新時(shí)代“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系優(yōu)化路徑

劉 靜

（西安工程大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 西安 710048）

一、問題的提出

國家發(fā)展離不開鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村治理問題一直制約鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新和優(yōu)化變得尤為重要?！凹訌?qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)性工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，在十九大報(bào)告中首次提出，為鄉(xiāng)村治理提供了發(fā)展方向。黨的十九屆四中全會(huì)通過的決定中再次提出了“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[2]。隨著“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系持續(xù)推進(jìn)，遇到了諸多困境，沖擊鄉(xiāng)村治理的有效性。

在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系研究方面，引起多學(xué)科的關(guān)注與探討。從我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程來看，古代“皇權(quán)不下縣”，宗族鄉(xiāng)紳對農(nóng)村進(jìn)行統(tǒng)治；新中國成立后，為了促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對農(nóng)村的管理，形成“鄉(xiāng)政村治”的管理模式；改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會(huì)組織、村兩委協(xié)同治理，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。從自治、法治、德治的關(guān)系出發(fā)，何陽、孫萍的觀點(diǎn)是，自治是主要內(nèi)容，法治是底線保障，德治是輔助工具，即“一體兩翼”式的關(guān)系；在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系路徑優(yōu)化方面，主要有以下幾種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)是“整體論”、第二種觀點(diǎn)“黨建引領(lǐng)論”②、第三種觀點(diǎn)是“結(jié)合論”。這三種代表性論點(diǎn)更多的側(cè)重于三治之間如何融合、怎樣融合，并未整體系統(tǒng)的研究怎樣解決鄉(xiāng)村治理的人才困境、組織困境、融合困境。改革開放以來，我國城市與農(nóng)村的發(fā)展日新月異，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也取得了矚目的成就，但農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、教育文化、生態(tài)環(huán)境等方面仍存在較大差距，要想實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，鄉(xiāng)村治理仍是社會(huì)治理的重點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展與創(chuàng)新也愈發(fā)重要。

二、優(yōu)化“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的意義與效能發(fā)揮

國家對于鄉(xiāng)村治理的重視程度越來越高，全國各地對于鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了探索與創(chuàng)新，在眾多模式中，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理模式能更好解決鄉(xiāng)村治理的困境，解決治理難題，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村“善治”。在經(jīng)過多次實(shí)踐后，“三治融合”模式能夠適應(yīng)不同地區(qū)發(fā)展需要，因此，在十九大報(bào)告中，提出了自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

1.健全自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系意義重大。首先，推動(dòng)國家治理能力和治理體系發(fā)展。作為國家治理體系的一部分，鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新發(fā)展助力國家治理的發(fā)展；鄉(xiāng)村作為國家治理的薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理有利于縮小城鄉(xiāng)差距，解決社會(huì)治理發(fā)展不平衡和不充分的問題。其次，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展創(chuàng)造條件。完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，可以在治理層面解決農(nóng)村的體制問題，改善農(nóng)村治理環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村整體的治理效能的提升，從“碎片化”治理向“系統(tǒng)化”治理轉(zhuǎn)變。最后，滿足人們對美好生活的向往?！吧罡辉＞褪亲審V大農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，讓農(nóng)民過上美好幸福的生活”，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化，通過德治與法治的相互作用，確保村民自治的良好運(yùn)行，更好的保證人民當(dāng)家做主的權(quán)力。

2.三治有效結(jié)合，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的效能發(fā)揮。鄉(xiāng)村治理體系的效能發(fā)揮與三治結(jié)合的有效性密切相關(guān)，要發(fā)揮三治結(jié)合的“乘數(shù)效應(yīng)”，提高其有效性。村民自治制度，作為基層群眾自治性組織，是村民自我管理、教育、服務(wù)的一項(xiàng)基本政治制度。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，農(nóng)村空心化問題使得農(nóng)村自治缺乏群眾基礎(chǔ)，在參與村民自治方面存在困難。村民自治的發(fā)展緩慢且效果不佳。法治在鄉(xiāng)村治理過程中起到至關(guān)重要的作用，為農(nóng)村開展各項(xiàng)工作提供了法律基礎(chǔ)，農(nóng)民由于文化水平限制，對法律并不重視，導(dǎo)致法律效用大大降低，同時(shí)在農(nóng)村事務(wù)處理過程中會(huì)遇到法律不完善，不能解決村民的問題，隨著農(nóng)村基層普法力度的加大，村民的守法意識(shí)逐漸強(qiáng)烈。德治對農(nóng)村產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，基于傳統(tǒng)農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式，鄉(xiāng)村內(nèi)部依靠道德倫理和鄉(xiāng)規(guī)民俗來規(guī)避村民沖突，由于市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，村莊傳統(tǒng)道德出現(xiàn)斷層，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村德治難以支撐村民自治。

三、優(yōu)化“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的困境

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系在發(fā)展中面臨諸多困境，困擾農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。我國農(nóng)村分布范圍廣，賀雪峰教授根據(jù)農(nóng)村人口流動(dòng)的不同，將我國農(nóng)村劃分為兩種，一種是以人口流失為主的中西部傳統(tǒng)型農(nóng)村，另外一種是以人口流入為主的城市化的農(nóng)村，主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。傳統(tǒng)型農(nóng)村在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨的困境是本文的研究重點(diǎn)。

(一)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的主體困境

農(nóng)村人口流失導(dǎo)致治理主體缺失。農(nóng)村人口流失導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理缺乏主體，不利于農(nóng)村社會(huì)治理的展開，為處理村莊事務(wù)帶來諸多不便。農(nóng)村人口流失還導(dǎo)致“三留守”問題的產(chǎn)生，為村莊在公共服務(wù)方面的治理帶來巨大挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理在主體參與方面存在諸多困境，制約鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，為村莊管理與服務(wù)帶來挑戰(zhàn)。

村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系導(dǎo)致主體越位。“鄉(xiāng)政村治”的管理模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治同時(shí)發(fā)揮作用，二者的配合在一定程度上，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。但是具體實(shí)踐的過程中，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能有效銜接，同時(shí)在法律中并未明確指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何支持、指導(dǎo)、協(xié)助村民委員會(huì)的工作，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，同時(shí)村委會(huì)在財(cái)政、管理方面也受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約。村委會(huì)與村黨委之間的關(guān)系，主要體現(xiàn)在村委會(huì)與村黨委之間權(quán)責(zé)界限模糊，協(xié)調(diào)配合困難，村委會(huì)因其自身特性不能切實(shí)維護(hù)村民的合法權(quán)益。由于鄉(xiāng)村治理主體的缺位、越位，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)過程中，鄉(xiāng)村自治難以發(fā)揮其效用。

(二)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系發(fā)展的結(jié)構(gòu)融合困境

作為以人口流出為主的傳統(tǒng)型農(nóng)村來說，自治、法治、德治該通過何種形式融合，達(dá)到治理有效的目標(biāo)，還是存在諸多困難。

一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中，自治、法治、德治孤立發(fā)展，缺乏彼此之間的協(xié)同性。村委會(huì)作為群眾自治性組織，村干部在農(nóng)村是權(quán)力、身份的象征，所以村民通過村委會(huì)、村干部來尋求解決問題的辦法。德治在傳統(tǒng)農(nóng)村扮演著至關(guān)重要的角色，通過村規(guī)民約、村莊精英解決農(nóng)村問題，是除村委會(huì)之外的解決措施。德治、自治二者相互配合維持鄉(xiāng)村穩(wěn)定，在鄉(xiāng)村治理過程中，法治作用并不突出，被人們所忽視。傳統(tǒng)農(nóng)村在鄉(xiāng)村治理中，自治、德治、法治發(fā)揮的作用呈遞減趨勢，缺乏治理的協(xié)同性。另一方面，在“三治融合”中，更加注重的是三治之間的“合”而不是“融”。在發(fā)展過程中，過度的依賴自治，德治存在自身局限性，法治尚未形成制度化體系，三者之間逐漸發(fā)展不平衡，并未從整體觀的角度，通過自治、德治、法治協(xié)作來解決問題。同時(shí)傳統(tǒng)農(nóng)村缺乏相關(guān)理論的指導(dǎo)，孤立發(fā)展自治、德治、法治，并未深層次考慮三治的融合。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中的組織困境

在鄉(xiāng)村治理過程中，村民組織、社會(huì)組織等在村民中的影響力越來越小，基層黨組織的發(fā)展也較為緩慢，不利于鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建。

首先，農(nóng)村基層黨組織影響弱化。農(nóng)村基層黨組織作為黨在農(nóng)村的重要組成部分，是完善農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，在農(nóng)村工作方面發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，在傳統(tǒng)型農(nóng)村中，基層黨組織失去其效能，農(nóng)村基層黨員的思想認(rèn)識(shí)不足，在農(nóng)民群眾中的影響較弱，從而制約農(nóng)村基層黨組織的發(fā)展。其次，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展緩慢。農(nóng)村的社會(huì)組織普遍零散化、弱小化，在村民中的地位、存在感越來越低。最后，鄉(xiāng)村治理體系的各項(xiàng)組織機(jī)制尚未完全建立。對于鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)并不完善，不利于鄉(xiāng)村治理體系的進(jìn)一步發(fā)展。

四、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化路徑

傳統(tǒng)型農(nóng)村在鄉(xiāng)村治理中，面臨諸多困境，為鄉(xiāng)村治理的建設(shè)與發(fā)展帶來不便，是我國“四化同步”建設(shè)的短板。為了補(bǔ)齊短板，破解困境，對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)路徑進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)而推動(dòng)傳統(tǒng)型農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展。

(一)凝聚多元治理主體參與共識(shí)，提高各參與主體的治理能力

其一，拓寬主體參與治理的渠道，提高村民參與村莊治理的水平。首先，對現(xiàn)有的村民參與治理的途徑進(jìn)行創(chuàng)新。引入現(xiàn)代信息技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)途徑實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的全過程、高覆蓋的參與，可以使得鄉(xiāng)村治理更加透明公開。其次，發(fā)揮村莊精英的作用。深入推進(jìn)網(wǎng)格化管理，將村民與村委會(huì)通過村民代表聯(lián)系在一起，通過信息化手段與傳統(tǒng)手段的結(jié)合，推進(jìn)村民有效參與村莊治理。最后，重視對農(nóng)村青年的培養(yǎng)。加深對農(nóng)村的認(rèn)識(shí)，使他們能夠融入在鄉(xiāng)村，成為建設(shè)村莊的中堅(jiān)力量，破解農(nóng)村人才流失困境，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新鮮血液，推動(dòng)鄉(xiāng)村的創(chuàng)新發(fā)展。

其二，推動(dòng)村干部村務(wù)工作的能力提升，提高村干部為人民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)。一方面，提升村干部處理公共事務(wù)的能力與水平。通過崗前培訓(xùn)和日常學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，提升村干部的工作能力和責(zé)任意識(shí)。發(fā)揮駐村干部的作用，提高村干部的工作能力，協(xié)調(diào)好“村兩委”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。另一方面，豐富民主協(xié)商的形式，通過村民議事、村務(wù)公開等方式，增強(qiáng)村民的參與感，為村民自治的發(fā)展提供民主化的環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，嚴(yán)重弱化了村委會(huì)的自主性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將權(quán)力釋放給村委會(huì)，擴(kuò)大其權(quán)限，激發(fā)村民自治的活力。與此同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對村委會(huì)的監(jiān)督，最大限度的發(fā)揮村民自治的功能。

(二)加大自治、法治、德治融合力度，深化三治融合的治理基礎(chǔ)

一方面，推動(dòng)自治、法治、德治協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮三治結(jié)合的作用。首先，增強(qiáng)村民自治的作用。發(fā)揮自治的作用，持續(xù)推進(jìn)對村級(jí)事務(wù)民主協(xié)商的創(chuàng)新，深化村民民主意識(shí)，積極參與村莊治理，實(shí)現(xiàn)高效的村民自治。其次，推動(dòng)農(nóng)村法治化建設(shè)。普法宣傳工作應(yīng)加大力度，通過線上線下等多種形式，提高農(nóng)民的法律意識(shí)和用法律解決問題的能力；同時(shí)建立村民法律援助團(tuán)，通過專業(yè)化人才的幫助，使農(nóng)民通過法律途徑解決問題，推動(dòng)農(nóng)村的法治建設(shè)。最后，培育新的德治風(fēng)尚。加大社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育以及新型村規(guī)民約的宣傳，改善農(nóng)村的不良社會(huì)風(fēng)氣，充分發(fā)揮德治的作用。通過自治、法治、德治不同程度的發(fā)展，夯實(shí)“三治融合”的發(fā)展基礎(chǔ)。

另一方面，因地制宜，合理分配三治的發(fā)展重心?！叭稳诤稀辈⒉皇悄Ｊ交模菓?yīng)該因地制宜，通過三治的配合協(xié)調(diào)，更好的推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。在傳統(tǒng)型農(nóng)村，對村民自治與德治方面的建設(shè)更加重視，因此，應(yīng)更加注重法治建設(shè)，通過法治建設(shè)使得農(nóng)村自治和德治更加規(guī)范，通過法治建設(shè)帶動(dòng)德治與自治的發(fā)展。法治觀念的普及增強(qiáng)農(nóng)民追求公正平等的主動(dòng)性，德治觀念則內(nèi)化村民的行為思想，二者協(xié)調(diào)促進(jìn)村民自治發(fā)展。

(三)完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)組織建設(shè)，發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)組織

完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)組織，通過組織的聚合力量，提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。一方面，提高農(nóng)村基層黨組織的引領(lǐng)作用。發(fā)揮農(nóng)村黨員的模范帶頭作用，發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的婦聯(lián)、共青團(tuán)等團(tuán)體的作用，通過組織的力量推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。另一方面，培育新型農(nóng)村社會(huì)組織。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村組織很難發(fā)揮其作用，應(yīng)該培育一批如法律宣講、醫(yī)療培訓(xùn)、教育等專業(yè)性的社會(huì)組織，在加強(qiáng)農(nóng)村德治、法治影響力的同時(shí)，為農(nóng)村的教育、醫(yī)療、法律等方面培育了一批專業(yè)性人才，為農(nóng)村發(fā)展提供組織化人才支撐。

五、結(jié)語

自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效途徑。鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是一個(gè)整體化、系統(tǒng)化的過程，從整體觀、系統(tǒng)觀的角度出發(fā)，解決鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨的困境，促進(jìn)三治更好融合，發(fā)揮自治、法治、德治的作用，實(shí)現(xiàn)三治的高度融合。傳統(tǒng)型村莊在鄉(xiāng)村治理中存在治理主體缺失、村民社會(huì)組織影響弱化，阻礙三治融合的發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)過程中，從問題出發(fā)，根據(jù)傳統(tǒng)型農(nóng)村的實(shí)際情況，加強(qiáng)法治與德治建設(shè)，通過法治的權(quán)力約束與德治的潛移默化，增強(qiáng)村民參與自治的積極性、主體性，發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)組織的作用，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)與發(fā)展。

[注釋]

①“整體論”將自治、法治、德治看作一個(gè)整體，通過三者各自的發(fā)展帶動(dòng)整體的發(fā)展。參見夏紅莉：《新時(shí)代構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的思考》；郁建興、任杰：《中國基層社會(huì)治理中的自治、法治與德治》。

②“黨建引領(lǐng)論”提出應(yīng)加強(qiáng)黨的引領(lǐng)作用，從而帶動(dòng)三治更好地融合。參見張明浩、豆書龍：《黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”機(jī)制構(gòu)建、內(nèi)在張力與優(yōu)化向度》；顧青青：《三治融合：農(nóng)村黨建嵌入基層治理模式探究》。

③“結(jié)合論”則認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況對三治的發(fā)展重心進(jìn)行合理分配，達(dá)到三治的有機(jī)融合。參見侯宏偉、馬培衢：《“自治、法治、德治”三治融合體系下治理主體嵌入型共治機(jī)制構(gòu)建；鄧大才：《走向善治之路:自治、法治與德治的選擇與組合———以鄉(xiāng)村治理體系為研究對象》。