鄉(xiāng)村治理的實踐與探索

馬婧敏

（山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟與法律服務中心，山西 太原 030002）

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。鄉(xiāng)村治理關系到農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，關系黨的執(zhí)政基礎，關系廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。我國鄉(xiāng)村社會正在發(fā)生深刻變革，同時，鄉(xiāng)村治理面臨諸多艱巨復雜的問題和挑戰(zhàn)。深入學習貫徹習近平總書記關于 “三農(nóng)” 工作的重要論述和視察山西重要講話及重要指示批示，積極探索鄉(xiāng)村治理有效方法舉措，對標對表狠抓工作落實，加快補齊鄉(xiāng)村治理短板，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷取得新成效。

1 鄉(xiāng)村治理工作面臨的問題

1.1 集體經(jīng)濟薄弱，削弱鄉(xiāng)村治理成效

近些年鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟通過國家政策扶持、社會投入等方式，使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展取得了一定成效，但外力投入仍然未能從根本上解決集體經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，內(nèi)生動力不足、發(fā)展村級集體經(jīng)濟方式單一、缺少持久的增收渠道、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟匱乏、長效的增收機制等問題是制約集體經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。尤其是偏遠村級、村集體經(jīng)濟缺乏穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐，村級集體經(jīng)濟薄弱導致內(nèi)生發(fā)展動力嚴重不足，基礎設施建設以及公共服務的提供都需要大量的政府資金作為后盾，而政府財政資金來源有限，很大程度限制了鄉(xiāng)村建設的進程。

1.2 實用人才缺失制約，鄉(xiāng)村治理發(fā)展

真正懂 “三農(nóng)” 工作、懂經(jīng)濟特點的 “實用型” 人才不足，制約了鄉(xiāng)村振興工作的推進。 “精英離村” 和 “農(nóng)民離村” ，加之農(nóng)村留守群體現(xiàn)狀，留守群眾受教育程度普遍偏低，少數(shù)留守年輕人也思想保守、科技意識不強、生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營能力較弱，難以適應科技含量較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中 “心有余而力不足” 。90%的農(nóng)村基層黨組織組織黨員教育培訓時缺乏針對性和時效性，農(nóng)村黨員普遍能力不足，與新時期農(nóng)村建設需求 “缺口” 巨大。部分農(nóng)村黨組織不能結(jié)合本村發(fā)展實際制定培訓計劃，致使黨員干部群眾參加培訓的積極性不高。大部分黨員干部學歷仍然偏低，在一定程度上影響了工作的開展；部分村干部開展工作因循守舊、被動等靠，對農(nóng)村發(fā)展缺乏明確思路和長遠規(guī)劃。近年來，部分村選擇集體經(jīng)濟項目缺乏前瞻性、科學性，或是簡單發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)濟收益差、產(chǎn)品附加值低，或是缺乏銷售服務的渠道和營銷策略，產(chǎn)品 “走不出去” 或者 “走不遠” 。

1.3 鄉(xiāng)村治理主體弱化，參與意識淡薄

鄉(xiāng)村治理的主體是農(nóng)民，鄉(xiāng)村振興的主體也是農(nóng)民，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，生活條件改善的農(nóng)民大部分都會從農(nóng)村遷到城市，大部分優(yōu)秀青年擇業(yè)趨向非農(nóng)崗位，居住趨向城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村精英外流，鄉(xiāng)村中的老齡化嚴重，部分村莊出現(xiàn) “空心村” 現(xiàn)象，農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置的房屋、宅基地和耕地，村民自治組織缺乏年輕血液。居住在鄉(xiāng)村的村民參與治理的主體意識比較薄弱，他們一般受教育程度比較低。對于鄉(xiāng)村如何治理促進鄉(xiāng)村發(fā)展，處于被動狀態(tài)。農(nóng)村留不住人，參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性也就無從談起。部分干部片面重視自身經(jīng)濟利益，缺乏服務意識，大多選擇在外務工，對村內(nèi)事務不了解，回鄉(xiāng)發(fā)展意愿不強；部分農(nóng)村黨組織對黨員培訓長期不重視，致使農(nóng)村黨員能力素質(zhì)提升緩慢，對服務農(nóng)村建設 “有心無力” 。部分村民自身貧困，也不愿參加學習教育和技能培訓，樂于充當 “貧困戶” ，等著組織和政策的救濟，缺乏帶富幫困的能力。

2 對策及建議

2.1 堅持黨建為本，提升發(fā)展引領力

加強黨的領導，提供堅強組織保證，形成整體推進鄉(xiāng)村治理的強大引擎。發(fā)揮黨員先鋒模范作用，強化村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，組織黨員學習新思想，開拓新思路，解決新問題。例如太原市劉家堡鄉(xiāng)重點探索發(fā)揮 “三個組織” （黨建組織、聯(lián)動組織、自治組織）作用，明確治理目標，理順治理機制，提升鄉(xiāng)村治理引領力。一是做到 “四個主動” ，以黨風建設鞏固鄉(xiāng)村治理之基。參照中央辦法，盡快建立山西省加強鄉(xiāng)村治理體系建設部門聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省委宣傳部、省委政法委、省民政廳、省司法廳等單位組成，建立起部門聯(lián)動、資源整合、政策集成的工作機制。同時推動市縣也建立協(xié)同推進機制。堅持以良好黨風帶動政風民風，主動把鄉(xiāng)村有效治理作為黨委、政府工作重點，納入年度考核機制，鄉(xiāng)、村兩級黨員干部建立為民辦事臺賬，實行 “銷號” 管理。要求黨員主動一線辦公，建立黨員干部一線工作法制度，把黨建例會開到農(nóng)村，黨員干部集結(jié)一線。要求黨員主動強化帶頭示范引領作用，把黨旗永遠插在基層一線。同時主動用情解困，實施黨群連心工程——黨員聯(lián)系服務群眾制度，幫扶低保、特殊困難群眾，用心用情解決實際困難。二是實現(xiàn) “七維管理” ，以模式創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理格局。堅持在理念創(chuàng)新、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、贏得各方支持上持續(xù)下功夫，制定了 “包村領導+包村指導員+鄉(xiāng)人大代表+鄉(xiāng)職能部門人員+村兩委成員+村民代表+律師” 的七個維度管理模式，定期組織召開聯(lián)席研判會，按照定人、定時、定點、定責的 “四定” 原則，發(fā)揮群團組織作用，轉(zhuǎn)變工作方式方法，解決群眾的操心事、煩心事、揪心事。例如2020年，太原市劉家堡鄉(xiāng)共接待信訪群眾33批130人次，受理信訪案件204件，信訪案件調(diào)解成功率達100%，做到了無一例信訪事件出村出鄉(xiāng)。三是推行 “三長制” ，以主體作用發(fā)揮推動鄉(xiāng)村治理落小落細落實。按照任務相當、方便管理、界定清晰的要求，考慮村民認同度、農(nóng)村工作人員能力素質(zhì)等因素，構(gòu)建片長、街（巷）長、院長三級管理服務機制。通過 “三長制” 直接聯(lián)系服務群眾，織密簡便、務實、管用的組織體系，在政策宣傳、民意收集、化解矛盾、衛(wèi)生整治等方面，形成上下通達、橫向共享的全域覆蓋工作體系，提升社會管理水平及提升村民道德素質(zhì)。

2.2 深化農(nóng)村改革，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟

圍繞中央關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見與山西省實施意見，主動對標對表，全面貫徹落實。瞄準鄉(xiāng)村治理的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，謀劃具體工作抓手，重點突破、帶動全局。

因地制宜地開發(fā)適合當?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。盤活資產(chǎn)，開發(fā)資源，將資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資金。例如太原市小店區(qū)王吳村以 “農(nóng)業(yè)+文化旅游+教育勞動實踐” 為模式，形成了葡萄采摘觀光旅游田園綜合體業(yè)態(tài)，被評為中國美麗休閑鄉(xiāng)村和山西省首批3A級鄉(xiāng)村旅游示范村。小店區(qū)劉家堡村以 “農(nóng)業(yè)+非物質(zhì)文化遺產(chǎn)+民宿康養(yǎng)” 為模式，建成非遺文化街，入駐了傳統(tǒng)剪紙、漢服、漆畫、木雕、千層底、舞獅、漆器、傅山鹵肉、穆府老膏藥等非遺文化工作室，盤活了廢舊宅院資源，增加了村民收入。制定山西省化解村級債務的政策意見，穩(wěn)慎開展村級債務化解試點，逐步分批化解村級債務；進一步盤活利用農(nóng)村閑置資源、資產(chǎn)，探索村級集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式；加大財政金融等方面的扶持力度，提升集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理水平。臨汾市襄汾縣古城鎮(zhèn)關村在2016年采取 “支部引領+公司運作+農(nóng)戶參與” 的發(fā)展模式，投資605×104元，流轉(zhuǎn)土地10 hm2，建成設施冬棗大棚30座，統(tǒng)一發(fā)包給合作社，由農(nóng)戶承包經(jīng)營，帶動群眾年均增收3×104元，合作社的冬棗還獲得了無公害農(nóng)產(chǎn)品證書，并注冊了 “忠義關村” 商標，遠銷上海、廣州等地。晉城市高平市原村鄉(xiāng)良戶村2013年引進資金，合資成立了高平市良戶文化旅游開發(fā)有限公司，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目。整治修繕了侍郎府、國朝軍功院、高家院、黃王宮、趙家院、雙進士院等古院落，建起磚雕博物館、剪紙博物館、陶藝坊、非遺小院、四合院民宿客棧、國際青年旅社、藝術(shù)酒店、良戶藝術(shù)文化展示中心、良戶書院等文化產(chǎn)業(yè)平臺，建起了游客服務中心，組建了導游隊伍，建設了5個具有特色的餐飲農(nóng)家樂、30多家小吃店，接待人次1×104余人。通過旅游文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，良戶村村民共收入合計近200×104元。

2.3 穩(wěn)住鄉(xiāng)親，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理動力

會同有關部門加強對鄉(xiāng)村治理體系建設試點工作的組織協(xié)調(diào)、跟蹤指導與監(jiān)督檢查。先行先試，探索路徑，選擇若干縣（市、區(qū)）進行鄉(xiāng)村治理體系建設試點，每年創(chuàng)建一批鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)。結(jié)合鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建，進一步研究制定鄉(xiāng)村治理評價指標體系，探索建立以農(nóng)民群眾為主體的考評制度機制。村民參與一直是鄉(xiāng)村治理的困境所在，激發(fā)農(nóng)民治理的動力，是鄉(xiāng)村治理得到實效的關鍵所在。一是暢通村民參與渠道，需要完善農(nóng)村民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度。建立健全村務監(jiān)督委員會，健全村務監(jiān)督機制。發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨特功能。二是加強利益聯(lián)結(jié)，保障集體經(jīng)濟組織成員享有的一切權(quán)利，包括集體收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、股權(quán)繼承權(quán)等。加強集體經(jīng)濟與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)，才能使農(nóng)民參與更有動力。采取 “以訓代會” 的形式，組織省直有關部門、各市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，部分縣委副書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、村黨組織書記，在浙江省寧波市舉辦專題培訓班，實地考察學習 “象山經(jīng)驗” “鄞州解法” ，探索構(gòu)建黨建引領，自治、法治、德治 “三治” 融合，共謀共建共管共享共評的鄉(xiāng)村治理新體系。例如清徐縣楊房村堅持民主集中制，深化村民自治實踐。落實村民自治，修改完善村規(guī)民約。同時建立了紅白理事會、道德評議會、禁毒禁賭工作機構(gòu)。嚴格民主決策，執(zhí)行 “四議兩公開” 議事決策程序，凡是涉及村民切身利益的重要事情和村民共同關心的熱點問題，比如重大項目工程集體資產(chǎn)、資源對外承包、承租、大額資金支付、低保、扶貧救助等惠民政策享受對象的評議確定等事宜都嚴格按照該程序組織實施。認真落實黨員群眾建議、通過微信群、黨群服務中心收集意見及建議，定期開會研討，及時制定解決辦法。比如，可因地制宜在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制，借鑒靈丘縣 “扶貧愛心超市” 、蒲縣 “道德銀行” 的經(jīng)驗做法，從農(nóng)民群眾最關心的身邊事入手，將鄉(xiāng)村重要事務量化為積分指標，通過民主的方式形成積分評價辦法，對農(nóng)民群眾日常的行為進行評價形成積分，根據(jù)積分給予相應的精神鼓勵、物質(zhì)獎勵或行為約束。

強化民主監(jiān)督，經(jīng) “四議兩公開” 表決通過的事項，首先在村務公開欄公開，其次將決策事項報鎮(zhèn)黨委政府審核備案，最后交由村委會組織實施。村委會實施過程中，村監(jiān)會全程參與監(jiān)督。扎實推進陽光政務，規(guī)范設置村務公開欄，接受群眾監(jiān)督。

2.4 吸引人才，催生鄉(xiāng)村建設的新動力

圍繞鄉(xiāng)村干部隊伍建設、提高村組干部待遇、激勵專業(yè)人才服務鄉(xiāng)村等方面，探索推進鄉(xiāng)村人才振興的政策措施，引導各類人才 “上山下鄉(xiāng)” ，參與鄉(xiāng)村治理，服務鄉(xiāng)村建設。在傳統(tǒng)的中國社會， “鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢” 是鄉(xiāng)村治理的主心骨，是鄉(xiāng)村治理的主體。新時代下，構(gòu)建 “新鄉(xiāng)紳” 成長機制，制定政策支持、制度吸納、利益傾斜政策，吸引有知識、有能力、有威望、為人民服務的新 “鄉(xiāng)賢” 和 “鄉(xiāng)紳” 加入鄉(xiāng)村治理隊伍。一是加強農(nóng)村黨員教育管理。建議上級部門統(tǒng)籌教育教學資源，適當向農(nóng)村傾斜。出臺農(nóng)村黨員干部教育培訓規(guī)劃，分層分類提出指導性建議，為基層分類培養(yǎng) “兩委” 班子、一般黨員、流動黨員提供依據(jù)。二是推進農(nóng)村后備干部隊伍建設。要將選派機關事業(yè)單位干部到村任職常態(tài)化，積極從機關事業(yè)單位選拔合適人員，到村擔任黨組織書記，為農(nóng)村注入活力，也解決機關單位 “人浮于事” 的問題。同時，實施 “農(nóng)村本土人才回歸工程” ，積極從經(jīng)商人員、高校畢業(yè)生、退役軍人中發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)村 “兩委” 后備干部，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展儲備力量。三是引導黨員發(fā)揮作用。要構(gòu)建適合農(nóng)村黨員發(fā)揮作用的平臺，高標準建設黨群服務中心，科學設置功能性黨小組，推進無職黨員設崗定責，暢通流動黨員雙向聯(lián)系渠道，充分發(fā)揮農(nóng)村黨員在參與鄉(xiāng)村治理、化解矛盾糾紛、服務經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。

在 “三治融合” 基礎上，進一步推進 “智治” ，加快推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設，支持各地打造鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，實時提供便民服務，實時掌握村情民意，實時預警處置事件，推動政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。

習近平總書記多次指出 “金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)” 。對標全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大任務，需要多元投入、巨量投入，僅靠財政投入，只能解決一小部分投入問題，大部分投入還要由主體、由市場來承擔，需要引入金融和社會資本的 “活水” ，穩(wěn)定并不斷擴大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的有效投資。既要按照金融市場規(guī)律辦事，也要考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的特點和規(guī)律，不能簡單照搬城市、工商業(yè)的模式。

2.5 加強重大問題調(diào)查研究

圍繞新時代鄉(xiāng)村治理面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中苗頭性、傾向性問題，加強形勢研判，做好政策儲備。重點研究不同村莊演進特征和趨勢，完善與鄉(xiāng)村治理有關的農(nóng)村政策，以及鄉(xiāng)村治理政策的整合和系統(tǒng)推進、如何發(fā)揮各種組織和資源在鄉(xiāng)村治理中的功能作用等。例如忻州市岢嵐縣宋家溝鎮(zhèn)宋家溝村建立工作例會制度，每周都要召開一次工作分析會，分析網(wǎng)格化管理工作情況，研究解決重點難點問題。包片黨員每月入戶不少于兩次，一對一聯(lián)系特殊群體，做到深入心入，掌握實際情況，解決實際問題。推行問題處置反饋制度，所有問題處置辦理結(jié)果及時向群眾公示。陽泉市郊區(qū)實施重大事項群眾評議制度，村級重大事項實施過程中接受村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督，完成情況在村務公開欄公示，接受群眾監(jiān)督。年終村干部對全年重大事項目標完成情況進行述職，黨員村民代表進行民主評議，重大事項辦結(jié)后三個月內(nèi)，村民對辦理結(jié)果進行滿意度評議。對存在的問題及時進行整改。進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃農(nóng)產(chǎn)品布局，以規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)整體效益提升。進一步改善農(nóng)村環(huán)境面貌。強化鄉(xiāng)村基礎設施建設，規(guī)劃建立覆蓋全村人的社會基礎設施；注重鄉(xiāng)村信息化建設，實現(xiàn)通訊網(wǎng)絡全覆蓋，繁榮鄉(xiāng)村公共文化建設，豐富鄉(xiāng)村精神文明建設，推動鄉(xiāng)村精神文明體系建設。實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會事業(yè)新跨越，進一步提升鄉(xiāng)村社會基礎教育建設，配強配齊師資隊伍，推進鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展前進等相關重大問題的調(diào)查研究工作。