預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位中的應(yīng)用

曹婧

（北京市體檢中心，北京 100050）

作為國家治理的一種重要路徑，預(yù)算體現(xiàn)國家的政策和戰(zhàn)略，也是政府行為的方向指引。從二十世紀九十年代開始，我國在非稅收支管理、國庫集中收付、國有資產(chǎn)管理、會計處理等方面采取政策性改革。以財政部門為核心，對長期以來行政事業(yè)單位的預(yù)算經(jīng)驗進行總結(jié)，從行政角度要求事業(yè)單位要領(lǐng)悟政策精神，充分發(fā)揮信息技術(shù)的作用，積極的推進預(yù)算管理制度的調(diào)整和優(yōu)化，也就是將各級財政預(yù)算系統(tǒng)進行統(tǒng)一，圍繞預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，將財務(wù)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行全面的對接，為預(yù)算一體化系統(tǒng)搭建管理平臺，結(jié)合信息技術(shù)規(guī)范預(yù)算流程與編制范圍，實現(xiàn)財政資源的統(tǒng)一規(guī)劃，為事業(yè)單位更好地提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。

一、實施預(yù)算管理一體化的意義

（一）促進各項信息互通與共享

長期以來，事業(yè)單位的財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門在職能方面界限比較清晰，且財務(wù)管理信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互獨立，且因財務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的輸出標準，事業(yè)單位存在著國庫支付系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)、全面預(yù)算管理系統(tǒng)、人員績效管理系統(tǒng)等信息流通不暢、端口未對接等情況，使得各個系統(tǒng)之間存在信息不對稱問題。繼財政部門發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范》等文件以后，要求各行政事業(yè)單位將預(yù)算一體化作為預(yù)算管理體系的發(fā)展方向，對數(shù)據(jù)形成和對接的標準進行統(tǒng)一，推動數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存儲，實現(xiàn)信息的交流和共享。

（二）減少工作量，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量

伴隨著信息化在事業(yè)單位財務(wù)管理中應(yīng)用程度不斷加深的，財務(wù)管理信息系統(tǒng)的功能也進一步拓展，軟件或系統(tǒng)的操作流程也更加復(fù)雜。而預(yù)算管理工作本身涉及大量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與會計信息，在處理過程中受數(shù)據(jù)精細化程度的影響，不利于推進預(yù)算編制工作。而事業(yè)單位普遍存在著人員缺少的問題，財務(wù)人員需要處理各種復(fù)雜的業(yè)務(wù)和財務(wù)數(shù)據(jù)，不但使工作量大幅增加，而且數(shù)據(jù)的質(zhì)量也得不到保證。通過預(yù)算管理一體化的推進，單位可以將預(yù)算管理覆蓋到財務(wù)、業(yè)務(wù)的各個流程當中，同時，預(yù)算系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的端口對接可以縮短數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化時間，降低會計人員的工作壓力，也能夠減少數(shù)據(jù)差錯率。

（三）推動預(yù)算管理方式和理念的變革

預(yù)算一體化的建設(shè)不僅僅關(guān)乎技術(shù)問題，還需要從管理理念、管理模式等關(guān)鍵點切入，在技術(shù)支撐、制度保障的情況下建立新的預(yù)算管理模式。具體來說，其一，對現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程進行改革，預(yù)算管理一體化建設(shè)將預(yù)算和內(nèi)控理念覆蓋到業(yè)務(wù)流程系統(tǒng)當中，彌補單位在信息化系統(tǒng)建設(shè)中的不足，實現(xiàn)預(yù)算的剛性約束，使制度的約束力得到加強；其二，促進預(yù)算目標與績效管理結(jié)合，彌補預(yù)算無目標性的缺陷。預(yù)算管理一體化建設(shè)在管理模式上的改變主要體現(xiàn)在各事業(yè)單位引入了項目庫管理，以加預(yù)算支出控制為目標，對支出項目開展統(tǒng)籌規(guī)劃工作，且執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整需要在項目庫中審批和完成，可以實現(xiàn)預(yù)算管理與財政支出項目管理的有機結(jié)合。

二、事業(yè)單位推進預(yù)算管理一體化時存在的問題

（一）缺乏健全的管理制度

事業(yè)單位與一般企業(yè)在性質(zhì)上存在較大的差異，其工作目標是為公眾提供服務(wù)，而不是單純的獲取經(jīng)濟利益。隨著市場競爭環(huán)境的日趨激烈，事業(yè)單位主要的資金來源是上級財政的定期撥付，只需要對資金進行合理的分配和調(diào)用，因此缺乏預(yù)算管理體系完善計劃，預(yù)算工作的推進存在無規(guī)劃、無秩序等問題；同時，預(yù)算管理理念與制度更新較慢，很多事業(yè)單位尚未針對預(yù)算一體化制定相應(yīng)的規(guī)章制度，使得單位預(yù)算管理缺乏依據(jù)和指引，在推進預(yù)算管理一體化的過程中無法制定出切實可行的方案。

（二）預(yù)算編制和發(fā)展戰(zhàn)略不匹配

當前事業(yè)單位在進行全面預(yù)算體系建設(shè)的過程中，普遍存在著預(yù)算編制跟整體戰(zhàn)略規(guī)劃銜接較差的問題，這些銜接與匹配的問題不止體現(xiàn)在部門編制的預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃之間，而且還體現(xiàn)在單位財政預(yù)算與國家發(fā)展戰(zhàn)略方面。事業(yè)單位在進行預(yù)算管理改革的過程中沒有制定出科學的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，使得其成效的發(fā)揮受到限制。目前許多事業(yè)單位在推進全面預(yù)算過程中由于缺少能夠參考的成功經(jīng)驗，許多部門都采取“零敲碎打”的方式，無法從戰(zhàn)略層面進行規(guī)劃。在預(yù)算編制時通常只對下一年度的收入和支出進行測算，未能考慮部門戰(zhàn)略對收支帶來的影響，缺乏長遠的戰(zhàn)略眼光。

（三）預(yù)算管理一體化監(jiān)督機制不健全

一些事業(yè)單位沒有建立科學完善的預(yù)算管理一體化監(jiān)督機制，或者建立一系列的制度但是執(zhí)行缺乏力度，對于信息化技術(shù)的應(yīng)用不夠全面，沒有對預(yù)算管理的全過程進行監(jiān)督和管理。同時，社會公眾對于事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏全面了解，影響外部監(jiān)督效用的發(fā)揮，不利于事業(yè)單位預(yù)算管理體系的建設(shè)。此外，事業(yè)單位對于預(yù)算管理一體化的監(jiān)督機制不健全，也影響單位透明財務(wù)制度的建設(shè)，不利于資源的合理分配，也對單位各個部門之間的協(xié)作與溝通產(chǎn)生負面的影響。

（四）預(yù)算績效指標編制質(zhì)量不高

預(yù)算績效考核需要事業(yè)單位結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容和管理目標編制可以衡量預(yù)算執(zhí)行成效的考核標準，即預(yù)算績效指標。但部分單位因缺乏經(jīng)驗和指導，預(yù)算績效指標編制環(huán)節(jié)存在指標內(nèi)容覆蓋不全、指標聯(lián)系性不足等問題，在實踐過程中缺乏可操作性。同時，單位在年中調(diào)整預(yù)算目標或追加預(yù)算時，因為沒有對原來設(shè)置好的績效指標和目標進行相應(yīng)的調(diào)整，在項目落實完成以后依然依據(jù)原來設(shè)置好的績效目標和指標對項目的執(zhí)行情況進行考核，使得預(yù)算資金使用效率的評價缺乏準確性。

三、事業(yè)單位推進預(yù)算管理一體化建設(shè)的策略

（一）優(yōu)化預(yù)算管理一體化管理制度，落實到具體

事業(yè)單位要依據(jù)自身業(yè)務(wù)特點和實際需求通過信息化技術(shù)的應(yīng)用制定出科學完善的預(yù)算管理一體化制度，并將一體化理念覆蓋到單位管理的各個流程當中，從而使編制出的預(yù)算更加的科學合理，進而推動單位預(yù)算管理技術(shù)水平的提高。事業(yè)單位要嚴格遵循從上而下和上下結(jié)合的方法，使單位領(lǐng)導層和基層員工都積極參與到預(yù)算管理一體化的建設(shè)當中，在日常工作中嚴格的依據(jù)預(yù)算管理制度進行資金的管理，樹立正確的預(yù)算管理一體化認識，從而使單位的預(yù)算管理制度更加地具有可行性，為單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)提供助力。

（二）打通預(yù)算編制、會計核算以及執(zhí)行相關(guān)環(huán)節(jié)，合理調(diào)整預(yù)算偏差

單位推進預(yù)算管理一體化建設(shè)的過程中，要將預(yù)算的全過程與會計核算、財務(wù)決算、報告編制等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行全面的對接，構(gòu)建起預(yù)算資金管理全鏈條、全周期的數(shù)據(jù)形成模式，并依據(jù)政府會計制度中要求的賬目記錄規(guī)則對數(shù)據(jù)信息和會計分錄進行自動的對接，自動進行會計核算和憑證的生成，減少人工操作失誤帶來的影響，使單位賬目和表格一致，促進會計核算規(guī)范性、真實性和有效性的提升。同時，單位要合理進行預(yù)算偏差的調(diào)整。單位要加強對預(yù)算偏離調(diào)整機制建設(shè)的重視，對現(xiàn)有的制度進行優(yōu)化。通常來說，事業(yè)單位都會設(shè)置三個警示標準，分別是10%、20%和30%，10%為一級警示線，在單位行為與既定預(yù)算指標之間的偏差達到這一警示線以后，單位要組織有關(guān)人員進行問題的討論，并制定出針對性的偏差糾正方案；20%為二級警示線，當偏差達到這一標準線的情況下，單位不但要進行討論和措施制定，還要上報給上級單位，從而更好地督促單位進行整改。30%為三級警示線，當偏差達到這標準線或者三個月內(nèi)偏差未見好轉(zhuǎn)時，上級部門要監(jiān)督事業(yè)單位制定糾偏措施并嚴格落實。

（三）健全預(yù)算管理一體化監(jiān)督機制，明確劃分權(quán)責

首先，事業(yè)單位通過信息化技術(shù)的應(yīng)用實現(xiàn)一體化預(yù)算管理體系的完善，依據(jù)反饋得到的信息在單位內(nèi)部進行及時的調(diào)整。其次，單位不但要加強對內(nèi)部監(jiān)督機制的應(yīng)用，也要重視外部監(jiān)督體系的建設(shè)，對會計部門的權(quán)利和責任進行明確，為預(yù)算管理一體化的推進提供保障。通過信息化系統(tǒng)，可以對管理體系進行整體的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，從而為單位帶來更大的收益。同時，在進行預(yù)算管理一體化建設(shè)的過程中，要依據(jù)單位的實際情況對資源分配情況進行分析和調(diào)整，為發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供依據(jù)。再次，預(yù)算管理部門要積極進行自我評估，對日常工作中存在的不足進行識別和調(diào)整，并以此為依據(jù)進行監(jiān)督體系的完善。最后，為了保證預(yù)算管理制度的高效執(zhí)行，單位要積極進行責任制的制定和落實，從而強化對預(yù)算管理一體化的監(jiān)督。單位要依據(jù)自身發(fā)展需求進行預(yù)算考核管理體系的建設(shè)，對會計制度的執(zhí)行情況、資金使用的效率等進行全面的考核，并將績效管理過程中的權(quán)利和責任進行劃分，從而保證一體化監(jiān)督機制的有序運行。

（四）完善預(yù)算績效指標體系，提高對評價結(jié)果的應(yīng)用

事業(yè)單位要積極推進預(yù)算管理一體化建設(shè)并對預(yù)算績效指標體系進行優(yōu)化，依據(jù)單位實際情況制定科學的預(yù)算項目績效模板，使預(yù)算單位可以根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的需求進行績效指標的篩選，并做出合理的調(diào)整和完善，使績效填報更加的方便快捷。同時，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)當中要設(shè)置好年中預(yù)算調(diào)整和追加模塊，并對項目績效指標和目標進行重新的填報和審批，從而保證單位預(yù)算信息的及時更新。通過信息化技術(shù)手段的全面應(yīng)用，使單位預(yù)算設(shè)定的預(yù)算項目績效考核指標更加科學和合理，從而更好地對績效目標的完成情況和資金使用的效率進行實時的監(jiān)控，為績效管理體系的建設(shè)提供助力。此外，預(yù)算評價結(jié)果中不但包括本次預(yù)算方案的執(zhí)行效果分析，而且還包括預(yù)算項目指標的完成情況，所以事業(yè)單位不但要對預(yù)算管理的實際效果進行評價，了解預(yù)算落實情況，從而對下一階段的預(yù)算制定提供依據(jù)，而且要依據(jù)考核評價結(jié)果對部門或相應(yīng)責任人員進行獎勵和懲罰，比如將預(yù)算考核結(jié)果與工資績效、年終獎、職位變動等進行對接，有效提升員工參與預(yù)算管理的積極性和主動性。

四、事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)的保障措施

（一）優(yōu)化系統(tǒng)功能，提高系統(tǒng)穩(wěn)定性

隨著信息技術(shù)與內(nèi)部管理逐步融合，事業(yè)單位目前所設(shè)置的預(yù)算系統(tǒng)已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)狀。例如：系統(tǒng)承載量有限，線上使用人數(shù)和數(shù)據(jù)儲存容量受限，很難滿足單位的發(fā)展需求。為了解決這一問題，事業(yè)單位要建立一支高水平的技術(shù)團隊，經(jīng)過與外部軟件開發(fā)團隊的商談，確定符合事業(yè)單位現(xiàn)狀的系統(tǒng)框架，并對現(xiàn)有的系統(tǒng)進行定期維護與功能開發(fā)，通過技術(shù)性投入不斷優(yōu)化預(yù)算管理信息系統(tǒng)，有效提升系統(tǒng)的響應(yīng)速度，為系統(tǒng)性能的穩(wěn)定提供保障。同時，單位可以通過QQ遠程、微信、專線電話等渠道在線咨詢系統(tǒng)問題，對于日常使用中存在的問題可以及時反饋，并在后期做好跟進與處理，保證系統(tǒng)更新與內(nèi)部管理需求的完全匹配，從而為單位預(yù)算管理一體化建設(shè)提供助力。

（二）做好人才培訓，提高人員操作水平

財政部門要對系統(tǒng)應(yīng)用人員在日常業(yè)務(wù)辦理中經(jīng)常遇到的問題及時培訓溝通，并總結(jié)出有效的解決方案，編制出學習手冊，定期組織員工參加業(yè)務(wù)操作實踐訓練和財務(wù)知識專項培訓，通過現(xiàn)場面授、在線課程、學習視頻、公眾號推送等不同的形式促進員工系統(tǒng)操作能力和業(yè)務(wù)知識水平的提高。同時，可以通過學習積分的積累進行榮譽證書或者獎勵的兌換，有效提升財務(wù)人員參與學習的積極性和主動性。

（三）多部門聯(lián)動進行監(jiān)督，及時公開相關(guān)信息

一方面，事業(yè)單位要建立多部門聯(lián)動的監(jiān)督管理模式。單位要為財政部門提供必要的權(quán)限，使他們可以隨時進行信息的調(diào)閱，從而更加及時高效地進行指標的下達，使單位基層工作人員的工作壓力得到緩解。單位要為審計部門提供權(quán)限，使他們隨時可以對預(yù)算執(zhí)行情況進行定期檢查和不定期抽查，更好地對資金使用中存在的浪費和低效問題進行識別，以免在事后審計中出現(xiàn)既定事實。單位要加大處罰和整改力度，從源頭上進行嚴格的控制。財務(wù)部門要加強與稅務(wù)部門的聯(lián)動，保證非稅收入和稅收收入都能夠完整及時地上繳入庫，避免出現(xiàn)單位資金的流失。單位要加強非稅收入入庫和資金變動的聯(lián)動，針對出租出借、閑置資產(chǎn)處理、對外投資等收入不但要保證實物的正常流轉(zhuǎn)，而且要使收入直接入庫。同時，單位要對當前過于單一的內(nèi)部監(jiān)督模式進行優(yōu)化，更加全面地掌握單位資金流、業(yè)務(wù)流、現(xiàn)金流的實際情況，充分發(fā)揮審計部門的監(jiān)督作用，為績效評價工作的開展奠定基礎(chǔ)。各個部門的信息能夠在系統(tǒng)中自動進行匯總，使公開數(shù)據(jù)具有及時性和真實性。另一方面，要加強信息的公開。事業(yè)單位工作人員要接受法律、檢查和公眾的監(jiān)督，在政府和部門網(wǎng)站上進行信息的公開，當受到質(zhì)疑時要講清楚、講明白，使群眾能夠看得懂、看得清。單位要加強廉政建設(shè)，積極利用信息化技術(shù)進行政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)系統(tǒng)的構(gòu)建，將監(jiān)管責任進行具體化，通過分級分類的監(jiān)督模式和跨部門的綜合監(jiān)管制度，促進單位預(yù)算管理監(jiān)管水平的提升。

五、結(jié)束語

預(yù)算管理一體化是運用現(xiàn)代信息化技術(shù)對現(xiàn)有的制度和技術(shù)進行優(yōu)化設(shè)計，可以使預(yù)算管理更加的規(guī)范和科學，有助于預(yù)算為核心的單位財務(wù)管理和服務(wù)水平的提高。單位可以通過制度的完善、人才的培養(yǎng)、監(jiān)督體系的建設(shè)、績效指標體系的優(yōu)化，積極的推進預(yù)算管理一體化的建設(shè)，促進單位財務(wù)管理水平的提高，為單位提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。