上海長寧區(qū)直管公房實施舊住房改造的探索實踐

文/王海明

上海歷屆市委、市政府始終高度重視舊小區(qū)住房的修繕改造工作，從2000年開始就持續(xù)推進此項工作，市、區(qū)財力安排落實專項資金，“十五”、“十一五”以及結合迎世博600天整治行動，全市上億平方米規(guī)模的舊住房得到了修繕改造。“十二五”期間全市中心城區(qū)率先基本完成成片二級以下舊里改造任務之后，2016年“十三五”伊始，長寧區(qū)在第十次黨代會上提出“到2020年基本完成全區(qū)24.6萬平方米非成套公房的成套化改造”的目標任務。自2017年正式啟動以來，長寧區(qū)扎實有效地推進直管公房舊住房改造工作，取得了良好成效，至“十三五”期末已基本完成非成套舊住房改造的設定目標。

一、長寧區(qū)舊住房改造背景概況

（一）長寧區(qū)舊住房基本情況

截至“十二五”期末，長寧區(qū)共有33處成片的非成套房屋小區(qū)，建筑面積約24.6萬平方米，涉及約6300戶居民，涵蓋天山、仙霞、新華、江蘇、華陽等街道。從地域分布來看，絕大多數(shù)集中在天山地區(qū)：天山街道的天山二村、三村、四村以及茅臺路、玉屏南路、婁山關路、紫云路、仙霞路兩側(cè)都有；仙霞街道主要集中在天山五村；其余零星非成套房屋分布在新華、江蘇、華陽街道范圍內(nèi)。這些舊房集中建造于上世紀五十至七十年代，普遍存在以下問題：房屋設計不合理，廚衛(wèi)合用，衛(wèi)生環(huán)境和隔熱效果差；房屋年久失修，墻面風化剝落，室內(nèi)樓梯、走道損壞嚴重，設施陳舊，線路管道老化，存在明顯安全隱患；小區(qū)環(huán)境“臟、亂、差”，配套設施不齊全；由廚衛(wèi)合用引發(fā)的鄰里矛盾突出等。

（二）實施成套改造的主要方式

上海中心城區(qū)“二元結構”突出，惡劣的居住環(huán)境已成為制約舊住房居民追求美好生活的主要制約因素。[1]非成套舊住房改造成為城市更新的“精準扶貧”攻堅戰(zhàn)、高難度的“骨頭活”。長寧區(qū)房管部門經(jīng)研究逐步形成了“以貼擴建改造為主，征收、抽戶等多種改造方式同步推進”的體系。在充分考慮每幢房屋的不同間距條件、居民意愿、戶型分布等基礎條件后，分別采取“貼擴建改造”、“內(nèi)部分割改造”、“抽戶置換”等改造方式，以“一樓一方案”為原則有針對性地分類實施改造。

二、實施成套改造難點問題

舊住房改造是對房屋客體的改造，竣工后需要依據(jù)改造后的房屋狀況申請辦理不動產(chǎn)登記，如此才能確認改造后房屋的權屬狀況和國有資產(chǎn)增值情況，居民也可以申請購買成套獨用公有住房的產(chǎn)權，實現(xiàn)舊住房改造的真正目的和成果轉(zhuǎn)化。在此前有關區(qū)已經(jīng)實施的舊住房成套改造項目過程中，普遍存在以下共性問題，制約了改造項目的成果轉(zhuǎn)化。

（一）技術條件限制無法辦理規(guī)劃許可

長寧區(qū)工人新村建成年代較早，小區(qū)內(nèi)舊住房之間原始間距較小，無法滿足現(xiàn)行《上海市舊住房綜合改造管理辦法》第十六條對房屋建筑間距及退讓的要求。雖通過區(qū)房管局與區(qū)規(guī)劃局進行積極協(xié)商，建筑間距及建筑退讓指標在一定程度上得到松綁，但仍存在部分基礎條件不佳的房屋，不能滿足相關技術規(guī)定，這些都會導致舊住房改造項目無法申請《建設工程規(guī)劃許可證》，進而影響后續(xù)工作的整體推進。

（二）居民意見難以達成一致

非成套舊住房改造以承租公房的居民“自愿”為前提，當時對于不愿簽約的個別公房承租居民強制實施改造尚無法律依據(jù)，需要居民100%簽約同意才能啟動改造。由于居民對改造方式還存有征收、動遷等不合理預期，以及同一片區(qū)的不同改造形式、每戶獲益面積不等所帶來的影響，還有一部分已成套房屋居民改造意愿不強等，盡管居委等基層部門共同做群眾工作，但很難達到100%簽約率。

（三）竣工后仍不具備不動產(chǎn)登記條件

上海市舊住房改造項目采用較多的是申請房屋修繕立項的模式，而非建筑工程立項的模式。在實施過程中往往存在忽視申請建設工程規(guī)劃許可的情況，致使房屋竣工后外立面發(fā)生了變化，不符合辦理不動產(chǎn)登記的要件要求。此外，由于征詢居民改造意見難以達成全部一致，竣工驗收、房屋測繪等不動產(chǎn)登記的前提工作可能由于部分居民的阻撓無法按時完成。

三、長寧區(qū)實施舊住房改造的做法

（一）區(qū)級層面成立工作專班

在區(qū)級層面專門成立非成套舊住房改造工作專班，由區(qū)房管局、街道主要領導牽頭，區(qū)房管局分管領導、街道副書記、直管公房經(jīng)營管理單位新長寧集團分管領導任現(xiàn)場負責人。區(qū)房管局主要負責設計方案確認、優(yōu)化與前期手續(xù)審批辦理等；街道主要負責居民方案征詢及施工過程中群眾協(xié)調(diào)解釋、矛盾化解等工作；新長寧集團負責牽頭水電煤、通信、停車等前期配套工作與施工現(xiàn)場的進度推進等工作。三方主體形成合力，相互配合，共同擔當。

（二）優(yōu)化規(guī)劃條件認定及審批流程

對于間距不滿足規(guī)劃規(guī)范要求但滿足消防、救護等安全要求的客觀情況分類施策，簡化并突破原有審批流程。一是考慮避免行政訴訟的司法建議，審批過程中采取先易后難、逐步推進的方式，與區(qū)規(guī)劃行政管理部門商定“先發(fā)意見后補許可”、“成熟一幢核發(fā)一幢”等，在間距等政策上主動創(chuàng)新，使各幢房屋受益相對平衡。二是得到各級部門和相關單位在方案專家評審、市級立項批復環(huán)節(jié)給予支持突破，“解鎖”后續(xù)的施工、監(jiān)理招投標辦理，確保“有證施工”的合法性，并減輕企業(yè)“墊資施工”的資金壓力。

圖1 申報規(guī)劃許可的小區(qū)建筑間距設計圖

圖2 小區(qū)改建效果平面圖

圖3 改造前后對比圖

（三）改造方案充分聽取居民意見

前期調(diào)研時充分聽取居民意見，通過建立內(nèi)部工作機制、每周專班例會、方案設計例會、入戶施工群眾工作例會等，將較為成熟的設計方案遞交規(guī)劃部門進行審批。實施改造過程中,充分利用改造房屋的有利條件，采用區(qū)域整體規(guī)劃、成片實施、平面調(diào)整、空間整合、總體平衡等技術措施，在規(guī)劃管理允許的前提下充分挖潛，尋找小區(qū)整體改造效果與投資節(jié)約的最佳結合點[2]，盡可能滿足居民對廚衛(wèi)獨用、增加居住使用面積等合理訴求。

（四）基層部門加大群眾工作力度

根據(jù)實際征詢情況，給每幢房屋預設開工時間，對照每幢房屋開工節(jié)點，街道領導班子帶頭包干包塊，以“居民簽約率80%以上”為目標，在居民區(qū)通過電子屏、橫幅、宣傳畫等形式進行宣傳公示，使居民及時了解征詢意見進度，便于同幢居民內(nèi)部進行動員工作。為使百姓更為直觀地了解改造方案，新長寧集團以“建設樣板房”為主、方案解釋為輔，加快入戶施工節(jié)奏。同時，深入每家每戶傾聽訴求、優(yōu)化方案，邊施工邊溝通，逐棟逐層入戶溝通完成竣工。

（五）依照規(guī)劃許可申請不動產(chǎn)登記

居民申請辦理改造后成套房屋的不動產(chǎn)登記，需要區(qū)規(guī)劃行政管理部門與工程進度協(xié)同，加緊辦理規(guī)劃許可證，同時還需要房管部門加緊對居民的意見征詢，辦理竣工項目的房屋測繪、公房憑證變更等手續(xù)，讓居民可以早日通過公有住房出售拿到新的房屋產(chǎn)權證，實現(xiàn)“面積增加和使用權變所有權”，在經(jīng)濟上能夠切實得實惠。

（六）改造實例分析：天義小區(qū)舊住房成套改造項目

天義小區(qū)位于長寧區(qū)天山路北側(cè)、遵義路西側(cè)、玉屏南路南側(cè)、婁山關路東側(cè)，整個小區(qū)住宅以直管公房為主。小區(qū)內(nèi)共有37幢住宅以及玉屏南路小學等公共建筑，占地面積為63520平方米。本次成套改造項目涉及小區(qū)內(nèi)21幢舊住宅，原建筑面積46065平方米，改建后52168平方米，惠及居民1280戶。改造的房屋建造于二十世紀五六十年代，其中14幢為五層住宅，7幢為四層住宅。結構主體形式以磚混、磚木結構為主，房屋原為局部合用廚房、衛(wèi)生的老舊公房，且合用面積極小，無法通過內(nèi)部分隔完成成套改造。因此，為了最大限度地改善居民生活居住質(zhì)量，優(yōu)化房屋使用功能，選用貼擴建的方式進行改造。

由于房屋建造年份較早，各幢房屋之間原始間距已不滿足現(xiàn)行規(guī)范要求，考慮到改建項目以改善居民居住條件為目的，通過與區(qū)規(guī)劃行政管理部門多次協(xié)調(diào)，最終對相鄰房屋采取“握手”方式進行面對面擴建，在滿足房屋消防間距等強制性規(guī)定的前提下，允許釋放一定的面積增量推進改造。

針對部分結構較弱的房屋同步進行加固修繕，如遵義路435弄23-27號，位于小區(qū)東北側(cè)，為一幢四層磚混結構的住宅，建筑平面為矩形，主要開間尺寸為3.45米、2.7米，進深為4.2米、3.75米，東西向長49.74米，南北向?qū)?1.41米，建筑面積約1920.6平方米。根據(jù)檢測報告及現(xiàn)場實際情況，房屋為磚混結構，承重墻體厚240毫米，墻體采用粉煤灰砌塊和混合砂漿砌筑，房屋未設鋼筋混凝土構造柱和圈梁。樓屋面均為預制板。房屋原有承重墻磚砌大放腳條基，基礎寬度為480毫米，埋深為室外地坪下約0.9米，下為素混凝土墊層，墊層厚約50毫米。借著成套改造“東風”，一并對樓板及墻體裂縫根據(jù)加固規(guī)范進行系統(tǒng)修復，同時對原有合用廚衛(wèi)樓板板底采用碳纖維滿貼的方法進行加固，提升原有樓板的整體強度，同步采用筏板基礎+靜壓錨桿樁，每層均設圈梁+構造柱，以提升房屋整體結構安全性。

四、舊住房改造的保障措施

在長寧區(qū)推進舊住房改造的工作中，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，創(chuàng)新了組織架構、社區(qū)決策、審核流程等方面的實施機制，克服了以往舊住房改造面臨的申請建設工程規(guī)劃許可、群眾工作、不動產(chǎn)登記等方面的困難，為推動改造工作整體進度提供了有效保障。

（一）黨政引領統(tǒng)籌協(xié)調(diào)把方向

以區(qū)分管領導牽頭的區(qū)非成套舊住房改造聯(lián)席會議，對改造工作推進起到了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一是抓方案確認。按照“一樓一方案”原則，在確保消防、救護等安全要求最低線的情況下，設計“握手方案”。二是抓手續(xù)審批。一方面，施工進度在確保安全生產(chǎn)的前提下不停不等；另一方面，區(qū)綠化市容、安監(jiān)消防、城管執(zhí)法等聯(lián)席會議成員單位在手續(xù)審批上給予大力支持。三是抓政策宣傳。通過主流媒體、微信平臺、宣傳橫幅等載體，讓大多數(shù)居民群眾都支持區(qū)委、區(qū)政府的這項實實在在的民生工程。

（二）規(guī)劃部門參與項目立項與實施

舊住房改造不僅滿足廚衛(wèi)獨立的基本要求，還根據(jù)服務人口和新增人口的結構特征分析，結合項目的具體實際情況，對公共服務設施及公共活動空間上作一定的提升，從而提高地塊土地的利用效率[3]。作為一項需要兼顧政策性與群眾性的任務，區(qū)規(guī)劃行政管理部門全程參與非成套舊住房改造項目立項與實施，從規(guī)劃設計要求、設計方案及建筑工程規(guī)劃許可等，貫穿整個改造過程始終，為工程竣工后的成果轉(zhuǎn)化奠定重要基礎。

（三）政法、網(wǎng)格部門支持基層群眾工作

個別非成套房屋向外擴建過程中需要留有足夠的作業(yè)面與居民出行安全通道，多次向周邊企事業(yè)單位等借用圍墻、綠化及空地等場地。為解決大面積同時開工時居民停車難的問題，區(qū)規(guī)劃行政管理部門協(xié)調(diào)利用動遷基地交地時差籌備臨時停車場。針對非成套改造少數(shù)人意見不統(tǒng)一，或者因為個人利益特別是個人的不合理訴求影響整幢樓的情況，通過與當?shù)卣?、網(wǎng)格部門事先溝通，采用司法途徑、信訪接待等方法化解了許多矛盾。

五、長寧區(qū)舊住房改造成效

舊住房成套改造的主要目標就是在保持居民的居住面積不減少的基礎上，增加廚衛(wèi)功能的房間和設施。[4]至2020年底，長寧區(qū)24.6萬平方米、6300戶非成套直管公房，累計完成改造22.78萬平方米（92.6%），受惠居民5803戶（92.1%），面積、戶數(shù)統(tǒng)計均已超過90%。天山街道作為貼擴建改造主戰(zhàn)場，實現(xiàn)兩個100%（開工100%、竣工100%），基本完成24.6萬平方米非成套舊住房改造的設定目標。

經(jīng)統(tǒng)計，2021年初天山地區(qū)非改工程共涉及12個小區(qū)、90幢房屋，5127戶居民中仍有424戶居民未入戶施工（其中164戶不同意，受其影響的有260戶）。不同意的居民主要集中在天山天義、茅臺、中紫與200弄。對此，長寧區(qū)采取“三步走”的策略：一是做好剩余未入戶的收尾攻堅；二是指導協(xié)調(diào)疊加已改造完成精品小區(qū)建設項目的開工；三是做好已竣工房屋的產(chǎn)權辦理。

在2022年上海疫情防控保衛(wèi)戰(zhàn)中，成套改造使得居民原先的合用廚衛(wèi)設施變?yōu)楠氂?，對進一步阻斷新冠肺炎病毒傳播、保障居民生命健康起到了關鍵作用。

六、應用技術成果與經(jīng)驗啟示

（一）應用技術成果

1.直管公房實施舊住房改造工作規(guī)程。以《上海市舊住房綜合改造管理辦法》相關規(guī)定為準繩，以“業(yè)主（公房承租人）自愿”為原則，成立非成套舊住房改造工作領導小組，由區(qū)房管局牽頭，區(qū)規(guī)劃局、相關街道、區(qū)屬房管集團等相關職能部門共同配合，形成合力、協(xié)同推進。事前加強基礎數(shù)據(jù)排摸，形成較為可行的改造設計方案；事中從居民征詢、規(guī)劃審批、項目報建等方面完善一套適合于非成套舊住房改造項目的審批政策與相關申報流程；事后在非成套舊住房改造小區(qū)繼續(xù)疊加綜合整治項目，多途徑多渠道改善居民的居住環(huán)境，提升居民獲得感。

2.舊住房改造糾紛調(diào)處方案。非成套舊住房改造無論是在方案征詢階段，還是在實施階段，都經(jīng)常會遇到各種矛盾和糾紛。長寧區(qū)在舊住房改造過程中積累了一套可行之有效地化解矛盾糾紛的工作方案：由專班人員深入基層、劃區(qū)包干，深入走訪傾聽居民實際想法；宣傳相關政策規(guī)定，解釋設計方案所受實際約束狀況，取得居民的理解和支持；以需求為導向，收集并梳理居民合理訴求，建立“一戶一檔”，盡可能優(yōu)化設計方案；當遇到無理阻礙改造實施的居民，房管部門堅決不妥協(xié)、不退讓，對于個別居民阻擾大多數(shù)居民得益的情況，房管部門采取保護性施工手段，確保施工安全與整體進度推進。

（二）立法經(jīng)驗啟示

近年來，在逐步完成中心城區(qū)成片二級以下舊里舊區(qū)改造工作的基礎上，市委、市政府高度重視舊住房改造工作的推進力度，以真正惠及居住尚有困難的居民。在總結長寧等區(qū)開展舊住房改造引入規(guī)劃管理部門聯(lián)審的成功經(jīng)驗基礎上，2021年1月，市政府發(fā)布了《關于加快推進本市舊住房更新改造工作的若干意見》（滬府辦規(guī)〔2021〕2號），進一步完善本市舊住房更新改造工作機制，以做好城市更新和存量住房改造提升工作。在上述文件中，明確提到：涉及規(guī)劃、土地審批的擬更新改造老舊小區(qū)，區(qū)房屋管理部門要會同規(guī)劃資源等部門建立改造區(qū)域的評估機制；在規(guī)劃政策支持方面，對貼擴建項目，改造范圍內(nèi)建筑之間的間距在滿足消防、安全等要求的前提下，進一步給予優(yōu)惠支持；在土地政策支持方面，對貼擴建項目，免予辦理用地手續(xù)，不再增收土地價款，還免予辦理土地核驗手續(xù)，以便于竣工后辦理不動產(chǎn)登記。

2021年上半年，市相關立法部門前往長寧等區(qū)充分調(diào)研舊住房成套改造工作經(jīng)驗。2021年8月，上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議審議通過了《上海市城市更新條例》，該條例第三十二條、第三十九條至第四十一條、第四十七條，分別在舊住房改造的承租人意見征詢后強制實施、建筑間距、容積率、土地供應、抽戶安置房源等方面規(guī)定了支持保障政策，在地方性法規(guī)層面提供法律依據(jù)，使本市中心城區(qū)推動舊住房成套改造翻開了新的篇章。