雙循環(huán)新發(fā)展格局下首都功能外溢效應(yīng)分析
——以京沈合作為例

張 麗

（北京市社會科學(xué)院 國際問題研究所， 北京 100101）

雙循環(huán)新發(fā)展格局具有時(shí)代內(nèi)涵，即在新發(fā)展階段形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體的國內(nèi)國際循環(huán)相互促進(jìn)的發(fā)展格局。其中核心在于要重視國內(nèi)統(tǒng)一大市場的建立與完善。在全國范圍內(nèi)進(jìn)行跨區(qū)域合作是促進(jìn)國內(nèi)大市場發(fā)展的重要途徑。在首都功能戰(zhàn)略調(diào)整與強(qiáng)化建設(shè)的過程中，首都功能發(fā)生外溢效應(yīng)，提供了城市間合作的動力，從而使京沈合作成為城市間合作的典范，在新時(shí)代新發(fā)展格局中發(fā)揮重要作用。

一、雙循環(huán)新發(fā)展格局需要城市功能外溢促進(jìn)城市合作

城市功能外溢是指一座城市在功能戰(zhàn)略定位與強(qiáng)化建設(shè)過程中產(chǎn)生的對于其他城市或地區(qū)的影響。城市合作是城市功能外溢的一個(gè)重要表現(xiàn)。城市合作即利用城市比較優(yōu)勢，通過政府引導(dǎo)充分發(fā)揮市場配置資源的作用，使市場要素資源在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置，滿足市場需求，緩解供需矛盾，從全國范圍來看，城市間合作能夠促進(jìn)形成更加完善的產(chǎn)業(yè)相互配套的現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)體系，建立具備更加強(qiáng)大的自我循環(huán)能力的產(chǎn)業(yè)鏈。在需求層面上，體現(xiàn)全國超大規(guī)模市場的消費(fèi)能力；在供給層面來看，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、流通、分配等環(huán)節(jié)更加暢通的供給體系。這對于建立相對穩(wěn)定獨(dú)立的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、實(shí)現(xiàn)富有效率的要素良性互動的國內(nèi)大市場具有重要意義。

(一)城市合作在雙循環(huán)中的作用

雙循環(huán)的構(gòu)建就是要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)循環(huán)系統(tǒng)，即國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)，在兩個(gè)循環(huán)系統(tǒng)的交互影響下，使我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。國內(nèi)循環(huán)需要構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，“要形成國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，就需要實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策?！睆目臻g角度來看，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，暢通全國大循環(huán)，就是不要只考慮建設(shè)本地區(qū)本區(qū)域小市場、搞自己的小循環(huán)，要避免各自為政、畫地為牢，要打破壁壘，破除隱形壁壘，阻止市場分割，優(yōu)化營商環(huán)境，在全國范圍內(nèi)形成充分的市場競爭，使各類商品和要素可以在不同區(qū)域、不同行業(yè)之間自由流動?！俺鞘惺浅休d世界人口、經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新、文化的主要平臺，世界上不同領(lǐng)域的合作，大都以城市為載體深入合作。”城市合作有助于打破行政壁壘，增強(qiáng)要素流動穩(wěn)定性，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場要素資源順暢流動。

(二)城市合作的動力與條件

城市合作的動力表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是政策動力，即通過地方政府引導(dǎo)創(chuàng)造城市合作的條件。在地方政策協(xié)調(diào)作用下，當(dāng)?shù)氐母鞣N要素資源得到調(diào)配，尤其是人力資源的合理使用，政策性支持到位，企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力增強(qiáng)，從而開展地區(qū)性合作。因此，政策協(xié)調(diào)機(jī)制是城市合作的一個(gè)關(guān)鍵性的保障因素。二是市場要素資源得到合理配置。市場仍然是基礎(chǔ)性因素，尤其是市場主體積極性的提高，通過主動性學(xué)習(xí)、技術(shù)性創(chuàng)新，主動作為，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。政策性動力與市場性動力是相輔相成的，市場主體在國家和地方系列政策鼓勵的同時(shí)，煥發(fā)內(nèi)生動力，促進(jìn)主體間的合作。

(三)城市功能外溢的作用表現(xiàn)

城市功能的外溢機(jī)理是城市在功能調(diào)整與建設(shè)過程中表現(xiàn)出來的外部效應(yīng)，表現(xiàn)在城市合作領(lǐng)域，就是對對口合作城市產(chǎn)生的正向功能。城市在發(fā)展進(jìn)程中大都經(jīng)歷了城市資源環(huán)境承載力不足而要素市場需求高的階段，因此，不同城市在功能定位與建設(shè)進(jìn)程中存在時(shí)滯，在人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，城市間存在著互補(bǔ)的可能性。如果城市間在互補(bǔ)中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，那么，城市外溢功能得到實(shí)現(xiàn)。比如，特大城市人口疏解、非核心功能疏解、企業(yè)總部外移等，在人才流動、技術(shù)創(chuàng)新、資本投入等方面為具有承載空間的城市帶來相應(yīng)的機(jī)遇，同時(shí)也成為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的外在驅(qū)動力。

二、京沈合作中首都功能外溢的表現(xiàn)

首都功能通過政策、技術(shù)、人力、資本等多種渠道產(chǎn)生外溢效應(yīng)，推動沈陽實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地全面振興，又促進(jìn)北京“四個(gè)中心”功能優(yōu)化提升，同時(shí)使對口合作的成果惠及兩地人民群眾。

(一)政策協(xié)調(diào)效應(yīng)

國務(wù)院辦公廳2017 年3 月7 日發(fā)布《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案》，提出開展對口合作。國家發(fā)展改革委2018 年03 月17 日發(fā)布《北京市與沈陽市對口合作實(shí)施方案》，指出要加快建立對口合作工作機(jī)制，打造一批合作樣板。北京市支援合作辦公室2021 年4 月28 日印發(fā)《北京市與沈陽市對口合作2021年工作計(jì)劃》，確定重點(diǎn)領(lǐng)域的具體合作事項(xiàng)。系列政策從機(jī)制上保障上城市合作的穩(wěn)定性，在政府積極發(fā)揮引導(dǎo)作用的前提下，兩地通過加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同營造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。沈陽聚集東北地區(qū)重要的資源要素，包括機(jī)場、鐵路貨運(yùn)等便捷的商貿(mào)物流服務(wù)體系，信息技術(shù)和智能制造等高端制造產(chǎn)業(yè)集群，在先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域具有影響力。再加上沈陽地區(qū)的對外開放平臺建設(shè)，如2015 年8 月沈陽成為全國首輪8 個(gè)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)之一，2017 年4 月中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)沈陽片區(qū)正式運(yùn)行等。京沈合作面臨著優(yōu)勢基礎(chǔ)條件，具有政策疊加效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，京沈?qū)诤献髦蟮牡谝荒?，北京向沈陽完成投資362 億元，占2017 年度沈陽引進(jìn)外省市總資金的23.4%，位列沈陽進(jìn)資之首。

(二)技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)

兩地技術(shù)創(chuàng)新合作契合疏解非首都功能大勢，在北京科技創(chuàng)新向外輸出轉(zhuǎn)移過程中，中關(guān)村與沈陽三好街開展雙創(chuàng)合作，京沈兩地科技企業(yè)得到發(fā)展機(jī)會。首創(chuàng)高科集成電路園、京東物流智能制造產(chǎn)業(yè)園、中關(guān)村E 谷等項(xiàng)目。圍繞沈陽高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新協(xié)同、科技含量高、帶動能力強(qiáng)、符合沈陽高新區(qū)乃至沈陽市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，落地后將進(jìn)一步推動沈陽經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，加快創(chuàng)新發(fā)展步伐，為沈陽實(shí)現(xiàn)率先全面振興、全方位振興提供強(qiáng)大動力。京沈合作機(jī)制啟動以來，沈陽市渾南區(qū)簽約落地京沈合作項(xiàng)目和投資數(shù)量均顯著增加。中關(guān)村豐臺園和朝陽園與沈陽的戰(zhàn)略合作項(xiàng)目全面展開，經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)承接-創(chuàng)新互動-技術(shù)共研全鏈條式發(fā)展過程。

(三)人才流動效應(yīng)

為主動實(shí)現(xiàn)沈陽承接首都功能戰(zhàn)略溢出效應(yīng)，北京為沈陽的人才培訓(xùn)提供機(jī)會，不僅促進(jìn)沈陽產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且直接惠及民生，為人民生活水平提高提供智力支持。一是選派干部特別是局、處級干部赴沈掛職，推動完成重點(diǎn)工作，比如沈陽自貿(mào)區(qū)建設(shè)、亞洲金融協(xié)會在沈陽落戶、提升沈陽營商環(huán)境等。二是在京舉辦培訓(xùn)班，專門為沈陽各類干部人才提供學(xué)習(xí)機(jī)會。三是在特殊行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。比如，在醫(yī)療領(lǐng)域通過兩地醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約方式，北京專家赴沈指導(dǎo)手術(shù)，在京遠(yuǎn)程會診與授課，以及聯(lián)合完成自然科學(xué)基金項(xiàng)目，在沈陽設(shè)立醫(yī)院分院。四是定期舉辦院士專家參加的京沈技術(shù)交流座談會。

(四)資本融通效應(yīng)

北京非首都功能疏解產(chǎn)生的外溢效應(yīng)更多體現(xiàn)在資本尋找更多的投資空間。以京沈合作為契機(jī)，沈陽市金融發(fā)展局與北京市相關(guān)部門著力推動基金行業(yè)合作示范項(xiàng)目，強(qiáng)化投融資業(yè)務(wù)合作。圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目與市場需求，一大批項(xiàng)目落地，使京沈兩地實(shí)現(xiàn)資源共享、產(chǎn)業(yè)共進(jìn)、合作共贏。沈陽開展與北京對接工作引進(jìn)的合作項(xiàng)目中，包括來自在京世界500 強(qiáng)企業(yè)、中國500 強(qiáng)企業(yè)和民營企業(yè)500 強(qiáng)企業(yè)。其中，高端裝備制造業(yè)、新材料、新信息、新能源等項(xiàng)目占比達(dá)40%。這些項(xiàng)目帶來的新投資有力推動沈陽經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

三、利用首都功能外溢效應(yīng)促進(jìn)京沈合作深入發(fā)展

京沈合作相關(guān)政策方案與計(jì)劃實(shí)施以來，城市合作發(fā)揮比較優(yōu)勢達(dá)到雙贏的效果顯現(xiàn)，為城市合作提供了示范效應(yīng)。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，城市合作空間更加廣大，越來越受到重視，京沈合作需要梳理總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深入發(fā)展，創(chuàng)新模式，拓展渠道，拓寬視野，實(shí)現(xiàn)城市合作的區(qū)域性、現(xiàn)代化、國際化發(fā)展。

(一)拓展渠道發(fā)展多領(lǐng)域合作

選擇重點(diǎn)領(lǐng)域和效果明顯的領(lǐng)域廣泛建立合作關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化拓展城市功能外溢效應(yīng)發(fā)揮作用的渠道，選擇最優(yōu)外溢渠道以有效發(fā)揮外溢效應(yīng)，構(gòu)建政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和其他社會力量廣泛參與的多層次、寬范圍、廣領(lǐng)域的合作體系。根據(jù)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，分階段規(guī)劃重點(diǎn)合作領(lǐng)域，加強(qiáng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作，發(fā)揮北京科技創(chuàng)新中心功能優(yōu)勢，推動沈陽技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級。從長遠(yuǎn)來看，城市間合作關(guān)系要謀求可持續(xù)性，從政府政策對接聯(lián)動逐漸轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動多元合作。

(二)發(fā)揮平臺效應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展

合作園區(qū)在城市合作中發(fā)揮著重大作用。城市合作要不斷探討合作園區(qū)共建模式，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)做法，開展政策經(jīng)驗(yàn)交流，搭建合作平臺，吸引產(chǎn)業(yè)集聚。加強(qiáng)實(shí)踐監(jiān)督，協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)園區(qū)。建立常態(tài)化人才交流機(jī)制，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，并通過開展形式多樣的合作論壇，鼓勵高端人才交流，開展園區(qū)治理和企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)交流，共享先進(jìn)理念。同時(shí)，以合作園區(qū)為平臺，提高市場一體化程度，提升本地資源的利用和配置效率，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。抓住北京強(qiáng)化“兩區(qū)”建設(shè)的機(jī)遇，運(yùn)用好中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)沈陽片區(qū)的平臺作用，建立有效合作的長期機(jī)制。

(三)發(fā)揮城市合作區(qū)域影響力

目前的城市合作側(cè)重在發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)城市間內(nèi)生性增長，是在政策機(jī)制下有重點(diǎn)領(lǐng)域與產(chǎn)業(yè)的定向合作。“城市是區(qū)域一體活動最為活躍的載體和主導(dǎo)力量。以發(fā)揮主體功能作用為主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展新格局以及以城市群為主導(dǎo)的城市化發(fā)展新格局，都決定了以城市為中心的合作區(qū)域在我國出現(xiàn)的必然性、合理性?！背鞘泻献餍枰獙?shí)現(xiàn)共生共贏。城市的功能定位與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異得到優(yōu)勢互補(bǔ)之后，在空間上聚集各種資源，能夠形成區(qū)域影響力，輻射周邊城市群同步發(fā)展。在京沈合作過程中，沈陽借助首都外溢技術(shù)效應(yīng)，鞏固產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，不斷升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城市的綜合實(shí)力得到提升，區(qū)位優(yōu)勢日益明顯，成為東北地區(qū)頗具影響力的中心城市，穩(wěn)固地塑造了東北振興戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程中龍頭城市形象，彰顯出區(qū)域優(yōu)勢。在北京與沈陽城市合作的深入發(fā)展進(jìn)程中，通過市場要素資源的流動輻射到京津冀和東北地區(qū)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使京沈合作融于京津冀一體化和東北振興的行列，從而促進(jìn)國內(nèi)統(tǒng)一大市場的循環(huán)。

(四)形成城市合作國際競爭力

沈陽與北京在“一帶一路”框架下占有重要支點(diǎn)城市地位，有利于開放型發(fā)展現(xiàn)代化的國際化的大城市經(jīng)濟(jì)，成為我國對外開放發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。“在城市合作深入發(fā)展的進(jìn)程中，需要依托‘一帶一路’共商共建共享的理念深入探尋城市合作發(fā)展路徑?！背鞘泻献饕铝τ陂_放型發(fā)展，在比較優(yōu)勢發(fā)揮作用達(dá)到共贏的基礎(chǔ)上，形成合力，提高城市國際化品質(zhì)，打造開放型發(fā)展的合作品牌。積極參與國際分工，不斷提升城市合作的整體優(yōu)勢。沈陽城市規(guī)劃的目標(biāo)在于打造東北亞地區(qū)國際化中心城市，北京國際交往中心功能也將深入強(qiáng)化，京沈合作需要在全球視角上謀求發(fā)展。

沈陽營商環(huán)境近年得到很大的提升，對于外商投資具有巨大吸引力。在新發(fā)展階段，鞏固經(jīng)驗(yàn)性做法，在京沈合作機(jī)制不斷完善的過程中，要強(qiáng)化城市合作的市場運(yùn)行機(jī)制，把政策引導(dǎo)與市場實(shí)踐更好結(jié)合，打造城市品牌，使城市合作機(jī)制更有利于發(fā)揮作用，促進(jìn)合作城市的競爭力不斷提升。借助北京市場的國際化特征，逐漸走向國際市場，進(jìn)一步把沈陽城市的發(fā)展變化納入到全球視野，在世界市場獲得更多的要素資源，促進(jìn)城市在開放中繁榮發(fā)展。利用各種國際會展與大型國際論壇等平臺開展多領(lǐng)域的國際化合作交流。通過構(gòu)建開放的城市空間體系，提高國際化競爭力，推動城市合作升級發(fā)展，促使城市品質(zhì)全方位提升。京沈合作是城市間發(fā)展、區(qū)域間發(fā)展、東北亞地區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間聚集合作的典范，必將在進(jìn)一步促進(jìn)我國國內(nèi)國際相互促進(jìn)的雙循環(huán)新發(fā)展格局的不斷完善中發(fā)揮更大作用。

四、結(jié)語

城市在功能定位與強(qiáng)化調(diào)整進(jìn)程中存在的外溢效應(yīng)，對于城市間合作起到積極的作用。首都北京在城市戰(zhàn)略定位與功能優(yōu)化提升的過程中存在著更大的功能外溢效應(yīng)，主要表現(xiàn)在與其他城市以優(yōu)勢互補(bǔ)為基礎(chǔ)的城市合作。京沈?qū)诤献餍袆訉?shí)施以來，成果顯著，對于北京與沈陽的發(fā)展具有雙贏效果，對于全國的城市合作具有示范效應(yīng)。在國內(nèi)國際相互促進(jìn)的雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建中推動城市合作，通過城市間的功能外溢與互補(bǔ)作用來完善市場循環(huán)，具有重大的深遠(yuǎn)的意義。因此，要從城市高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、開放型經(jīng)濟(jì)體系完善等多維度地探究城市合作的模式，充分發(fā)揮城市功能外溢效應(yīng)，使城市合作在經(jīng)濟(jì)、社會、人文、科技、金融等領(lǐng)域獲取最佳的效果，從而推動雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建與完善。這是新發(fā)展格局下需要受到重視的一個(gè)課題，需要在實(shí)踐中深入探討，在理論體系上加以完善。