水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式及其選擇方法

王卓甫，趙 瑋，丁繼勇，喬 然，張兆波

（1.河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 211100，E-mail：1762594375@qq.com；2.廣東粵海珠三角供水有限公司，廣東 廣州 511458）

國務(wù)院2020年7月明確推動(dòng)150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)，各地正相應(yīng)加大水利工程建設(shè)投資力度。在我國水利工程建設(shè)“政府主導(dǎo)+市場機(jī)制”的基本制度下，項(xiàng)目法人作為建設(shè)責(zé)任主體，受政府委托，在工程交易過程中占主導(dǎo)地位，其項(xiàng)目管理行為的規(guī)范性，以及管理項(xiàng)目能力和經(jīng)驗(yàn)直接關(guān)系到項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量和效率[1，2]。如何科學(xué)組建項(xiàng)目法人，是保障并提升項(xiàng)目法人管理能力的重要環(huán)節(jié)。

2020年《水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見的通知》要求全面實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。深化項(xiàng)目法人責(zé)任制的改革發(fā)展應(yīng)從科學(xué)合理地組建項(xiàng)目法人入手，眾多公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人，實(shí)際上是由政府組建和任命的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。高山等[3]認(rèn)為，雖然政府利用行政管理手段可有效推進(jìn)工程建設(shè)，但是臨時(shí)性項(xiàng)目法人無法充分實(shí)現(xiàn)市場配置資源的積極作用，也無法充分發(fā)揮項(xiàng)目綜合效益。孫繼昌[4]鼓勵(lì)項(xiàng)目法人積極引入社會(huì)建設(shè)管理力量，試行代建制模式、總承包模式等新型建設(shè)管理模式。李湘峰等[5]認(rèn)為代建制作為近年來國家推行的一種創(chuàng)新管理模式可以克服傳統(tǒng)管理模式的不足，實(shí)現(xiàn)建設(shè)管理隊(duì)伍的專業(yè)化，建設(shè)過程的科學(xué)化和規(guī)范化，進(jìn)而提升工程經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

基于使用功能的差異性，水利工程建設(shè)項(xiàng)目有別于其他類型的建設(shè)項(xiàng)目，具有投資規(guī)模更大、區(qū)域跨度更大、環(huán)境影響更大等特點(diǎn)[6]。因此，根據(jù)水利工程建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)，科學(xué)合理地選擇項(xiàng)目法人組建形式十分重要。本文旨在通過項(xiàng)目法人組建形式研究，提出其優(yōu)選方法，為提升項(xiàng)目法人管理能力奠定基礎(chǔ)。

1 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式

1.1 典型水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式分析

基于單位性質(zhì)維度，岳福青等[7]指出擔(dān)任項(xiàng)目法人的機(jī)構(gòu)一般為事業(yè)單位、企業(yè)、政府機(jī)關(guān)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。馬志博[8]建議各地政府有選擇地組建公司性質(zhì)的項(xiàng)目法人或者常設(shè)事業(yè)單位性質(zhì)的項(xiàng)目法人。此外，李銀紅[9]基于全生命周期維度將項(xiàng)目法人分為項(xiàng)目出資人項(xiàng)目法人、建設(shè)管理項(xiàng)目法人和運(yùn)營管理項(xiàng)目法人。2019 年6 月至2020 年12 月，通過對江蘇、安徽、廣東等多地典型水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式開展的調(diào)研，進(jìn)一步提出從項(xiàng)目集中度、建設(shè)項(xiàng)目生命周期和項(xiàng)目法人單位性質(zhì)3個(gè)維度，對典型水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人基本組建形式進(jìn)行歸納，如表1 所示。

表1 典型水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人基本的組建形式

值得注意的是，表1 中政府針對安徽省廣德市桐汭河綜合治理工程項(xiàng)目組建了分散“建設(shè)”型事業(yè)單位作為項(xiàng)目法人，但其“臨時(shí)性”問題在一定程度上制約著項(xiàng)目運(yùn)行管理。對表1 典型項(xiàng)目法人組建形式的特點(diǎn)進(jìn)行分析，歸納得到A 類～D 類組建形式，如表2 所示。

表2 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式及其適用范圍

1.2 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式創(chuàng)新發(fā)展

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，采用上述四類法人組建形式的多數(shù)項(xiàng)目存在兩大問題，一是建設(shè)管理和運(yùn)行管理存在脫節(jié)現(xiàn)象，如廣東省珠江三角洲水資源配置工程，項(xiàng)目法人難以協(xié)調(diào)建設(shè)期和運(yùn)行期管理人員結(jié)構(gòu)和人數(shù)；二是項(xiàng)目法人管理能力不足，如明珠灣區(qū)慧谷片區(qū)超級堤工程項(xiàng)目，政府引入社會(huì)力量彌補(bǔ)項(xiàng)目法人能力不足。因此，基于現(xiàn)存問題，可在明確項(xiàng)目法人管理任務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展項(xiàng)目法人組建形式。

（1）E 類（集成型）。整合建設(shè)管理任務(wù)與運(yùn)行管理任務(wù)后，組建集中“建設(shè)+運(yùn)行”集成型事業(yè)單位項(xiàng)目法人，即E 類。該類組建形式在工程調(diào)研時(shí)被提出，并在后續(xù)調(diào)研中被充分肯定。事實(shí)上，地級縣級水利項(xiàng)目規(guī)模小、結(jié)構(gòu)簡單，但數(shù)量居多，相對偏遠(yuǎn)，運(yùn)行維護(hù)管理人才匱乏。但是隨著社會(huì)化發(fā)展，地級縣級區(qū)域已具備將公益性水利工程建設(shè)與運(yùn)行管理整合的條件和環(huán)境，且隨著信息、交通環(huán)境的快速發(fā)展，更多專業(yè)管理人才樂于長期投身地級縣級水利工程建設(shè)。因而，這是水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理改革的一個(gè)方向。E 類組建形式將水利工程建設(shè)管理處/中心發(fā)展為建設(shè)與運(yùn)行集合管理處/中心，可實(shí)現(xiàn)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的累積，促進(jìn)建設(shè)管理和運(yùn)行管理一體化，適用于同一水行政區(qū)域內(nèi)有持續(xù)的公益性水利建設(shè)項(xiàng)目，特別是后續(xù)運(yùn)行管理壓力較大的地級和縣級。

（2）F 類～I(xiàn) 類（項(xiàng)目管理聯(lián)合體）。整合項(xiàng)目法人與相關(guān)社會(huì)力量，組建“A 類～D 類之一+全過程工程咨詢”型項(xiàng)目法人，即F 類～I(xiàn) 類。當(dāng)項(xiàng)目法人管理能力不足時(shí)，從市場引入全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)，形成項(xiàng)目管理聯(lián)合體，以提高專業(yè)化管理水平，降低管理成本。雖然這類組建形式還沒有成熟運(yùn)用于水利工程中，但廣州南沙區(qū)明珠灣區(qū)慧谷片區(qū)超級堤工程的成功實(shí)施，證明引入咨詢機(jī)構(gòu)是一種明智且可行的選擇。因而，這是水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理改革的另一個(gè)方向。

2 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選的影響因素分析

隨著項(xiàng)目法人責(zé)任制的不斷落實(shí)，以及政府和水行政主管部門的多年實(shí)踐，多種項(xiàng)目法人組建形式應(yīng)運(yùn)而生。但實(shí)踐表明，任何一種項(xiàng)目法人組建形式都不存在普適性。不同項(xiàng)目法人組建形式各有特點(diǎn)，適合于不同水利工程建設(shè)項(xiàng)目。因此，應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇最優(yōu)的項(xiàng)目法人組建形式。

2.1 組建形式影響因素分析路徑及影響因素識別

鑒于水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人的基本職責(zé)是組織項(xiàng)目實(shí)施，且在市場環(huán)境下，政府組建最優(yōu)項(xiàng)目法人，類似于項(xiàng)目法人選擇最優(yōu)發(fā)包方式。因此，政府組建最優(yōu)項(xiàng)目法人，本質(zhì)上屬于水利工程建設(shè)項(xiàng)目的交易，分析組建形式優(yōu)選的影響因素，可以從分析交易基本要素角度出發(fā)[10]。雖然學(xué)者們對交易內(nèi)涵的認(rèn)識并不完全一致，但總體而言，都將市場交易要素概括為：交易主體、交易客體、交易客體產(chǎn)權(quán)、交易目的、交易合同和交易管理。

就水利工程建設(shè)項(xiàng)目而言，交易主體的一方是政府，另一方是待組建的潛在項(xiàng)目法人，受建筑市場發(fā)育程度影響；交易客體指建設(shè)對象，受交易環(huán)境影響；客體產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)為政府所有，其延伸出的交易自主權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)管權(quán)等也由政府讓渡給項(xiàng)目法人，不因項(xiàng)目改變而改變；交易目的是在各約束條件下，以最小總造價(jià)獲得工程實(shí)體，不因項(xiàng)目改變而改變；交易合同是項(xiàng)目法人組建后籌劃事項(xiàng)；交易管理與潛在項(xiàng)目法人項(xiàng)目管理能力相關(guān)。因此，可將水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選的影響因素分析路徑歸結(jié)為：交易客體的影響、交易環(huán)境的影響和潛在項(xiàng)目法人的影響。項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選的影響因素分析路徑，以及細(xì)化的6個(gè)主要影響因素如表3 所示。

表3 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選的主要影響因素

2.2 組建形式及其優(yōu)選影響因素的關(guān)系分析

將歸納出的典型水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式，與經(jīng)過理論分析得出的影響因素進(jìn)行整合，形成如表4 所示的關(guān)系矩陣。

表4 水利建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式與優(yōu)選影響因素關(guān)系矩陣

表4 中，各影響因素對組建形式選擇和影響程度是不同的，有的甚至是“一票否決”。如當(dāng)?shù)丶壙h級區(qū)域內(nèi)沒有滿足建設(shè)要求的全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)，且引入外部咨詢機(jī)構(gòu)也困難時(shí)，“F 類～I(xiàn) 類”是不可行的。雖然對于擴(kuò)建、除險(xiǎn)加固等建設(shè)項(xiàng)目，可采用“B 類”，但是當(dāng)原運(yùn)行管理單位管理能力不足時(shí)，仍需組建新項(xiàng)目法人。此外，不滿足政策法規(guī)要求的組建形式也是不可行的。將表4 中不可行的項(xiàng)目法人組建形式刪除后所剩項(xiàng)目法人組建形式的集合，即為項(xiàng)目法人組建形式的可行集。

3 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選

水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式的優(yōu)選在于專家基于影響因素對可行集中所有組建形式與該項(xiàng)目的適用情況進(jìn)行評判，得到各組建形式的綜合評定和排序完成優(yōu)選。而“熵權(quán)-VIKOR 法”的基本原理就是基于沖突標(biāo)準(zhǔn)，對備選方案進(jìn)行綜合評定和排序，提出折衷解決方案[11]。因此，采用“熵權(quán)-VIKOR 法”進(jìn)行項(xiàng)目法人組建形式的優(yōu)選。

3.1 問題的理論模型

水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式的具體優(yōu)化決策過程為，先確定組建形式的可行集，再將組建形式優(yōu)選問題抽象為如下形式的多屬性群組決策問題。從專家?guī)熘羞x擇p個(gè)專家組成決策組D，Dk（k=1，2，…，p）表示第k個(gè)專家。專家依據(jù)評價(jià)指標(biāo)Ij（j=1，2，…，n），分別對備選方案Yi（i=1，2，…，m）打分，并形成分?jǐn)?shù)表D。

3.2 組建形式優(yōu)選方法及步驟

Step1：構(gòu)建項(xiàng)目法人評價(jià)指標(biāo)體系。

Step2：構(gòu)建專家個(gè)體評價(jià)矩陣。將原始評價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

Step3：確定專家權(quán)重。

Step4：構(gòu)建群組評價(jià)矩陣。由Step3 得到的專家權(quán)重λk與式（2）集結(jié)，得集結(jié)算子為：

Step5：確定評價(jià)準(zhǔn)則權(quán)重。具體步驟如下：

（1）計(jì)算備選方案在各準(zhǔn)則下的評價(jià)值fij。

式中，為備選方案Yi在對應(yīng)的評價(jià)準(zhǔn)則Ij（j=1，2，…，n）下的評價(jià)值。

（2）計(jì)算各指標(biāo)的熵值Hj。

式中，Hj為第j個(gè)指標(biāo)的熵值，Hj≥0；fij=0，則fijlnfij=0。

（3）計(jì)算各準(zhǔn)則的權(quán)重ωj。

Step6：采用VIKOR 法對各備選方案排序[12]。具體步驟如下：

（1）確定正理想解F+和負(fù)理想解F-。其中，表示第j個(gè)指標(biāo)的最優(yōu)和最差評價(jià)值。

（2）計(jì)算各備選方案的群體效益Si、個(gè)別遺憾Ri、妥協(xié)解Qi。其中Si值 越小表示群體效益越大，Ri值越小表示個(gè)別遺憾越小，Qi值越小表示備選方案越好。

（3）備選方案排序。根據(jù)Qi、Si、Ri值的升序分別對備選方案進(jìn)行優(yōu)劣排序。Qi值排在首位的備選方案Y1為最佳方案條件：①Q(mào)(Y2) -Q(Y1) ≥1(m-1)，其中，Qi值排在首位的備選方案記為Y1，第二位記為Y2，依次排列，m為備選方案個(gè)數(shù)；②Y1的Si或Ri值排序仍為最佳方案。當(dāng)上述兩個(gè)條件不能同時(shí)滿足時(shí)，分為兩種情況處理：一是條件①不滿足時(shí)，Yx由滿足關(guān)系式Q(Yx)-Q(Y1) ≥1 (m-1)的最大值x確定，則Y1、Y2、…、Yx皆為折中方案；二是條件②不滿足時(shí)，則同時(shí)接受Y1、Y2為折中方案。

4 實(shí)證分析

某市位于某省東部山區(qū)，當(dāng)?shù)亟ㄖ袌銮钒l(fā)育，每年對小河流治理工程（包括原有工程改造和新建工程）投資約1000 萬。各治理工程均在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目法人均為政府牽頭組建的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，人員均從水行政主管單位抽調(diào)，工程建成后交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)?，F(xiàn)需對各小河流治理工程組建項(xiàng)目法人。

考慮到各治理工程均在不同縣級地區(qū)，政府組建事業(yè)單位性質(zhì)的工程管理處或者管理中心不可行，即組建“C 類”和“E 類”存在一定的難度；該地建筑市場欠發(fā)育，地級縣級區(qū)域內(nèi)沒有滿足建設(shè)要求的全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)，加之經(jīng)濟(jì)較為落后，引進(jìn)外部咨詢機(jī)構(gòu)也較為困難，即組建“F 類～I(xiàn) 類”也是不可行的；因此，經(jīng)過初步篩選，滿足條件的項(xiàng)目法人組建形式的可行集為：Y1分散“建設(shè)+運(yùn)行”型事業(yè)單位、Y2分散“運(yùn)行”型事業(yè)單位、Y3分散“建設(shè)+運(yùn)行”型企業(yè)，組成可行方案集Y。主管部門從專家?guī)熘羞x取3 位專家組成決策組，3 位專家決策權(quán)重分別為（0.2，0.5，0.3）。決策組對方案Y1、Y2、Y3的評估結(jié)果（數(shù)值形式）如表5 所示。

表5 評估結(jié)果

根據(jù)式（2），將其標(biāo)準(zhǔn)化處理后（保留2位小數(shù)），3位專家對應(yīng)的評價(jià)矩陣D1、D2、D3為：

結(jié)合專家權(quán)重，根據(jù)式（3）得群組評價(jià)矩陣R：

由式（4）～式（6）計(jì)算各指標(biāo)Ij的權(quán)重ωj，得ωj(0.0914，0.2866，0.2435，0.0395，0.0949，0.2441)。由式（7）～式（9）計(jì)算群體效益Si、個(gè)別遺憾Ri、妥協(xié)解Qi，取v=0.7，則Si，Ri，Qi的數(shù)值分別為Si(0.3346，0.5124，0.6796)，Ri(0.2441，0.2866，0.2435)，Qi(0.0044，0.6608，0.7000)。

由備選方案排序判斷可知，同時(shí)滿足條件①和條件②，故Y1分散“建設(shè)+運(yùn)行”型事業(yè)單位項(xiàng)目法人為最佳方案。

5 結(jié)語

水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建是落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，提升建設(shè)項(xiàng)目績效的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)針對水利工程建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，科學(xué)合理地選擇組建形式。本文通過對江蘇、安徽、廣東等多地典型水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式的實(shí)地調(diào)研，創(chuàng)新性地提出了九類水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式?；诮灰谆疽氐囊暯牵疚拇_定了影響水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選的因素。即項(xiàng)目基本屬性、項(xiàng)目復(fù)雜程度、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境、建筑市場發(fā)育程度、潛在項(xiàng)目法人管理能力。構(gòu)建了熵權(quán)-VIKOR 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選模型。該模型通過熵權(quán)法得到影響因素的客觀權(quán)重，將客觀權(quán)重與VIKOR 法相結(jié)合對備選方案進(jìn)行排序，從而確定最優(yōu)的項(xiàng)目法人組建形式，并采用實(shí)證驗(yàn)證了該方法的有效性。

本文雖可為提升項(xiàng)目法人管理能力奠定基礎(chǔ)，但仍存在以下不足：在分析項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選的影響因素時(shí)，“影響因素”與“組建形式”的相關(guān)關(guān)系相對薄弱，缺乏一定的系統(tǒng)性和邏輯性，后續(xù)應(yīng)考慮兩者是否存在唯一關(guān)系。此外，采用“熵權(quán)-VIKOR法”，專家主觀性對項(xiàng)目法人組建形式優(yōu)選存在一定影響，后續(xù)可采用因素排列組合方式或數(shù)學(xué)模型定量化，使得優(yōu)選更具客觀性和科學(xué)性。