新時期構(gòu)建有中國特色的警察民事調(diào)解制度初探

周艷萍

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

警察民事調(diào)解，是指警察作為中立的第三方，根據(jù)一定的風(fēng)俗習(xí)慣、道德規(guī)范或法律規(guī)范，對當(dāng)事人提出調(diào)解請求的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解的活動，從而促進(jìn)雙方在相互理解和讓步的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，最終解決民事糾紛。目前，我國并未建立警察民事調(diào)解制度，但我國警察在日常警務(wù)工作中實(shí)際上承擔(dān)著民事調(diào)解的職能，對化解民間矛盾糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定起到了重要作用。實(shí)踐中，除民事調(diào)解外，我國警察調(diào)解還包括治安調(diào)解、輕微傷害案件調(diào)解、道路交通事故調(diào)解等共四類。由于立法規(guī)范模糊，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門存在認(rèn)識上的分歧，對警察民事調(diào)解的合法性、職能定位、調(diào)解范圍、調(diào)解程序等存在不同的認(rèn)識。例如，有學(xué)者認(rèn)為，警察民事調(diào)解的性質(zhì)應(yīng)理解為一種非警務(wù)活動，警察民事調(diào)解可以采取正式程序或非正式程序［1］。 還有研究者將警察調(diào)解區(qū)分為兩大類：一類是治安糾紛及其相關(guān)的民事糾紛；另一類是普通民事糾紛。該研究者進(jìn)一步將民事糾紛區(qū)分為能夠給予實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛和非實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛，并根據(jù)調(diào)研情況將實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛和非實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛進(jìn)行區(qū)分，其認(rèn)為，警察普通民事調(diào)解職能的存在不能簡單理解為警察權(quán)的擴(kuò)張，它反映的是警察權(quán)向服務(wù)性功能和價值取向的轉(zhuǎn)化［2］。還有研究者從化解社會矛盾、完善糾紛解決體系、鞏固警民關(guān)系和創(chuàng)新社會治理模式等方面充分肯定警察民事調(diào)解的價值和功能，并對如何構(gòu)建我國警察調(diào)解制度提出相關(guān)建議［3］?？傮w而言，關(guān)于我國警察民事調(diào)解的研究相對較少，但已有研究對構(gòu)建警察民事調(diào)解制度的合法性和可能性進(jìn)行了較為充分的論證。

本研究以我國警察民事調(diào)解制度建立的必要性為出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用問卷調(diào)查法，對實(shí)踐中基層派出所民警民事調(diào)解實(shí)際情況進(jìn)行分析，剖析警察民事調(diào)解制度建設(shè)面臨的問題，并提出構(gòu)建具有中國特色的警察民事調(diào)制度建議，以期對推動基層矛盾糾紛化解、完善基層社會治理有所助益。

一、警察民事調(diào)解制度的正當(dāng)性分析

正當(dāng)性既是價值判斷，同時也是道德判斷和法律判斷，是人們綜合認(rèn)識某一具體事務(wù)所持有的態(tài)度。警察民事調(diào)解是否具有正當(dāng)性？回應(yīng)這一問題，既需要價值層面的判斷，同時還要從道德理性和法律基礎(chǔ)上斟酌。我國雖然未建立警察民事調(diào)解制度，但實(shí)踐中警察民事調(diào)解不僅存在，而且在化解矛盾糾紛中發(fā)揮了重要的作用。

（一）警察民事調(diào)解制度具有法律基礎(chǔ)

歷史考察發(fā)現(xiàn)，我國警察調(diào)解制度的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從權(quán)威調(diào)解到共識調(diào)解的演變過程，這一過程體現(xiàn)了警察權(quán)向服務(wù)性功能的轉(zhuǎn)變［2］。警察調(diào)解制度最初確定的是治安調(diào)解。1986 年《治安管理處罰條例》頒布，首次規(guī)定對輕微違反治安管理行為的治安調(diào)解。①該條例第5 條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！?006 年《治安管理處罰法》繼續(xù)承認(rèn)治安調(diào)解，并在此后立法上不斷予以規(guī)范完善。與此同時，隨著治安案件數(shù)量上升，服務(wù)型政府理念的轉(zhuǎn)變，社區(qū)警務(wù)興起，1995 年《人民警察法》規(guī)定了警察的幫助義務(wù)。②1995 年《人民警察法》第21 條第1 款規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時查處?！?012 年修正的《人民警察法》原文保留。該法第21 條規(guī)定：“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?！痹摋l沒有明確規(guī)定需要解決的糾紛類型，根據(jù)學(xué)術(shù)解釋，這一規(guī)定將警察民事調(diào)解的范圍擴(kuò)大到普通民事糾紛。至于幫助的方式，該規(guī)定中沒有具體指明，但對于糾紛來說，調(diào)解是一種主要的解決方式，實(shí)踐中，警察對于公民提出解決糾紛的要求，也主要是調(diào)解。此外，該條將警察對于解紛要求給予幫助，是作為義務(wù)性規(guī)范作出的，即“應(yīng)當(dāng)”給予幫助，而不是可選擇的任意性規(guī)范。這說明了對于解紛要求給予幫助是警察的一項(xiàng)職權(quán)。因此，雖然該條規(guī)定原則模糊，但理論界對于該條的內(nèi)容絕大多數(shù)解讀為警察民事調(diào)解職權(quán)或者是一項(xiàng)職能的確立。但由于該條規(guī)定得過于原則，加之后續(xù)未有進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，因此，嚴(yán)格來說，警察民事調(diào)解作為一項(xiàng)法律制度，尚未充分建立起來。但這一規(guī)定為構(gòu)建警察民事調(diào)解制度提供了依據(jù)，也為理論研究指明了方向。更重要的是，這一規(guī)定使警察民事調(diào)解在實(shí)踐中得以開展，并為建立警察民事調(diào)解制度提供了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

此外，警察民事調(diào)解有進(jìn)一步明確和強(qiáng)化的趨勢。2016 年公安部公布的《人民警察法》（修訂草案稿）第12 條將“調(diào)解處理民間糾紛”納入警察的“職責(zé)范圍”，意味著警察調(diào)解民事糾紛將成為一項(xiàng)明確的警察職權(quán)，正式確立警察民事調(diào)解制度。《人民警察法》修改稿的這一規(guī)定具有一定的導(dǎo)向作用。

（二）警察民事調(diào)解制度設(shè)立對推動社區(qū)警務(wù)工作有重要價值

社區(qū)警務(wù)模式為警察民事調(diào)解制度提供了重要土壤。社區(qū)警務(wù)模式客觀上要求警察密切與民眾的聯(lián)系，及時回應(yīng)民眾的需求，調(diào)處民眾求助解決的糾紛，從而加強(qiáng)與社區(qū)聯(lián)系，維護(hù)社區(qū)秩序與穩(wěn)定。在美國，社區(qū)警務(wù)要求警察轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣ぷ髡摺?。美國警察民事調(diào)解范圍廣泛，例如，《城市警察職責(zé)規(guī)范》中有關(guān)警察職責(zé)方面的內(nèi)容共有11 項(xiàng)，調(diào)解當(dāng)事人糾紛亦在其中［4］。以合意性調(diào)解為基本方式，警察與社區(qū)調(diào)解中心合作，調(diào)解主體多元化?，F(xiàn)有研究表明，警察對調(diào)解工作持支持態(tài)度，警察服務(wù)大眾解決民事糾紛，促進(jìn)了警民關(guān)系的改善和社會治安狀況的好轉(zhuǎn)［5］。在日本，警界認(rèn)識到“警力有限而民力無窮”后，開始推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，積極開展民事調(diào)解，貼近民眾，從根本上減少治安案件，實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪的目標(biāo)［6］。日本警察民事調(diào)解途徑多種、方式多樣，例如，在警察局提供當(dāng)面咨詢解決糾紛、專門的咨詢電話解決糾紛、社區(qū)警察走訪解決糾紛，以及警哨亭接訪、街頭警務(wù)相談等，通過以上多種方式，隨時、迅速解決民事糾紛［7］。

我國自2002 年公安部與民政部《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見》發(fā)布以來，社區(qū)警務(wù)已從城市推廣到農(nóng)村。社區(qū)警務(wù)主要包含“立足社區(qū)”“警民合作”“預(yù)防犯罪為主”等三個中心點(diǎn)。“立足社區(qū)”“警民合作”要求積極構(gòu)建新時期警民和諧關(guān)系［8］。居民間發(fā)生糾紛自力解決不了，可能導(dǎo)致沖突升級而向民警提出求助，這種情況下，對民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，是立足社區(qū)、警民合作、預(yù)防犯罪的基本要求。

（三）警察參與民事調(diào)解是警察為民服務(wù)的重要手段

執(zhí)法與服務(wù)是警察的兩項(xiàng)基本職能。通過歷史考察可以看到，我國警察調(diào)解制度從產(chǎn)生初始，即在“為人民服務(wù)”這一公安工作的基本宗旨所確立的警察服務(wù)職能下，獲得了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)和組織合法性。長期以來，為人民服務(wù)的宗旨雖然得到確立，但對公安機(jī)關(guān)的職能定位卻有不同的聲音。有人認(rèn)為，公安就是預(yù)防和打擊犯罪的專業(yè)部門，與此無關(guān)的其他事務(wù)不應(yīng)是警察的工作范圍［3］。2015 年2 月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案推出了一系列便民措施，警察的服務(wù)職能得以強(qiáng)調(diào)。

從英美等國家的警務(wù)發(fā)展史看，每一次強(qiáng)調(diào)執(zhí)法淡化服務(wù)的警務(wù)變革伴之而生的都是警民關(guān)系的弱化。例如，英國警務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，警察在社區(qū)的可見度以及社區(qū)居民對確定社區(qū)警務(wù)中心工作的發(fā)言權(quán)直接影響著公眾對警察的信任度［9］。當(dāng)前我國社區(qū)警務(wù)模式下，警察職能從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法、維護(hù)治安以及服務(wù)大眾?！度嗣窬旆ā返?1 條對公民解決糾紛要求予以幫助的規(guī)定，既是對“為人民服務(wù)”這一宗旨的貫徹，也是履行警察服務(wù)職能的體現(xiàn)。

（四）警察民事調(diào)解制度對公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有重要意義

社會轉(zhuǎn)型時期矛盾多發(fā)，治安治理形勢嚴(yán)峻，為此，國家提出在黨委領(lǐng)導(dǎo)下溯源管控機(jī)制，要求堅(jiān)持和發(fā)展新時代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立多元化糾紛解決機(jī)制。2011 年中央綜治委牽頭出臺了《大調(diào)解指導(dǎo)意見》。在此背景下，警察逐漸成為調(diào)解基層矛盾糾紛的主要力量，在基層社會糾紛綜合治理中發(fā)揮獨(dú)特作用。從問題導(dǎo)向出發(fā)，民事糾紛是一種普遍的社會糾紛，對社會治安帶來隱患，若能得到及時調(diào)解，可防止矛盾升級演變成治安案件或刑事案件。例如，2021 年四川省遂寧市公安局調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，由家庭婚姻、經(jīng)濟(jì)、鄰里糾紛等引發(fā)的刑事案件越來越多。為此，遂寧市公安局積極開展糾紛化解工作，2021 年上半年，共受理婚姻家庭、鄰里、人身傷害、消費(fèi)、財(cái)產(chǎn)等20 余類矛盾糾紛12817 件，成功調(diào)解12768 件，調(diào)解成功率為99.62%。通過及時化解民事糾紛，防止可能引發(fā)的“民轉(zhuǎn)刑”。①數(shù)據(jù)來源于筆者調(diào)研，出自四川省遂寧市公安局提供的“全市公安機(jī)關(guān)2021 年上半年矛盾糾紛化解工作總結(jié)”。

可見，警察民事調(diào)解與打擊違法犯罪相輔相成，同時也是訴源治理、多元解紛、促進(jìn)社會和諧的重要組成部分。這是警察民事調(diào)解的時代意義，也為建立警察民事調(diào)解制度提供了依據(jù)。

二、對警察民事調(diào)解行為的認(rèn)識及其現(xiàn)狀

實(shí)踐中，基層派出所在接處警過程中遇到大量的民事糾紛，并通過調(diào)解等活動參與其中，那么，基層民警是如何認(rèn)識警察的民事調(diào)解行為的，他們是將其歸結(jié)為警務(wù)活動范疇，還是非警務(wù)活動；當(dāng)前的警察民事調(diào)解存在哪些問題？為此，2022 年5 月，筆者通過調(diào)查問卷，對民事調(diào)解是否屬于警務(wù)活動，警察民事調(diào)解存在的問題、建議等進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查問卷發(fā)放對象均為在職一線派出所民警，分布于山東省、河南省各地公安機(jī)關(guān)，以及北京、廣東、四川、重慶、江西、云南、湖北、安徽、天津、江蘇、河北、海南、新疆等地，許多民警有民事調(diào)解經(jīng)驗(yàn)。調(diào)查問卷共收到有效答卷359 份。此外，筆者對山東省濟(jì)南市公安局某派出所、山東省招遠(yuǎn)市公安局下轄的A、B、C 三個城區(qū)派出所和D、E 兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民事調(diào)解數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，了解警察民事調(diào)解實(shí)際運(yùn)行情況。

（一）基層民警對警察民事調(diào)解行為性質(zhì)的認(rèn)識

調(diào)查問卷顯示，對于警察民事調(diào)解是否屬于警務(wù)活動，實(shí)務(wù)中存在著認(rèn)識上的分歧。其中，63%的民警（228 人）認(rèn)為屬于警務(wù)活動，30%的民警（107 人）認(rèn)為不是警務(wù)活動，另外有7%的民警（24 人）表示不清楚?？梢?，雖然絕大多數(shù)民警認(rèn)同民事調(diào)解，但也有相當(dāng)數(shù)量的民警有不同認(rèn)識。這種分歧不僅影響警察參與民事調(diào)解的積極性，也對警察民事調(diào)解制度必要性有重要影響。對于所在地是否進(jìn)行民事調(diào)解，各地做法不一，部分地區(qū)有相應(yīng)的政策安排，但沒有形成制度性的規(guī)定。進(jìn)一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對警察民事調(diào)解行為持否定意見者認(rèn)為，民事調(diào)解雖然能夠及時化解民間矛盾糾紛，但其龐大的體量是基層派出所難以應(yīng)對的，如果無法對警察調(diào)解民事糾紛范圍給予明確的規(guī)定，大量民間矛盾糾紛一旦涌入基層派出所，將極大增加警務(wù)活動的負(fù)擔(dān)，甚至造成正常業(yè)務(wù)癱瘓。此外，還有部分民警認(rèn)為，警察介入民事調(diào)解可能觸及嚴(yán)禁公安民警介入民間經(jīng)濟(jì)糾紛的紅線。

（二）警察民事調(diào)解的現(xiàn)狀分析

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層警察民事調(diào)解不僅是日常警務(wù)工作的重要組成部分，而且呈現(xiàn)不斷上升趨勢，在推動基層社會治理中扮演著重要的角色。

一是警察民事調(diào)解日益普遍化、常態(tài)化，且數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升趨勢。通過調(diào)研可見，實(shí)踐中，警察進(jìn)行民事調(diào)解已經(jīng)成為許多派出所日常工作中的一部分。當(dāng)前，雖然沒有制度性的安排，但絕大多數(shù)派出所在實(shí)踐中均開展了民事調(diào)解工作。例如，山東省濟(jì)南市公安局某派出所，山東省招遠(yuǎn)市公安局下轄的A、B、C 三個街道派出所，以及D、E 兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所共6 個派出所中，除E 派出所，其他5 個派出所均對接警民事糾紛開展調(diào)解工作，占比83.3%。同時，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，接警民事糾紛數(shù)量近年來均不斷增加，有些派出所民事調(diào)解工作量已經(jīng)超過治安調(diào)解工作量，占據(jù)較高比例。例如，濟(jì)南市公安局某派出所近兩年警察民事調(diào)解案件數(shù)量呈較快增長。2020 年，受理民事調(diào)解糾紛數(shù)量為216 起，2021 年則增長至424 起，增幅高達(dá)96.3%。再如，山東省招遠(yuǎn)市公安局D 派出所，無論在接警數(shù)量、調(diào)解數(shù)量，還是調(diào)解成功數(shù)量上，民事調(diào)解均遠(yuǎn)高于治安調(diào)解。圖1 清晰地呈現(xiàn)二者的相互關(guān)系。

圖1 D 派出所治安案件與民事糾紛接警、調(diào)解以及調(diào)解成功數(shù)量對比圖

二是警察民事調(diào)解在化解基層社會矛盾糾紛中扮演著重要角色。調(diào)研顯示，警察民事調(diào)解工作的開展，能夠有效避免民事案件升級，從而減少治安案件的數(shù)量，促進(jìn)治安狀況好轉(zhuǎn)，對創(chuàng)新基層社會治理，堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”有重要的價值。從D 派出所治安調(diào)解與民事調(diào)解數(shù)量對比圖中，可以清楚地看到二者間此消彼長的關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，近年來該所治安調(diào)解案件有所減少，例如，2020 年，接警治安案件39 起，2021 年接警治安案件31 起，2022 年1 至5 月，接警治安案件6 起。相比之下，該所接警民事糾紛明顯增長，民事調(diào)解率、成功率也較高。例如，2020 年接警民事糾紛103 起，對其中94 起進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解率為91.3% ，調(diào)解成功91 起，調(diào)解成功率96.8%；2021 年接警民事糾紛115 起，對其中109 起進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解率為94.8%，調(diào)解成功102 起，調(diào)解成功率93.6%；2022 年1 至5月，接警民事糾紛32 起，對其中30 起進(jìn)行了調(diào)解，調(diào)解率為93.8% ，調(diào)解成功28 起，調(diào)解成功率為93.3%。對比該市公安局下轄的E 派出所，雖然接警申請調(diào)處的民間糾紛數(shù)量較多，但該所對接警申請調(diào)解的民事糾紛一律不予調(diào)解，而是直接告知當(dāng)事人找村委會解決或者向法院提起訴訟，民事調(diào)解數(shù)量為0（如圖2 所示）。與此相應(yīng)，該所接警的治安案件數(shù)量較D 派出所明顯高出很多。例如，2020 年該所接警治安案件465 起，而D 派出所為39 起；2021 年該所接警治安案件上升增至625 起，而D 派出所則下降至31 起；2022 年1 至5 月，該所接警治安案件為268 起，而D 派出所則為6 起。

圖2 E 派出所治安案件與民事糾紛接警、調(diào)解、調(diào)解成功數(shù)對比圖

雖然上述數(shù)據(jù)無法直接作為警察民事調(diào)解對維護(hù)基層社會穩(wěn)定作用的直接證據(jù)，但能夠從側(cè)面印證重視民事調(diào)解工作對維護(hù)轄區(qū)治安秩序有正相關(guān)性；反之，以警力不足、治安工作繁重為由，將普通民事糾紛一概拒之門外，非但沒有緩解治安案件壓力，反而導(dǎo)致警務(wù)工作更加繁重，且不利于基層社會穩(wěn)定。相關(guān)學(xué)者研究也認(rèn)為，警察調(diào)解可以有效避免普通的民事糾紛演化為治安或者刑事案件，最大程度地恢復(fù)糾紛雙方關(guān)系［2］。

三是警察民事調(diào)解相較人民調(diào)解和法院調(diào)解具有獨(dú)特的價值。通過對警察民事調(diào)解與人民調(diào)解以及與法院調(diào)解關(guān)系的比較分析，可以清楚地看到警察民事調(diào)解所具有的優(yōu)勢。對此學(xué)界有一些描述：例如，合法性與權(quán)威性優(yōu)勢；快速、高效、直接；當(dāng)事人對處理結(jié)果認(rèn)可度高；能夠及時防止民事糾紛升級等［10］。調(diào)研結(jié)果表明，警察民事調(diào)解表現(xiàn)出的獨(dú)特價值，被民警以及社會公眾所認(rèn)可。調(diào)查問卷顯示，民警認(rèn)為警察民事調(diào)解所具有的比較優(yōu)勢主要包括：第一，61.83%的民警認(rèn)為公安調(diào)解速度更快，調(diào)解成本低。第二，41.78%的民警認(rèn)為公安調(diào)解權(quán)威性高，調(diào)解協(xié)議容易達(dá)成。第三，18.77%的民警認(rèn)為調(diào)解協(xié)議履行得好。第四，18.1%的民警認(rèn)為民事調(diào)解能消除治安隱患、控制犯罪。

三、我國警察民事調(diào)解存在的主要問題

警察民事調(diào)解制度的構(gòu)建，須結(jié)合當(dāng)前存在的主要問題，有針對性地提出解決和構(gòu)建方案。調(diào)查問卷顯示，除對于警察民事調(diào)解是否屬于警務(wù)活動存在分歧外，當(dāng)前，我國警察民事調(diào)解主要存在以下問題。

（一）警察民事調(diào)解主體力量不足

實(shí)務(wù)中，派出所并沒有專門從事民事調(diào)解的人員，而是由治安民警或社區(qū)民警兼而處之。調(diào)查問卷顯示，警察不愿意調(diào)解的主要原因，就是警力不足、缺乏人員保障。高達(dá)47.91%的民警提出，其他警務(wù)工作任務(wù)太重，沒有太多精力進(jìn)行調(diào)解。此外，在對派出所民事調(diào)解工作考察中發(fā)現(xiàn)，在調(diào)解主體上做法不一。有的派出所堅(jiān)持只有民警主持調(diào)解，認(rèn)為輔警沒有執(zhí)法權(quán)，不能主持調(diào)解，如山東省濟(jì)南市公安局某派出所；有的派出所拓展調(diào)解主體范圍，授權(quán)輔警協(xié)助調(diào)解，如山東省招遠(yuǎn)市公安局A、D 派出所；有的派出所與人民調(diào)解合作，在派出所設(shè)人民調(diào)解室，人民調(diào)解員進(jìn)駐調(diào)解，如山東省招遠(yuǎn)市公安局A、B、C 派出所；還有的派出所聘請律師進(jìn)行民事調(diào)解，如山東省濟(jì)南市公安局某派出所；還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所因地制宜，委托村干部進(jìn)行調(diào)解，如山東省招遠(yuǎn)市公安局D 派出所。 由此不難發(fā)現(xiàn)，警察民事調(diào)解制度是否能夠建立，與其警力配置有重要關(guān)系，當(dāng)前警察民事調(diào)解力量不足是阻礙警察民事調(diào)解從地方實(shí)踐發(fā)展為制度體系的重要因素。

（二）警察民事調(diào)解范圍模糊不清

《人民警察法》第21 條對于警察提供幫助的群眾求助范圍并沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中，警察民事調(diào)解的范圍模糊不清，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)擔(dān)憂制度化地推動警察民事調(diào)解，不僅導(dǎo)致警力無法負(fù)擔(dān)，同時還可能因警察參與民間經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解而陷入違法風(fēng)險之中。調(diào)查問卷顯示，有56.55%的民警（203 人）認(rèn)為警察民事調(diào)解范圍模糊是當(dāng)前存在的主要問題。此外，有37.88%的民警（136 人）提出，警察民事調(diào)解范圍太大，當(dāng)事人要求調(diào)解的糾紛太多，警察不堪重負(fù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地警察民事調(diào)解態(tài)度和調(diào)解范圍存在較大差異。在是否認(rèn)可警察民事調(diào)解做法上，有的派出所對普通民事糾紛一律不予調(diào)解，均告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會調(diào)解或者法院起訴，如山東省招遠(yuǎn)市公安局E 派出所。但該局的其他4 個派出所，對接警民事糾紛持認(rèn)可和接受的態(tài)度，并對其中的絕大部分普通民事糾紛進(jìn)行調(diào)解。在調(diào)解范圍上，有的派出所沒有限制，采取100%受理并予以調(diào)解的態(tài)度。例如，濟(jì)南市某派出所接警民事調(diào)解數(shù)量與實(shí)際調(diào)解數(shù)量完全相同。2021 年均為216 起，2021 年均為424 起。而對警察民事調(diào)解的糾紛類型實(shí)踐中也是做法不一，有的派出所并沒有限制，有的派出所則無論何種類型的民事糾紛一律不予調(diào)解。

（三）警察民事調(diào)解無專門程序性規(guī)定

當(dāng)前立法上尚無關(guān)于警察民事調(diào)解的專門程序規(guī)范，實(shí)踐中處于無法可依的狀態(tài)。調(diào)查問卷顯示，對于調(diào)解依據(jù)，回答主要依法定的程序和方式進(jìn)行調(diào)解的有217 人，占比58%；回答主要憑經(jīng)驗(yàn)調(diào)解、程序方式靈活掌握的有155 人，占比42%?？梢姡瑤缀踹_(dá)到一半的警察主要憑經(jīng)驗(yàn)調(diào)解。而其他警察雖然意識到應(yīng)當(dāng)依法定程序和方式進(jìn)行調(diào)解，但由于目前沒有專門的警察民事調(diào)解程序規(guī)范，因此，依法定程序和方式調(diào)解，只是良好的愿望。此外，調(diào)查問卷中對當(dāng)前警察民事調(diào)解存在的問題，認(rèn)為規(guī)范不足的有135 人，占比37.6%。由于警察民事調(diào)解主要憑經(jīng)驗(yàn)，差異性、隨意性較大，沒有固定的調(diào)解程序，被稱為非正式調(diào)解程序。

（四）警察民事調(diào)解缺乏相關(guān)配套保障機(jī)制

調(diào)研結(jié)果顯示，對于警察民事調(diào)解，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏相應(yīng)的配套保障機(jī)制，如警察責(zé)權(quán)利不匹配、缺少相關(guān)考核機(jī)制等。調(diào)查問卷中，有189 人提出警察民事調(diào)解責(zé)權(quán)利不匹配，占比52.65%。在不愿意調(diào)解的原因中，有184 人認(rèn)為調(diào)解風(fēng)險大，費(fèi)力不討好，占比51.25%；而因?yàn)檎{(diào)解不計(jì)入工作量的，有44 人，占比12.3%。以上反映出對調(diào)解的畏難情緒，實(shí)際上，就是緣于警察民事調(diào)解缺乏相關(guān)制度保障。此外，還有49.3%的民警（177 人）認(rèn)為警察民事調(diào)解與其他調(diào)解、法院聯(lián)動不足，也是制約警察調(diào)解作用發(fā)揮的原因之一。由此可見，如何加強(qiáng)相關(guān)配套保障制度，也是構(gòu)建警察民事調(diào)解制度需要研究和解決的問題。

四、構(gòu)建警察民事調(diào)解制度設(shè)想

為了適應(yīng)當(dāng)前社會形勢需要，構(gòu)建具有中國特色的警察民事調(diào)解制度可以從如下方面開展工作。

（一）立法上明確警察民事調(diào)解制度

通過上述分析可見，我國專門針對民事調(diào)解的立法依據(jù)有限，且較為原則，規(guī)定不明確，難以為警察履行民事調(diào)解職能提供有力的制度支撐。因此，有必要對警察民事調(diào)解制度在立法上予以明確、充實(shí)。一是在《人民警察法》修改中應(yīng)直接明確警察民事調(diào)解職權(quán)。立法在一項(xiàng)制度的建立和發(fā)展中扮演著重要作用，一項(xiàng)法律制度必須有諸如主體、范圍、程序等基本內(nèi)容支撐。因此，建議《人民警察法》修改時，將修改稿中的有關(guān)警察民事調(diào)解職權(quán)內(nèi)容予以肯定確認(rèn)，明確警察民事調(diào)解是警察的一項(xiàng)職權(quán)，同時增加規(guī)定警察民事調(diào)解適用范圍、主體、程序等基本內(nèi)容，從而為警察開展民事調(diào)解提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。二是修正現(xiàn)有部門行政規(guī)章中與《人民警察法》矛盾的規(guī)定。通過檢索發(fā)現(xiàn)，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案例程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）第153 條第2 款的規(guī)定，與《人民警察法》第21條“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助”的規(guī)定相矛盾，這也是造成警察對民事調(diào)解認(rèn)識、做法不一的原因之一。因此，建議刪除《程序規(guī)定》第153 條第2 款的內(nèi)容，以保持與《人民警察法》第21 條的規(guī)定相一致。從法的效力等級上看，《人民警察法》屬法律，為上位法，《程序規(guī)定》屬于行政規(guī)章，為下位法?；谙挛环ǚ纳衔环ǖ脑瓌t，應(yīng)當(dāng)修改下位法的相關(guān)內(nèi)容，以保證法的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

（二）合理界定警察民事調(diào)解的范圍

在界定警察民事調(diào)解范圍時，必須從我國國情出發(fā)，從我國警察民事調(diào)解所面臨的現(xiàn)實(shí)問題與困境出發(fā)，將可能性與可行性結(jié)合起來，綜合考慮，對警察調(diào)解的民事糾紛范圍從糾紛類型和繁簡程度上進(jìn)行合理限定。

1.糾紛類型限制——限于普通類型的民事糾紛

調(diào)研結(jié)果顯示，實(shí)踐中警察民事調(diào)解的糾紛也主要集中在以上類型。例如，2020 年至2021 年，濟(jì)南市公安局某派出所統(tǒng)計(jì)的民事調(diào)解案件類型，依數(shù)量多少分別為損害賠償糾紛、鄰里糾紛、合同糾紛、婚姻家庭糾紛、其他物業(yè)和勞務(wù)爭議糾紛等。從警務(wù)工作專業(yè)性和服務(wù)社區(qū)的基礎(chǔ)性出發(fā)，筆者認(rèn)為，適宜警察調(diào)解的普通類型民事糾紛主要包括：損害賠償糾紛、婚姻家庭糾紛和繼承糾紛；較為常見的合同糾紛；宅基地和相鄰關(guān)系糾紛；勞務(wù)爭議糾紛；物業(yè)糾紛；醫(yī)療糾紛；消費(fèi)者權(quán)益糾紛；小額債務(wù)糾紛等九類。理由在于：一是以上糾紛類型與警察日常治安與社區(qū)管理工作聯(lián)系較為密切。二是以上糾紛類型一般發(fā)生在普通公民之間，親屬鄰居同事之間，屬于傳統(tǒng)普通的民事糾紛。糾紛性質(zhì)不復(fù)雜、專業(yè)性不是很強(qiáng)，對調(diào)解主體的專業(yè)性要求不高，警察調(diào)解可以很好地把握。

2.糾紛難易程度限制——限于簡單的民事糾紛

除以上民事糾紛類型限制外，警察調(diào)解的民事糾紛還應(yīng)當(dāng)限于簡單的民事糾紛，即糾紛事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大。由于警察并不是專職的糾紛解決主體，目前，還沒有專職調(diào)解的人員與隊(duì)伍，因此，相比于人民調(diào)解委員會、律師等專業(yè)調(diào)解主體，警察調(diào)解的專業(yè)能力以及可用的精力均存在不足。因此，警察調(diào)解的對象宜為簡單的民事糾紛。

（三）明確警察民事調(diào)解程序規(guī)范

除警察民事調(diào)解主體、范圍外，調(diào)解程序亦是警察調(diào)解制度的重要組成部分。制定專門的警察民事調(diào)解程序規(guī)范，不僅豐富、支撐警察民事調(diào)解制度，而且有利于促進(jìn)民事調(diào)解法治化，解決實(shí)踐中民事調(diào)解主要憑經(jīng)驗(yàn)、無法可依的非程序化問題。

1.調(diào)解地點(diǎn)

基于有利于獲取案件信息、發(fā)揮警察調(diào)解快速高效優(yōu)勢，警察民事調(diào)解地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)以在現(xiàn)場調(diào)解為主，公安機(jī)關(guān)調(diào)解為輔。域外國家警察調(diào)解主要是當(dāng)場調(diào)解，或者深入到社區(qū)進(jìn)行調(diào)解。例如，美國警察走進(jìn)社區(qū)，對接觸到的各種民間糾紛進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。在糾紛現(xiàn)場聆聽雙方當(dāng)事人以及其他在場證人、見證人的陳述，獲取相關(guān)糾紛信息和證據(jù)，從而快速、準(zhǔn)確了解糾紛事實(shí)，及時處理糾紛。實(shí)踐中，我國警察調(diào)解場所較為靈活。根據(jù)不同糾紛的復(fù)雜程度、當(dāng)事人沖突的激烈程度等，分別選擇在現(xiàn)場調(diào)解，或者在派出所值班室調(diào)解。此外，在警民聯(lián)動模式下，調(diào)解場所一般在駐派出所人民調(diào)解室進(jìn)行。一般來說，民警出警后，能在現(xiàn)場調(diào)解的，盡量在現(xiàn)場調(diào)解。如果糾紛事實(shí)復(fù)雜、當(dāng)事人爭執(zhí)激烈，現(xiàn)場無法調(diào)解的，再帶回派出所進(jìn)行調(diào)解。

2.調(diào)解方式

根據(jù)糾紛的實(shí)際情況，警察民事調(diào)解可以采取當(dāng)面調(diào)解與單獨(dú)調(diào)解等靈活的調(diào)解方式。但本著既有利于促進(jìn)達(dá)成調(diào)解協(xié)議，又能避免欺騙性調(diào)解維護(hù)當(dāng)事人自愿的原則，筆者認(rèn)為，調(diào)解方式上，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)面調(diào)解為原則，以單獨(dú)調(diào)解為補(bǔ)充。此外，可探索開展電話咨詢、線上調(diào)解。例如，英國警察咨詢服務(wù)電話(PAT)安排具有民事糾紛處理經(jīng)驗(yàn)的警察24 小時值班，為公眾提供服務(wù)溝通和建議，幫助解決糾紛［11］。我國可以采用以下辦法拓展警察幫助解決民事糾紛的方式：一是在不同警察層級設(shè)專人提供咨詢，設(shè)立專門的“損害賠償”“家事糾紛”等咨詢窗口提供咨詢指導(dǎo)。二是開通咨詢電話及網(wǎng)上咨詢調(diào)解平臺。公安機(jī)關(guān)可以充分利用信息時代互聯(lián)網(wǎng)的便利條件，建立網(wǎng)上求助民事糾紛的調(diào)解網(wǎng)站，線上調(diào)解解決民事糾紛。

3.調(diào)解結(jié)果

（1）達(dá)成調(diào)解協(xié)議。即在警察或者特邀人民調(diào)解員、律師主持下，雙方自愿協(xié)商達(dá)成調(diào)解協(xié)議。參照《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，①《人民調(diào)解法》第31 條規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)對調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，督促當(dāng)事人履行約定的義務(wù)。經(jīng)警察調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。但與法院調(diào)解書不同，警察民事調(diào)解協(xié)議并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的司法效力。

（2）未達(dá)成調(diào)解協(xié)議。包括兩種情況：一是經(jīng)調(diào)解沒有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的；二是當(dāng)事人拒絕調(diào)解。以上兩種情況下，均應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人尋求其他途徑解決。

（四）加強(qiáng)警察民事調(diào)解主體力量建設(shè)

加強(qiáng)警察民事調(diào)解主體力量建設(shè)是構(gòu)建警察民事調(diào)解制度的重要基礎(chǔ)。雖然基層派出所在實(shí)踐中對普通的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，但是囿于警力不足，對待調(diào)解的態(tài)度、調(diào)解的范圍各不相同。因而，推動警察民事調(diào)解制度設(shè)立，必須加強(qiáng)調(diào)解主體力量建設(shè)。筆者認(rèn)為，警察調(diào)解力量的建設(shè)應(yīng)當(dāng)走多元化道路，充分依托社會力量，發(fā)揮輔助警務(wù)力量，并且與人民調(diào)解、法院調(diào)解等其他調(diào)解方式形成流轉(zhuǎn)。

1.配置專業(yè)人員從事民事調(diào)解

抽調(diào)專門人員，專門負(fù)責(zé)警察民事調(diào)解工作，建立專門從事民事調(diào)解的警察隊(duì)伍。之所以如此，一是以專業(yè)力量解決專門問題，有利于提升警務(wù)工作質(zhì)量，提高工作效率，符合警察專業(yè)化的要求。民事調(diào)解與治安調(diào)解是兩種不同性質(zhì)的調(diào)解，二者在調(diào)解對象、依據(jù)、調(diào)解方式與程序、后果等方面均有明顯差別。此外，治安調(diào)解是執(zhí)法，民事調(diào)解是服務(wù)，二者體現(xiàn)的是兩種不同的警察職能。二是合理配置警力的要求。抽調(diào)專門人員從事民事調(diào)解，有利于從人員數(shù)量上解決擠占刑事、治安警力的問題。調(diào)查問卷顯示，有相當(dāng)數(shù)量的警察，實(shí)際上并不反對調(diào)解，只是限于治安工作的繁忙，感到力不從心。配備專門人員從事民事調(diào)解，可以解決這一問題。

2.發(fā)揮輔助警務(wù)力量調(diào)解民事糾紛

隨著制度空間拓展和社會治安治理的現(xiàn)實(shí)需要，我國輔助警務(wù)力量快速發(fā)展。雖然2019 年公安部《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》并沒有賦予輔警執(zhí)法權(quán)，但民事調(diào)解是建立在雙方合意基礎(chǔ)之上，本質(zhì)上是服務(wù)，并不存在執(zhí)法權(quán)的使用。實(shí)踐中，有些派出所明確輔警不能進(jìn)行民事調(diào)解，也有些派出所允許輔警輔助進(jìn)行民事調(diào)解。筆者認(rèn)為，在警力不足的情況下，可以充分發(fā)揮輔警力量，由其獨(dú)立調(diào)解民事糾紛。理由如下：一是輔警調(diào)解民事糾紛并不存在法理上的障礙。即使在目前立法上沒有明確賦權(quán)的情況下，輔警也有權(quán)獨(dú)立調(diào)解民事糾紛。如前所述，警察調(diào)解民事糾紛，與治安調(diào)解不同，并不是行使行政執(zhí)法權(quán)，而是基于服務(wù)職能。立法上限制的是輔警刑事、行政執(zhí)法權(quán)，對于普通民事糾紛的調(diào)解，并不存在資格和權(quán)限上的障礙。除訴訟調(diào)解外，非訴調(diào)解主體是多元的，既可以是人民調(diào)解員，也可以是糾紛主體認(rèn)可的其他個人。因此，輔警調(diào)解民事糾紛在法理上不存在障礙。 二是實(shí)踐證明，輔警調(diào)解民事糾紛不僅必要而且可行。實(shí)踐中相當(dāng)部分派出所調(diào)動輔警開展民事調(diào)解工作，并取得了積極的效果。例如，山東省招遠(yuǎn)市公安局A 派出所形成以警察調(diào)解為主，輔警、特邀人民調(diào)解員為輔的多元主體格局。數(shù)據(jù)顯示，輔警調(diào)解的案件數(shù)量占較大比例，發(fā)揮了較大作用（見圖3）。

圖3 山東省招遠(yuǎn)市公安局A 派出所不同主體調(diào)解民事糾紛對比圖

3.吸收社會力量協(xié)助警察開展民事調(diào)解

吸收社會力量協(xié)助警察民事調(diào)解，是指公安機(jī)關(guān)特邀人民調(diào)解、律師等社會力量聯(lián)合開展調(diào)解。主要是聯(lián)合人民調(diào)解，實(shí)踐中也有派出所聘請律師駐所提供咨詢、調(diào)解服務(wù)。吸收社會調(diào)解力量協(xié)助警察民事調(diào)解的理由在于：一是有利于緩解警力不足。二是有利于發(fā)揮人民調(diào)解員、律師等專家的專業(yè)優(yōu)勢，彌補(bǔ)警察調(diào)解能力的不足，提升調(diào)解質(zhì)量。三是域外經(jīng)驗(yàn)證明調(diào)解主體多元化具有可行性。例如，在美國，民事糾紛不僅可以由警察進(jìn)行調(diào)解，也可以由警方在調(diào)解過程中作為中介將案件轉(zhuǎn)交給社區(qū)調(diào)解中心的調(diào)解專家。有時，社區(qū)調(diào)解中心會要求警察把調(diào)解的民事糾紛交給調(diào)解專家去解決［12］。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，調(diào)解主體越是多元，民事調(diào)解數(shù)量就越多，調(diào)解成功率也越高。實(shí)踐中，許多公安機(jī)關(guān)與司法局合作，基本上每個派出所都有矛盾糾紛調(diào)解室，人民調(diào)解員進(jìn)駐調(diào)解。例如，圖3 數(shù)據(jù)顯示，山東省招遠(yuǎn)市公安局A 派出所民事調(diào)解主體多元，除警察、輔警調(diào)解外，人民調(diào)解也發(fā)揮了積極作用。2020 年，特邀人民調(diào)解為22 起，占比2%。2021 年，特邀人民調(diào)解42 起，占比2%。2022 年1 至5 月特邀人民調(diào)解29 起，占比3%。少數(shù)派出所，特邀律師提供糾紛調(diào)解服務(wù)，增強(qiáng)了調(diào)解力量，提升了調(diào)解能力。例如，濟(jì)南市公安局某派出所2020 年調(diào)解民事糾紛160起。2021 年2 月，分局聘請駐所律師，提供糾紛調(diào)解等服務(wù)，特邀律師調(diào)解的民事糾紛快速增長至412 起，增幅高達(dá)157.5%。2022 年1 至5月，該所調(diào)解的98 起民事糾紛中，有82 起是由特邀律師調(diào)解的，比例高達(dá)83.7%。與此相對應(yīng)的，該所民警主持調(diào)解的數(shù)量快速下降。此外，數(shù)據(jù)顯示，近年來該所民事糾紛調(diào)解成功率均為100%。

由此可見，吸收多元主體共同調(diào)解民事糾紛，不僅有效地釋放了警力，避免激化警力不足與治安工作繁重之間的矛盾，而且可以發(fā)揮專家專業(yè)優(yōu)勢，彌補(bǔ)了警察對于一些相對復(fù)雜民事糾紛法律知識上和調(diào)解能力上的不足，提升了民事調(diào)解工作效率。

（五）加強(qiáng)相關(guān)配套保障機(jī)制建設(shè)

1.加強(qiáng)專門組織、人員保障機(jī)制

警察民事調(diào)解，是由政法委領(lǐng)導(dǎo)下的大調(diào)解機(jī)制中的一部分，各地政法委設(shè)立糾紛解決領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各部門矛盾糾紛解決工作。但目前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部尚未普遍建立起專門的矛盾糾紛解決領(lǐng)導(dǎo)組織，亦沒有專門從事民事調(diào)解的人員。例如，四川省某市公安局由治安大隊(duì)副大隊(duì)長兼職負(fù)責(zé)矛盾糾紛解決工作，由于治安工作繁重，對于民事調(diào)解工作分身乏術(shù)。因此，有必要強(qiáng)化專門組織、人員保障。一是設(shè)立專門負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組，形成有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。二是配備專門負(fù)責(zé)的工作人員。三是基層派出所民事調(diào)解設(shè)專人、專班。例如，警力下沉到社區(qū)，配備專門社區(qū)調(diào)解民警。四是建立輔警獨(dú)立調(diào)解民事糾紛機(jī)制。五是普及警民聯(lián)動下的人民調(diào)解、律師調(diào)解機(jī)制。

2.加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障

警察民事調(diào)解工作的落實(shí)，離不開財(cái)政支持、經(jīng)費(fèi)保障。否則，不僅配套制度無法建立，即便是已經(jīng)建立起的制度，也會形同虛設(shè)。例如，根據(jù)《大調(diào)解指導(dǎo)意見》要求，在政法委推動下，許多派出所設(shè)立人民調(diào)解室。但一些地方由于經(jīng)費(fèi)不足，重視不夠，這一基層矛盾糾紛解決機(jī)制形同虛設(shè)。訪談中，四川省某市公安局曾負(fù)責(zé)矛盾糾紛解決的民警不無遺憾地說，由于經(jīng)費(fèi)長期未撥付，派出所矛盾糾紛調(diào)解室基本上處于閑置狀態(tài)。部分經(jīng)費(fèi)保障較好的派出所，存在較為嚴(yán)重的調(diào)解員上班遲到早退現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)狀的根本原因，還是經(jīng)費(fèi)保障不足，工作難以落實(shí)下去。

3.完善有關(guān)績效考評體系

當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)績效考核體系中，主要針對刑事案件、治安案件和社區(qū)警務(wù)進(jìn)行考核，沒有單獨(dú)對于民事糾紛調(diào)處的考核，導(dǎo)致民事調(diào)解工作責(zé)權(quán)利不匹配。受績效考核功利化影響，民事糾紛調(diào)處在公安機(jī)關(guān)被自上而下忽視，直接影響民事調(diào)解工作的開展。為此，實(shí)務(wù)部門建議完善績效考評和獎勵機(jī)制，推動調(diào)解與工作績效掛鉤。調(diào)查問卷中，有15 名民警提出這一建議，占比16%。此外，有學(xué)者提出了一些民事糾紛調(diào)處考核具體方案。例如，在現(xiàn)有公安考核所采用的“平衡記分卡”大體系指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合關(guān)鍵績效指標(biāo)，對處理民事糾紛關(guān)鍵履職行為的指標(biāo)予以具體分解設(shè)計(jì)［13］。域外警察考核體系比較重視社區(qū)居民的滿意度。例如，近年來，美國警察的考核制度將“客戶”滿意度納入考核視野［14］。

4.加強(qiáng)與相關(guān)部門聯(lián)動

公安機(jī)關(guān)調(diào)處的許多矛盾糾紛，需要多部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)、共同解決，《大調(diào)解指導(dǎo)意見》聯(lián)合出臺的部門達(dá)16 個之多。調(diào)查問卷顯示，警察民事調(diào)解存在的問題當(dāng)中，有49.3%的民警認(rèn)為警察民事調(diào)解與其他調(diào)解、法院聯(lián)動不足，這也是制約警察調(diào)解作用發(fā)揮的原因之一。為此，應(yīng)當(dāng)建立與相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制。

一是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與相關(guān)行政職能部門的聯(lián)動。由于職權(quán)的限制，公安機(jī)關(guān)對接到的大量報(bào)警求助，很難從根本上解決。為此，需要有關(guān)部門協(xié)調(diào)，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與相關(guān)職能部門，如司法行政機(jī)關(guān)、人力資源社會保障部門、國土資源部門、民政部門等的聯(lián)動。

二是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與法院之間的訴調(diào)對接。第一種對接，是達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人向法院申請調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)。為強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議效力，經(jīng)警察調(diào)解達(dá)成書面協(xié)議的，當(dāng)事人可以向法院申請司法確認(rèn)，以獲得司法強(qiáng)制執(zhí)行效力。調(diào)查問卷顯示，警察不愿意進(jìn)行調(diào)解的原因中，有18.1%的民警反映是因?yàn)檎{(diào)解書效力不高，感覺調(diào)解意義不大?！度嗣裾{(diào)解法》以及《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》均規(guī)定了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，基于相同的非訟性質(zhì)，警察民事調(diào)解協(xié)議也可以向法院申請司法確認(rèn)。即經(jīng)警察調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，雙方當(dāng)事人如果認(rèn)為有必要，則可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起30 日內(nèi)向法院申請司法確認(rèn)，法院應(yīng)及時進(jìn)行審查，依法確認(rèn)其效力。①《人民調(diào)解法》第33 條規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起30 日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。第二種對接，是當(dāng)事人向法院起訴后的材料移送。對于不予調(diào)解，或者經(jīng)調(diào)解不成，或者雖達(dá)成調(diào)解協(xié)議，但負(fù)有義務(wù)的一方當(dāng)事人不履行義務(wù)，或者對于達(dá)成的調(diào)解協(xié)議反悔的，當(dāng)事人都可以向法院訴訟尋求解決。當(dāng)事人一旦向法院起訴，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)完成的調(diào)查取證、調(diào)解過程筆錄等相關(guān)卷宗材料移交法院［15］。此種訴調(diào)對接，一方面有利于法院快速進(jìn)入司法程序，提高辦案效率，另一方面，減少當(dāng)事人訴累。