我國高校內(nèi)部審計存在的問題及其對策分析

宋 瑩

（沈陽師范大學審計處，沈陽 110034）

引言

審計署2018 年發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》提出了內(nèi)部審計的新定位、新職責，強化了內(nèi)部審計的獨立性，明確了內(nèi)部審計結(jié)果的運用要求和方式，為高校加強和完善內(nèi)部審計工作提供了依據(jù)。教育部作為國家教育行業(yè)主管部門，歷來對內(nèi)部審計工作高度重視，出臺了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》并作了完善修訂。修訂后的《規(guī)定》站在推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，從定位、機構(gòu)、人員、職責、權(quán)利、監(jiān)督等多個方面重構(gòu)了新時代教育內(nèi)部審計制度，為高校內(nèi)部審計賦予了新使命、新?lián)敗，F(xiàn)實中，高校內(nèi)部審計存在角色不清、被重視的程度不夠、獨立性不夠等諸多問題，如何落實審計署、教育部關(guān)于內(nèi)部審計工作的部署，推動高校內(nèi)部審計在高質(zhì)量發(fā)展的道路上行穩(wěn)致遠，成為“十四五”時期高校內(nèi)部審計工作的必答題。

一、內(nèi)部審計內(nèi)涵和高校內(nèi)部審計功能演進

（一）內(nèi)部審計內(nèi)涵

原審計署審計長劉家義同志曾在全國審計工作會議上指出，審計對于國家經(jīng)濟社會運行具有免疫系統(tǒng)功能，并在一次學術(shù)主題演講中對審計作為國家經(jīng)濟免疫系統(tǒng)的本質(zhì)屬性作了全面系統(tǒng)闡述。審計的免疫系統(tǒng)本質(zhì)主要包括預防屬性、揭示屬性、抵御屬性三個維度。第一，預防屬性。審計天然獨立、客觀、公正，能夠超脫于經(jīng)濟社會一般性事務，有條件、有能力、有保障對于經(jīng)濟社會病灶做到早發(fā)現(xiàn)、早預警、早治療，進而為苗頭性、傾向性問題筑起一道天然的屏障。第二，揭示屬性。審計憑借系統(tǒng)性方法和程序，按照既定標準對被審計對象和事項進行核實、驗證、評價，從而發(fā)現(xiàn)損害國家財政資金和國有資產(chǎn)的行為和問題，指明被審計單位內(nèi)部管理、內(nèi)部控制的缺陷。第三，抵御屬性。揭示問題不是審計的終極目標，或者說，審計不是單純地為了發(fā)現(xiàn)問題而發(fā)現(xiàn)問題，而是為了在發(fā)現(xiàn)問題后能夠通過審計提出的有效改進建議，促進完善有關(guān)政策和體制機制改革，進而從根本上解決問題，避免類似問題再次發(fā)生。審計“免疫系統(tǒng)”深化了審計本質(zhì)，貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展的事前、事中和事后，為經(jīng)濟運行實施常態(tài)化體檢，確保國家經(jīng)濟健康和可持續(xù)發(fā)展。

（二）高校內(nèi)部審計功能演進

伴隨我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段，“十四五”規(guī)劃對高校教育現(xiàn)代化建設(shè)提出更高要求，高校內(nèi)部審計的免疫功能、風險預警、內(nèi)部控制評價和完善治理等新定位、新內(nèi)涵逐步確立，高校內(nèi)部審計迎來前所未有的發(fā)展機遇和戰(zhàn)略空間。對此，教育部2020 年發(fā)布的47 號令作出了修訂完善：一是增加了建議功能。明確內(nèi)部審計要對單位財政財務活動實施監(jiān)督、評價，并提出建議意見，促進單位治理水平和治理能力建設(shè)，從制度層面解決“屢審屢犯”的頑疾。二是強化了預警作用。強調(diào)運用風險導向?qū)徲嫴呗?，將問題遏制在苗頭性階段，由過去傳統(tǒng)的事后監(jiān)督為主向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變。三是增強了職責范疇。結(jié)合教育事業(yè)發(fā)展和改革需要，將內(nèi)部審計職責拓展到貫徹落實國家重大教育改革措施、教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度事業(yè)發(fā)展計劃完成情況，以及國有資產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護責任履行情況等。

二、高校內(nèi)部審計面臨的主要問題

（一）高校對內(nèi)部審計的角色功能認知不足，重視不夠

理論指導實踐，思想引領(lǐng)實踐。我國高校內(nèi)部審計只經(jīng)過短短30 幾年的發(fā)展歷程，總體認知還不足，重視程度特別是高校領(lǐng)導對內(nèi)部審計的重視度不夠。具體表現(xiàn)為，存在一些落后觀念、認識偏差甚至認識誤區(qū)等現(xiàn)象，認為高校內(nèi)部審計就是單純監(jiān)督、專找岔子整人，從而逐步形成了內(nèi)部審計工作流于形式?jīng)]有力度、內(nèi)部審計工作無足輕重等認識偏差或認識誤區(qū)。高校領(lǐng)導的重視程度對于高校內(nèi)部審計功能的充分發(fā)揮至關(guān)重要。審計署11 號令明確強調(diào)，高校審計工作必須由校黨委書記或校長主抓，主要領(lǐng)導要親自負責、親自部署、親自督導。然而，實際工作中往往落實不到位，常常是副校長主抓主管，甚至一些校長不管不問，或者敷衍了事；個別高校甚至裁減內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員，使得內(nèi)部審計機構(gòu)的各項職能很難發(fā)揮。現(xiàn)實中，對內(nèi)部審計的認知不足和重視不夠問題，嚴重制約著高校內(nèi)部審計發(fā)展。

（二）高校內(nèi)部審計獨立性不夠完全，機構(gòu)不完善

審計最核心的特征就是獨立性，推進并保持高校內(nèi)部審計機構(gòu)和審計人員的獨立性，是提升高校內(nèi)部審計工作質(zhì)效，發(fā)揮內(nèi)部審計促進高校向高質(zhì)量發(fā)展功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。獨立性要求形式和實質(zhì)上都要獨立，即要實現(xiàn)審計機構(gòu)、內(nèi)部審計人員、工作職責和業(yè)務經(jīng)費等方面的全面獨立。然而，如前所述，由于高校內(nèi)部審計工作起步較晚、內(nèi)部審計發(fā)展條件不力，以及思想理念不到位等因素，致使高校內(nèi)部審計總體上獨立性還未達到要求。比如，在機構(gòu)設(shè)置方面，高校設(shè)置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)尚未實現(xiàn)全覆蓋，存在部分高校內(nèi)部審計機構(gòu)與紀委監(jiān)察或財務等部門合署辦公情形，更有少量高校未設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)；在審計人員與業(yè)務方面，無論是領(lǐng)導干部還是普通員工中真正審計專業(yè)出身的業(yè)務同志很少；此外，高校經(jīng)常將審計機構(gòu)和審計崗位作為其他部門輪崗的出口，而且總體上編制非常有限，部分高校甚至還不足5 名同志。因此，對高校內(nèi)部審計工作的整體實力和業(yè)務獨立性構(gòu)成較大限制，內(nèi)部審計工作質(zhì)量可謂堪憂。

（三）高校內(nèi)部審計人員隊伍建設(shè)滯后，隊伍整體素質(zhì)不高

高校內(nèi)部審計工作要求其審計人員應是一專多能復合型人才，除熟悉審計、財務知識外，還必須具備高校管理、法律、管理學、經(jīng)濟學以及建筑學等方面知識，才能勝任審計這種專業(yè)性極強的技術(shù)工作。目前，高校內(nèi)部審計人員總體上勝任能力不夠，具體表現(xiàn)為，審計理論知識掌握功底較差，業(yè)務知識領(lǐng)域局限，運用的審計技術(shù)方法和手段普遍陳舊過時，不能充分適應“十四五”時期高校教育事業(yè)改革與發(fā)展的需要，加之高校內(nèi)部審計人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，特別是后備年輕力量儲備不足，內(nèi)生發(fā)展激勵機制不足，繼續(xù)教育培訓提升資源不充分，往往導致內(nèi)部審計隊伍整體素質(zhì)不能適應時代的發(fā)展和需要，難以滿足高校內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

（四）高校內(nèi)部審計技術(shù)更新不及時，審計效率低下

伴隨近年來高校信息化快速建設(shè)，財務管理、后勤保障、教學管理等部門已普遍實現(xiàn)了信息系統(tǒng)管理和信息化條件下的辦公環(huán)境。然而，由于內(nèi)外部環(huán)境和條件等的限制，高校內(nèi)部審計機構(gòu)普遍還停留在紙質(zhì)辦公環(huán)境，最常用的審計手段依然是手工查賬，收發(fā)審計材料、翻看復議憑證賬簿、記錄約談筆錄等需要耗費大量的人力和時間資源，效率亟待提升。同時，高校普遍還未建成覆蓋全部業(yè)務條線的一體化信息平臺，審計、基建、后勤、財務等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)目前還處于孤島階段，未能有效連接，資源不能共享；還有部分高校尚未使用審計作業(yè)軟件，不具備信息化平臺建設(shè)的基礎(chǔ)。審計信息化建設(shè)顯著滯后，不但變相增加了審計機構(gòu)和審計人員的工作強度，也不利于高效地、及時地發(fā)現(xiàn)問題、提出建議。

（五）高校內(nèi)部審計結(jié)果運用不充分，警示作用不強

高校內(nèi)部審計往往是事后審計，缺少事前、事中審計。這一方面導致即使審計工作發(fā)現(xiàn)了問題，但是損失已經(jīng)發(fā)生，甚至“物是人非”、“為時晚矣”，要么無法整改，要么不具備整改條件，反而讓審計工作成了“走過場”、“花架子”；另一方面，審計沒有充分指明事件發(fā)生過程中的風險點，并有效及時遏制風險的發(fā)生，致使即便審計報告提出了問題和建議，往往被實際采納的程度也有限。典型的經(jīng)濟責任離任審計，一把手作為被審計對象，要么離職，要么調(diào)任，審計結(jié)果也只是歸入一把手的個人檔案，往往“新官不理舊賬”，對前任審計發(fā)現(xiàn)的問題大多敷衍塞責，致使審計工作流于形式。而個別因為利益糾葛打招呼、托人情更是擾亂了正常的審計工作秩序，也在一定程度上挫傷了審計人員的積極性，嚴重影響了內(nèi)部審計發(fā)揮真正作用。

三、對高校內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）轉(zhuǎn)變審計理念，鍛造審計鐵軍

高校內(nèi)部審計的獨立性既是審計的生命線，也是審計的立身之本。為此，高校應當切實從內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部審計人員編制方面做好保障工作，明確組建獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，從而充分履行內(nèi)部審計職責。高校應當由主要負責人直接領(lǐng)導內(nèi)部審計工作，并認真聽取內(nèi)部審計機構(gòu)的報告。建設(shè)一支政治有保障、業(yè)務素質(zhì)高、工作作風強的教育系統(tǒng)審計工作隊伍。新時代、新征程、新要求下，高校內(nèi)部審計的職責范圍從學校各個部門及直屬單位財務情況到主要負責人的經(jīng)濟責任審計，從各類合同進行審簽合規(guī)性到基本建設(shè)工程決算，幾乎覆蓋了高校建設(shè)與發(fā)展的所有重大領(lǐng)域和事項。為此，高校審計隊伍必須高標準嚴要求，苦練事功，加強學習，提高修養(yǎng)，嚴肅法紀，始終抱有對法律法規(guī)的敬畏之心。樹立正確的價值觀，始終以腳踏實地、公正公心、守正創(chuàng)新的精神，為高校內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）升級審計技術(shù)，賦能審計質(zhì)效

高校內(nèi)部審計工作要想跟上新時代、跟上黨和國家對高校教育的發(fā)展需要，施行信息化轉(zhuǎn)型是必由之路，也是審計工作題中應有之意。牢固樹立互聯(lián)網(wǎng)思維和互聯(lián)網(wǎng)意識，充分認識到信息技術(shù)對于提升審計工作質(zhì)效的重大意義，著力構(gòu)建以信息技術(shù)為支撐的審計大數(shù)據(jù)應用平臺，依據(jù)審計范圍設(shè)定業(yè)務功能模塊，包括財務模塊、經(jīng)濟責任模塊、基建工程模塊、合同采購模塊、內(nèi)部控制模塊等，實現(xiàn)對高校內(nèi)部審計項目化管理。同時，推動審計平臺與高校一體化平臺的互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)與財務、后勤、基建、采購、教學、科研、國資等部門的數(shù)據(jù)共享，加強與國家審計機關(guān)和社會審計機構(gòu)的數(shù)據(jù)傳遞，對審計流程做到實時監(jiān)控，以信息化、智能化、數(shù)字化賦能審計質(zhì)效，更加充分更高質(zhì)量地實現(xiàn)好完成好高校內(nèi)部審計目標。

（三）拓展審計范圍，強化審計功能

高校內(nèi)部審計機構(gòu)要統(tǒng)籌高校審計監(jiān)督規(guī)劃和審計資源，突出重點、聚焦重點、把握關(guān)鍵，把有限的審計力量用在刀刃上。以點帶面，審計一點帶動一面教育一片，充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計利劍作用。同時，將監(jiān)督寓于服務，以監(jiān)督促管理，以服務增效益。具體來說，就是通過對審計查出問題的處理、處罰和整改，最終促進高校改進和規(guī)范內(nèi)部管理，健全內(nèi)控制度，提高教育資金使用效益，促進高校廉政建設(shè)，實現(xiàn)審計與高校一致價值取向的目標。按照免疫系統(tǒng)理論，作為高校內(nèi)部控制體系的重要基礎(chǔ)和組成部分，高校內(nèi)部審計的職責不僅僅包括傳統(tǒng)的經(jīng)濟監(jiān)督和糾錯查弊，還包括通過對高校內(nèi)部控制的檢查與評價，協(xié)助高校各部門各單位管理層牢固樹立風險意識，加強風險管控，有效履行職責，改進內(nèi)部管理，提高辦學和科研效益。因此可以說，高校內(nèi)部審計是對高校管理活動的再監(jiān)督和管理，是一種創(chuàng)造價值的增值型審計。

（四）創(chuàng)新審計方法，完善審計程序

高校內(nèi)部審計機構(gòu)要對照習近平同志對內(nèi)部審計工作的講話精神和審計署、教育部對內(nèi)部審計工作的要求，加強審計工作制度體系，制定審計工作規(guī)程，推進內(nèi)部審計工作規(guī)范化，全面推動高校內(nèi)部審計工作法治化，依法審計，依規(guī)審計。為此，高校應當成立內(nèi)部審計委員會或類似權(quán)力機構(gòu)，校黨委書記或校長任委員會主任，校相關(guān)班子成員任委員，辦公室設(shè)在校內(nèi)部審計機構(gòu)，從機制上保證內(nèi)部審計工作融于高校發(fā)展大局和全局，保障內(nèi)部審計工作的獨立性、權(quán)威性、話語權(quán)，明確高校主要負責人對于內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導責任，明確高校內(nèi)部各部門和所屬單位主要領(lǐng)導對于內(nèi)部審計機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題的整改責任。要建立整改質(zhì)量保障制度，堅決杜絕紙面整改、口頭整改，切實解決內(nèi)部審計工作最后一公里問題。高校應當在一定范圍內(nèi)公開公示內(nèi)部審計結(jié)果和整改情況，有效發(fā)揮審計警示教育作用，增強被審計部門和單位的問題意識和風險理念，扎緊制度籠子，由審計事后整改向?qū)徲嬍轮斜O(jiān)控和事前防范轉(zhuǎn)化。

結(jié)語

根據(jù)上述分析，高校內(nèi)部審計作為國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分，必須堅持走高質(zhì)量發(fā)展道路，要從側(cè)重于內(nèi)部審計“有沒有”，轉(zhuǎn)向“好不好”、“優(yōu)不優(yōu)”、“強不強”。高校內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面履行審計職責，優(yōu)化審計管理，推動深化審計成果運用，加強隊伍建設(shè)，提高審計工作質(zhì)量和效率，為高校治理體系和治理能力建設(shè)貢獻力量。