觀風(fēng)險與財政風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性，把財政可持續(xù)發(fā)展置于國家宏觀經(jīng)濟(jì)背景下考慮。審計監(jiān)督中，要結(jié)合全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的目標(biāo)、戰(zhàn)略安排及面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)分析各項重大任務(wù)對財政職責(zé)的影響。例如，評估共同富裕目標(biāo)下基本公共服務(wù)均等化對財政可持續(xù)發(fā)展的影響，尤其是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間不同群體基本公共服務(wù)趨同的財政挑戰(zhàn)。同時，從公共職責(zé)角度出發(fā)，把財政和金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、投資、就業(yè)等各類政策貫通起來，放在一個總體框架中進(jìn)行分析，評估各類政策對財政可持續(xù)發(fā)展的影響。