多元共治視角下農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)路徑研究
——以銅仁市閔孝鎮(zhèn)魚(yú)良溪村為例

韓方圓

（湖北大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430061）

十三五時(shí)期，我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策支持體系及實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制已初步建立，東、中、西部分地區(qū)因地制宜探索出了多樣化實(shí)踐路徑。值得注意的是，在托養(yǎng)服務(wù)的供給數(shù)量、供給質(zhì)量及供給的持續(xù)性上呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元分異，例如在湖南農(nóng)村殘疾人“脫貧不解困”的現(xiàn)象仍然普遍，實(shí)證分析顯示，絕大多數(shù)農(nóng)村重度殘疾人家庭的集中托養(yǎng)需求旺盛。西部農(nóng)村托養(yǎng)服務(wù)供需失衡的現(xiàn)實(shí)困境表明，依靠單一主體的單一資源難以填補(bǔ)需求缺口、提供多元服務(wù)、維系長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)，為了有效回應(yīng)這一矛盾，本文基于多元共治的研究視角，從貴州省銅仁市魚(yú)良溪村建設(shè)農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地的成功實(shí)踐切入，嘗試總結(jié)多元主體參與體系構(gòu)建與服務(wù)供給的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于當(dāng)下探索縮小城鄉(xiāng)托養(yǎng)服務(wù)供給差距，推進(jìn)多元共治的基層實(shí)踐具有重要意義。

1.理論基礎(chǔ)

“多元共治”的理論基礎(chǔ)是治理理論，并且與協(xié)同治理理論及多中心治理理論有著密切的聯(lián)系。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)及公眾多個(gè)中心平等參與治理，但不容忽視的理論缺陷在于多中心參與會(huì)導(dǎo)致治理低效和資源散耗?！岸嘣仓巍币暯堑膬?yōu)點(diǎn)在于彌合了其他治理理論的不足，但學(xué)界針對(duì)多元共治的理論內(nèi)涵和詞源研究較少，未形成能統(tǒng)合地方多元共治模式的分析框架和機(jī)制。本土化研究更多聚焦于在多元共治理念指導(dǎo)下，多元主體如何參與到基層治理、環(huán)境保護(hù)、食品安全及應(yīng)急管理等具體微觀領(lǐng)域?qū)嵺`當(dāng)中。

我國(guó)農(nóng)村殘疾人照護(hù)政策中的服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容、責(zé)任、資金渠道及政策體系均實(shí)現(xiàn)了多元化的變革。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的托養(yǎng)基地作為實(shí)體平臺(tái)，形成了多元主體，多樣服務(wù)，多種方式，多項(xiàng)機(jī)制的集成效應(yīng)。無(wú)論是政策發(fā)展所彰顯的各主體協(xié)同合作的實(shí)踐構(gòu)想，還是實(shí)踐過(guò)程中多元參與的實(shí)際需求，農(nóng)村殘疾人服務(wù)供給是一個(gè)多主體參與的系統(tǒng)性工程。

2.多元共治下農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)路徑

魚(yú)良溪村位于銅仁市江口縣閔孝鎮(zhèn)東部，截至2021年1月，該村持證殘疾人為175人，為解決殘疾人托養(yǎng)問(wèn)題，魚(yú)良溪村在村支書的帶領(lǐng)下，創(chuàng)建了全省第一家由村級(jí)組織打造的綜合性農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地——“黔馨家園”，目前為18名殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)。

2.1 政府“牽線”，推動(dòng)跨市協(xié)作及跨部門合作

首先，東西部協(xié)作制度推動(dòng)時(shí)蘇銅兩市取得殘疾人事業(yè)發(fā)展合作共識(shí)。制度導(dǎo)向下，蘇州市資金幫扶合作為基地建設(shè)提供充足的財(cái)政支持。產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作旨在聯(lián)合企業(yè)助殘聯(lián)盟，通過(guò)基地、電商、展示中心等拓展村級(jí)助殘專業(yè)合作社的各類農(nóng)產(chǎn)品外銷渠道。在市委市政府層面的統(tǒng)籌合作下，引導(dǎo)吸納東部?jī)?yōu)勢(shì)企業(yè)、西部農(nóng)村助殘專業(yè)合作社及社會(huì)力量參與其中，有效改善農(nóng)村殘疾人群體的社會(huì)福利。其次，成立全市農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。設(shè)政府分管組長(zhǎng)，統(tǒng)籌市發(fā)改委、民政局、財(cái)政局、稅務(wù)局及市殘聯(lián)等部門成員，明確各部門的職責(zé)分工。例如依據(jù)《貴州省殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理實(shí)施辦法》，市財(cái)政局及稅務(wù)局加強(qiáng)對(duì)殘疾人就業(yè)保障金的規(guī)范管理和征繳落實(shí)，市殘聯(lián)統(tǒng)籌資源、科學(xué)規(guī)劃、合理使用，將就業(yè)保障金入股村集體經(jīng)濟(jì)助殘合作社，助力合作社擴(kuò)大投建規(guī)模并惠及有托養(yǎng)需求的殘疾人家庭。

2.2 殘聯(lián)“搭橋”，聯(lián)合各多主體科學(xué)施策

“橋梁”既是殘聯(lián)組織本身，作為黨和政府聯(lián)系殘疾人群體的重要紐帶，在推進(jìn)本市殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)，改善農(nóng)村殘疾人福利狀況中發(fā)揮著協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用；“橋梁”也指各項(xiàng)福利政策，通過(guò)政策方案將“平等、參與、共享”的扶殘助殘理念轉(zhuǎn)化成實(shí)踐措施，以“權(quán)利傾斜性配置”為原則，出臺(tái)滿足農(nóng)村殘疾人特殊托養(yǎng)需求的系列規(guī)劃和政策，并對(duì)碎片化的政策進(jìn)行整合。例如2020年12月出臺(tái)的《銅仁市農(nóng)村重度殘疾人托養(yǎng)照料實(shí)施方案》，從規(guī)模設(shè)置、服務(wù)對(duì)象、市級(jí)村級(jí)建設(shè)責(zé)任、服務(wù)功能、運(yùn)行管理及保障措施六個(gè)方面對(duì)托養(yǎng)基地建設(shè)進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)。

2.3 村級(jí)黨組織“搭臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目方案精準(zhǔn)落地

村級(jí)黨組織依據(jù)政策規(guī)劃，因地制宜落實(shí)基地各項(xiàng)籌建工作，切實(shí)解決農(nóng)村殘疾人家庭面臨的經(jīng)濟(jì)收入低、殘疾人難以照料、殘疾人康復(fù)需求無(wú)法滿足等難題。黨建促殘建的生動(dòng)實(shí)踐表現(xiàn)在四個(gè)方面，一是隊(duì)伍建設(shè)提高治理能力。魚(yú)良溪村在基地建設(shè)過(guò)程中抓住村集體中的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人士、熱心家鄉(xiāng)建設(shè)的成功人士、老教師、老黨員、老村干等關(guān)鍵行動(dòng)者，成立春暉社，分享經(jīng)商投資經(jīng)驗(yàn)、治村管理經(jīng)驗(yàn)，為殘疾人基地建設(shè)提供強(qiáng)有力的人力支持。二是制度建設(shè)規(guī)范基地管理。建立殘疾人就業(yè)資金臺(tái)賬制度，規(guī)范記載考勤及工資發(fā)放情況。殘疾人互幫互助機(jī)制明確護(hù)理員職責(zé)，建立托養(yǎng)人員守則，“弱弱互助”有效解決了專職照料人員缺乏的問(wèn)題。三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)謀求生存發(fā)展。魚(yú)良溪村充分利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)壯大村集體經(jīng)濟(jì)吸納殘疾人就業(yè)，是村級(jí)組織與基地殘疾人充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性謀求生存與發(fā)展的體現(xiàn)。與此同時(shí)，構(gòu)建“市政府-村黨委組織-村集體經(jīng)濟(jì)組織-社會(huì)力量-殘疾人家庭”聯(lián)動(dòng)的殘疾人托養(yǎng)資金投入體系，暢通多元資金投建渠道，整合碎片化資金，將東西部協(xié)作幫扶資金、地方財(cái)政、村集體產(chǎn)業(yè)收益、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼及家庭托養(yǎng)資金整體投入到托養(yǎng)基地建設(shè)及服務(wù)供給中。四是文化建設(shè)營(yíng)造和諧氛圍。弱弱互助模式加強(qiáng)了殘疾人之間的相互了解，有利于營(yíng)造和睦共處的氛圍，加之，以村支書為代表的治村中堅(jiān)力量十分關(guān)切基地內(nèi)殘疾人的情感訴求，每逢節(jié)假日及托養(yǎng)人生日，在基地內(nèi)舉辦殘疾人家庭聚會(huì)和生日宴，托養(yǎng)基地業(yè)已成為殘疾人的情感寄托與生活家園。

2.4 社會(huì)力量“唱戲”，豐富殘疾人社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)

多元需求依賴多元供給，社會(huì)力量主要參與提供殘疾人多元發(fā)展服務(wù)，在提供專業(yè)化康養(yǎng)服務(wù)、吸納殘疾人就業(yè)方面有著不可替代的重要作用。一是村企合作提供經(jīng)濟(jì)支持。村支書積極利用自己的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，鏈接多個(gè)百?gòu)?qiáng)村的經(jīng)濟(jì)資源，將農(nóng)療模式下殘疾人輔助生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品外銷多省多村，并配合殘疾人保障金入股分紅項(xiàng)目，與愛(ài)心企業(yè)構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，保障托養(yǎng)基地內(nèi)的貧困、重度殘疾人的基本收入，也有助于擴(kuò)大助殘產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，有效實(shí)現(xiàn)了殘疾人、企業(yè)、助殘合作社利益共贏。二是專業(yè)力量供給托養(yǎng)服務(wù)。殘疾人專業(yè)化服務(wù)包括專業(yè)化托養(yǎng)服務(wù)知識(shí)及技能、專業(yè)化服務(wù)人才及機(jī)構(gòu)、服務(wù)供給與殘疾人需求適配的專業(yè)性三個(gè)方面，銅仁市思南縣就創(chuàng)新推出殘疾人康復(fù)托養(yǎng)+社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)模式，提供集托養(yǎng)、康復(fù)、養(yǎng)老于一體的機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)。

2.5 家庭“鼓掌”，共擔(dān)殘疾人照料責(zé)任

對(duì)于農(nóng)村貧困重度殘疾人家庭來(lái)說(shuō)，家庭照料需要承擔(dān)主客觀雙重負(fù)擔(dān)及大量機(jī)會(huì)成本，具體而言是客觀上高額的康復(fù)護(hù)理支出，主觀上家庭成員的心理及精神壓力以及家庭成員因照料殘疾人而放棄工作，損失的勞動(dòng)收入機(jī)會(huì)和勞動(dòng)報(bào)酬。托養(yǎng)基地整合助殘及養(yǎng)老資源，為殘疾人群體及行動(dòng)不便的老年人等提供寄宿照料服務(wù)，由家庭選擇入托模式并承擔(dān)部分服務(wù)費(fèi)用，農(nóng)村托養(yǎng)基地的建成促進(jìn)家庭生產(chǎn)力的解放及殘疾家庭增收，得到了殘疾家庭的大力支持。

3.農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)的政策支持是建設(shè)成功的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)殘疾人基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，政府切實(shí)履行保障農(nóng)村殘疾人福利的主導(dǎo)職責(zé)。魚(yú)良溪村之所以能夠建成托養(yǎng)基地，離不開(kāi)市委層面統(tǒng)籌聯(lián)合資源，以及政府部門合理配置資源，結(jié)合殘聯(lián)調(diào)研實(shí)際并充分尊重村一級(jí)建設(shè)自主性，強(qiáng)有力的支持政策為系統(tǒng)性開(kāi)展農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)提供了指導(dǎo)意見(jiàn)和政策保障。

村企合作，多元資金籌措是實(shí)現(xiàn)自給自足的前提。當(dāng)政策支持力度減弱時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)“兩條腿走路”是農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)面臨的關(guān)鍵性問(wèn)題。魚(yú)良溪村能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足主要在于抓住天然農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢(shì)和社會(huì)關(guān)系資源優(yōu)勢(shì)，與東部助殘企業(yè)和百?gòu)?qiáng)村等達(dá)成長(zhǎng)期穩(wěn)定合作，暢通農(nóng)產(chǎn)品自產(chǎn)外銷的渠道，進(jìn)而反哺基地建設(shè)。多元資金籌措渠道的建立，充分整合了財(cái)政資金、社會(huì)資金、村級(jí)資金及家庭資金，為基地建設(shè)提供物質(zhì)保障。

能人治村，殘疾人參與是實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。加強(qiáng)基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中離不開(kāi)關(guān)鍵主體的重要作用，微觀層面的農(nóng)村托養(yǎng)服務(wù)供給也離不開(kāi)治村能人。魚(yú)良溪村村支書始終秉持黨員初心使命，以信仰為內(nèi)驅(qū)力主動(dòng)為弱勢(shì)群體干實(shí)事，謀福利，發(fā)揮個(gè)人能動(dòng)性積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資源和政策支持。同樣治理有序也離不開(kāi)制度化建設(shè)，托養(yǎng)基地內(nèi)各項(xiàng)工作依規(guī)進(jìn)行是村支兩委同殘疾人主體共同協(xié)商參與的結(jié)果，獲得殘疾人及其家庭、村民等廣泛支持。

互助共同體建設(shè)是維持長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。打造殘疾人社區(qū)共同體的基礎(chǔ)是情感融通，將殘疾人視作權(quán)利主體和情感主體而非累贅拖累，基地正常運(yùn)轉(zhuǎn)既離不開(kāi)制度及資金這類硬件支持，軟件條件也不可或缺，將托養(yǎng)基地打造成殘疾人群體的精神家園，滿足殘疾人情感需要和發(fā)展需要才是本質(zhì)目的。

4.農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)的轉(zhuǎn)型

4.1 在服務(wù)內(nèi)容方面，實(shí)現(xiàn)從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變

農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)基地建設(shè)遵循資源集約利用的理念，但在殘疾人康復(fù)、就業(yè)、教育、體育文化等服務(wù)供給專業(yè)化方面稍顯不足。在投建之初應(yīng)弄清諸多服務(wù)誰(shuí)來(lái)供給、如何供給以及如何滿足殘疾人個(gè)體化需求的問(wèn)題?；亟ㄔO(shè)要堅(jiān)持因地制宜和需求導(dǎo)向，既不能大包大攬，全鏈條開(kāi)展，也不能模塊復(fù)制，全盤接受，尤其需要高度警惕農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)發(fā)展成為“村村建機(jī)構(gòu)，村村掛名牌”模式，緊抓鄉(xiāng)村振興的建設(shè)契機(jī)，滿足殘疾人生存需要和自我實(shí)現(xiàn)需要。

4.2 在服務(wù)供給方面，實(shí)現(xiàn)從粗放化向精細(xì)化轉(zhuǎn)變

村級(jí)殘疾人托養(yǎng)基地在服務(wù)供給中面臨供給精準(zhǔn)度低、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定不細(xì)、服務(wù)評(píng)估環(huán)節(jié)缺失等諸多難題。為促進(jìn)服務(wù)供給的“精細(xì)化”轉(zhuǎn)型，村村聯(lián)合或多村聯(lián)合匯聚零散的托養(yǎng)需求，利用各村優(yōu)勢(shì)合作引進(jìn)托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作者的專業(yè)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨村供給專業(yè)化托養(yǎng)服務(wù)、跨村吸納殘疾人就業(yè)等。機(jī)構(gòu)要充分尊重殘疾人個(gè)體需求，在政府提供的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上同殘疾人、殘疾人家庭及村兩委協(xié)商制定個(gè)體化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確個(gè)體服務(wù)內(nèi)容。以殘疾人的服務(wù)評(píng)價(jià)為核心，綜合服務(wù)專業(yè)性、價(jià)格、質(zhì)量、態(tài)度等多個(gè)指標(biāo)，制定多方參評(píng)方案，提升托養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)水準(zhǔn)。

4.3 在服務(wù)效能方面，實(shí)現(xiàn)從機(jī)械化向智能化轉(zhuǎn)變

專業(yè)人員提供的照護(hù)服務(wù)質(zhì)量與智能化設(shè)備應(yīng)用息息相關(guān)，在殘疾人健康狀況風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)方面，智能化健康管理平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)，針對(duì)不同類別殘疾人的各項(xiàng)身體數(shù)據(jù)指標(biāo)及健康狀況開(kāi)展數(shù)據(jù)分析。農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)服務(wù)應(yīng)加快促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研融合，在殘疾人智能化康養(yǎng)方面發(fā)揮多元主體參與作用，聯(lián)合政府、科創(chuàng)企業(yè)、康復(fù)醫(yī)院及基層衛(wèi)生部門，通過(guò)線上問(wèn)診、遠(yuǎn)程指導(dǎo)康復(fù)訓(xùn)練等方式引導(dǎo)康復(fù)醫(yī)院的專業(yè)護(hù)理資源下沉農(nóng)村。有條件的行政村因需升級(jí)康復(fù)、照護(hù)設(shè)備，如配備智能床墊、緊急報(bào)警器等，逐步實(shí)現(xiàn)從碎片化智能設(shè)備引入到系統(tǒng)性信息化健康平臺(tái)建設(shè)的轉(zhuǎn)型。