城市軌道交通PPP模式下財(cái)務(wù)管理策略分析

朱曉雯

（重慶市鐵路(集團(tuán))有限公司，重慶 401120）

一、引言

城市軌道交通主要包括地鐵、輕軌、市域鐵路以及有軌電車等，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，不僅可以有效緩解城市擁堵、便捷民眾出行，而且可以減少能源消耗，優(yōu)化城市環(huán)境。隨著城市化進(jìn)程加快，軌道交通引領(lǐng)城市集約、高效發(fā)展的作用越來越突出，軌道交通建設(shè)規(guī)模也不斷擴(kuò)張，傳統(tǒng)的政府投資模式已難以滿足軌道交通項(xiàng)目建設(shè)龐大的資金需求。2014年國(guó)務(wù)院關(guān)于《創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，為我國(guó)城市軌道交通建設(shè)投融資提供了新思路。隨著相關(guān)政策不斷出臺(tái)，軌道交通PPP模式在國(guó)內(nèi)掀起了新高潮。2019年《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》進(jìn)一步明確，鼓勵(lì)采用多元化市場(chǎng)融資方式拓寬融資渠道，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

通過近年來的發(fā)展，PPP模式已成為當(dāng)前軌道交通融資模式的主要途徑之一。由于軌道交通PPP項(xiàng)目參與主體多元、投資金額大、周期長(zhǎng)，財(cái)務(wù)管理工作相比傳統(tǒng)政府投資模式也更為復(fù)雜。因此，探討軌道交通PPP財(cái)務(wù)管理策略，對(duì)于防范PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)、提高PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率具有重要作用。

二、軌道交通PPP模式概述

(一)PPP模式概念

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作方式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP模式涵交通、醫(yī)療、環(huán)境、能源等基礎(chǔ)社會(huì)和公共服務(wù)多個(gè)領(lǐng)域，是政府與社會(huì)資本方基于某個(gè)項(xiàng)目通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行的一種合作，政府通過給予社會(huì)資本合作期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，取得社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的快速建設(shè)和高效運(yùn)營(yíng)，體現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享理念。

(二)PPP模式在軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)用價(jià)值和意義

1.緩解政府出資壓力

軌道交通項(xiàng)目具有投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本高、運(yùn)營(yíng)收益難以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)務(wù)效益較差、國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益良好等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特點(diǎn)。PPP模式通過設(shè)置合理的交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制引入社會(huì)資本方，在項(xiàng)目建設(shè)期由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)資本金的絕大部分，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)等費(fèi)用，可以有效緩解軌道交通項(xiàng)目建設(shè)政府財(cái)政資金不足問題，減輕政府出資壓力，為推動(dòng)城市快速發(fā)展和方便市民出行提供了便利。

2.提升軌道交通項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率

軌道交通PPP項(xiàng)目通過公開招標(biāo)引入具有建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等豐富業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人，能夠有效地發(fā)揮專業(yè)化分工優(yōu)勢(shì)，通過優(yōu)化施工和組織管理，有效地控制投資、縮短工期。同時(shí)，按照PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議對(duì)社會(huì)資本方績(jī)效考核機(jī)制，將政府運(yùn)營(yíng)期或有可行性缺口補(bǔ)助與項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期相關(guān)考核指標(biāo)相掛鉤等激勵(lì)機(jī)制，能夠有效地督促社會(huì)投資人加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投資控制、強(qiáng)化項(xiàng)目質(zhì)量以及運(yùn)營(yíng)期提高服務(wù)質(zhì)量和效率，提升軌道交通公共服務(wù)的效率，提高公眾出行滿意度。

3.促進(jìn)政府節(jié)奏轉(zhuǎn)變，提升城市服務(wù)水平

軌道交通PPP模式下，政府方出資代表和社會(huì)資本方共同組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及合作期末的移交等工作，政府不再是項(xiàng)目的直接主導(dǎo)者，而更多的是項(xiàng)目規(guī)劃者、組織者、監(jiān)管者、參與者和協(xié)調(diào)者的角色。同時(shí)，政府也不再是公共服務(wù)的壟斷主導(dǎo)者，通過引入具有資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，政府通過有效的組織和監(jiān)管，推動(dòng)項(xiàng)目高質(zhì)量建設(shè)、高效率運(yùn)營(yíng)，提升城市公共服務(wù)水平。

三、軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)

(一)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理期限的確定性

傳統(tǒng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)以持續(xù)經(jīng)營(yíng)假設(shè)為前提，以企業(yè)經(jīng)營(yíng)無限期組織開展財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，而PPP項(xiàng)目通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或PPP項(xiàng)目合同，政府方與社會(huì)資本方約定了明確的合作期，合作期滿，由項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)、設(shè)施等無償移交政府方或其指定機(jī)構(gòu)。這就決定了軌道交通PPP模式下財(cái)務(wù)管理要合理安排合作期內(nèi)的貸款本息償還、相關(guān)設(shè)備設(shè)施維護(hù)及更新改造等維持運(yùn)營(yíng)等資金預(yù)算、以及期末移交等相關(guān)工作，對(duì)財(cái)務(wù)管理提出了更高要求。

(二)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性

PPP項(xiàng)目涉及多環(huán)節(jié)多主體參與的特點(diǎn)，各主體方利益博弈，也增加了PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作復(fù)雜性。軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作涉及建設(shè)期政府方出資代表、社會(huì)資本方各方股東項(xiàng)目資本金的按期注入，銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)項(xiàng)目貸款資金的如期到位，保障項(xiàng)目建設(shè)資金需求；同時(shí)涉及到施工、監(jiān)理單位驗(yàn)工計(jì)價(jià)、計(jì)量支付；項(xiàng)目前期業(yè)主相關(guān)前期工作成果移交、前期合同主體變更等涉及相關(guān)款項(xiàng)歸墊、稅費(fèi)計(jì)算等；項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、決算審計(jì)等監(jiān)督工作。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入、成本核算，涉及合理籌劃融資、利潤(rùn)分配，保持項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定，合理安排資金，保障項(xiàng)目貸款本金償還、利息支付；政府可行性缺口補(bǔ)助確認(rèn)計(jì)量以及稅費(fèi)計(jì)算；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期末項(xiàng)目現(xiàn)金資產(chǎn)分配、項(xiàng)目資產(chǎn)的移交、清算等財(cái)務(wù)管理工作。

四、軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

近年，從國(guó)內(nèi)軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)施情況看，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在項(xiàng)目資金管理不規(guī)范、缺乏全面的預(yù)算管理機(jī)制、融資風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。

(一)項(xiàng)目資金管理不夠規(guī)范

近年來，軌道交通PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中存在資金管理不規(guī)范現(xiàn)象，資金管理制度和管控流程存在漏洞，容易出現(xiàn)資金管理失控風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，還會(huì)對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量等帶來負(fù)面影響。由于軌道交通PPP項(xiàng)目公司與承包方等關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，例如股東、分包、外包等關(guān)系，容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理力度較為薄弱或者出現(xiàn)管理失控，資金撥付使用流程不符合制度要求，內(nèi)部控制管理不嚴(yán)謹(jǐn)，在建設(shè)工程款項(xiàng)、材料款、人工費(fèi)用等支付審核審批過程中出現(xiàn)把關(guān)不嚴(yán)，隨意性支付現(xiàn)象。

(二)項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏有效的預(yù)算管理機(jī)制

科學(xué)、合理、系統(tǒng)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系為項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)控，合理控制各項(xiàng)成本、費(fèi)用開支，降低企業(yè)資金成本提供保障。軌道交通PPP模式下，財(cái)務(wù)管理預(yù)算包括整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的人工、材料、物資以及資金管理等各領(lǐng)域。目前，軌道交通PPP項(xiàng)目由于各層級(jí)對(duì)預(yù)算管理認(rèn)知和重視程度層次不齊，缺乏上、下相結(jié)合的系統(tǒng)的預(yù)算管理體系和機(jī)制，部分軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，出現(xiàn)收入和支出未完全列入預(yù)算等極易造成追加預(yù)算，增加工程成本；另外，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算導(dǎo)致項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金錯(cuò)配，造成資金閑置，進(jìn)而增加了項(xiàng)目建設(shè)成本，擠占了項(xiàng)目利潤(rùn)空間。

(三)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)依然存在

軌道交通項(xiàng)目由于投資金額大、建設(shè)期長(zhǎng)等特點(diǎn)，不確定性因素較多。項(xiàng)目融資主要通過項(xiàng)目公司向金融機(jī)構(gòu)將建設(shè)項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行的質(zhì)押融資，必要時(shí)還需要由項(xiàng)目公司股東提供融資增信支持。在實(shí)施過程中，可能會(huì)面臨宏觀政策調(diào)整及環(huán)境變化等不確定性因素，導(dǎo)致項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)不可控；同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)在貸款項(xiàng)目審核過程中，不合理的資本金結(jié)構(gòu)也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目融資失敗。

五、財(cái)務(wù)管理策略建議

(一)強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理制度和管控流程，嚴(yán)控項(xiàng)目資金管理風(fēng)險(xiǎn)

軌道交通PPP項(xiàng)目資金管理工作是保證項(xiàng)目順利推進(jìn)、控制資金成本、最大限度地提高資金使用效率的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目公司應(yīng)嚴(yán)格按照股東協(xié)議、章程中對(duì)各方股東在財(cái)務(wù)預(yù)算、資金使用計(jì)劃、資金限額審批等事項(xiàng)的相關(guān)約定，建立科學(xué)有效的制定管理制度，明確財(cái)務(wù)審批權(quán)限，結(jié)合工程建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)，建立工程計(jì)量審核和資金支付管理審批流程，強(qiáng)化資金監(jiān)管流程。執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)管理制度、資金管理辦法履行資金審批、撥付程序，做到支付手續(xù)完備、憑證齊全、流程合規(guī)、杜絕超額支付，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。資金管理方面，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)投資計(jì)劃，合理匹配建設(shè)期項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金比例及到位時(shí)間，設(shè)置合理的資本結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)以較低的資金成本保障項(xiàng)目的資金需求。

(二)完善全面預(yù)算管理體制機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)成本控制

建立健全預(yù)算管理體系，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程監(jiān)控，不斷提升財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平，是有效控制項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)成本的關(guān)鍵。軌道交通PPP項(xiàng)目預(yù)算管理應(yīng)充分做好投資、籌資、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的預(yù)算安排，保證項(xiàng)目順利推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。投資各方在投資前要做好項(xiàng)目綜合評(píng)估論證工作，根據(jù)項(xiàng)目投資計(jì)劃合理安排建設(shè)期投資預(yù)算；項(xiàng)目建設(shè)單位要結(jié)合項(xiàng)目工籌、綜合考慮材料價(jià)格等市場(chǎng)因素對(duì)項(xiàng)目成本進(jìn)行詳細(xì)預(yù)測(cè)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程的人工、材料、機(jī)械等費(fèi)用進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)測(cè)，確定投資控制值，設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，嚴(yán)格按照公司治理機(jī)制上報(bào)股東會(huì)審議，由股東納入年度預(yù)算。在執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按照收支兩條線，控制各項(xiàng)成本費(fèi)用開支，嚴(yán)格資金使用計(jì)劃和資金支出預(yù)算管理，堅(jiān)持專項(xiàng)專用，不得隨意調(diào)動(dòng)、互相擠占或挪用。

在籌資活動(dòng)中，建設(shè)期根據(jù)項(xiàng)目工期安排、工程籌劃等，合理制定各年度的投資計(jì)劃，根據(jù)項(xiàng)目資本金配置比例，合理安排融資預(yù)算，保障項(xiàng)目資金需求。在運(yùn)營(yíng)期，結(jié)合項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本、收入情況、政府可行性缺口補(bǔ)助到位時(shí)間，設(shè)備更新改造、維持運(yùn)營(yíng)投資等，合理安排經(jīng)營(yíng)性流動(dòng)資金等籌資，保障項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定。

在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)建立經(jīng)營(yíng)成本預(yù)算管理制度，科學(xué)設(shè)置人工定員、工資定額、電耗、維保、安保等成本費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)，努力將運(yùn)營(yíng)成本控制在預(yù)算之內(nèi)，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。

(三)有效拓寬融資渠道，科學(xué)化解融資風(fēng)險(xiǎn)

軌道交通PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、融資金額大，銀行貸款是主要的融資方式，然而目前部分項(xiàng)目單一的融資結(jié)構(gòu)增加了項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，也無法有效降低項(xiàng)目融資成本。隨著國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資相關(guān)政策的不斷完善和發(fā)展，探索引入多樣化的投資機(jī)構(gòu)或投資方式，降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和成本，促進(jìn)軌道交通PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，例如，在融資過程中引入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等基金、以及債券等方式，拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，PPP項(xiàng)目通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等方式帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可以依托PPP項(xiàng)目合同約定的現(xiàn)金流收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，進(jìn)一步拓寬PPP項(xiàng)目的再融資渠道。

六、結(jié)語

綜上所述，PPP模式已經(jīng)發(fā)展成為城市軌道交通項(xiàng)目投融資重要方式。建立健全財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系、落實(shí)資金管控措施、拓展多元的融資渠道等財(cái)務(wù)管理策略是降低項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目盈利水平，保障項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵。高度重視并及時(shí)解決項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期財(cái)務(wù)管理問題，才能更好地發(fā)揮PPP模式作用和價(jià)值，支撐城市軌道交通項(xiàng)目持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，助力交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)。