《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理暫行辦法》芻議

文/王銳蘭 韓健秋 陳煌

隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作作為維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、提升產(chǎn)品質(zhì)量水平的主要手段，越發(fā)凸顯其重要作用。2020年以前，實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的法律法規(guī)尚停留在2010年原國家質(zhì)檢總局133號(hào)令《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》、2014年原國家工商總局第61號(hào)令《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)辦法》及2016年第85號(hào)令《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》這三部部門規(guī)章，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展及新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)銷模式井噴的今天，能影響的范圍日益收縮，全系統(tǒng)都在呼喚一部能打破固有分段監(jiān)管思維和模式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)流通領(lǐng)域全鏈條監(jiān)管的規(guī)章出臺(tái)。

隨著工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)部門的“三合一”改革，市場(chǎng)監(jiān)管總局于2019年11月發(fā)布了《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理暫行辦法》（國家市場(chǎng)監(jiān)管總局第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），并于2020年1月1日起施行。《暫行辦法》實(shí)施兩年多來，為規(guī)范生產(chǎn)流通領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，固化改革創(chuàng)新成果作出了貢獻(xiàn)。但是，具體實(shí)施過程中也遇到了一些問題和困惑。

1 對(duì)“被抽樣生產(chǎn)者”的探討

《暫行辦法》多次提到了“被抽樣生產(chǎn)者、銷售者”，當(dāng)被抽樣產(chǎn)品存在委托加工關(guān)系時(shí)，被抽樣生產(chǎn)者如何認(rèn)定？當(dāng)下很多產(chǎn)品上印有“生產(chǎn)者”“監(jiān)理”“品牌商”，被抽樣生產(chǎn)者又該如何認(rèn)定？

《暫行辦法》作為落實(shí)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（以下簡(jiǎn)稱《產(chǎn)品質(zhì)量法》）第十五條的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查配套法規(guī)，在保證被抽樣生產(chǎn)者、銷售者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)施的樣品采集、結(jié)論判定等措施應(yīng)當(dāng)均以為《產(chǎn)品質(zhì)量法》執(zhí)法處置提供證據(jù)為根本目的。

《暫行辦法》中的被抽樣生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)沿用《產(chǎn)品質(zhì)量法》中生產(chǎn)者的含義，指對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)有法律責(zé)任的企業(yè)，而非將產(chǎn)品實(shí)際加工出來的企業(yè)。存在委托加工的情況時(shí)，《暫行辦法》中指的被抽樣生產(chǎn)者為委托方企業(yè)。理由如下：一是消費(fèi)者選購產(chǎn)品時(shí)看到的是委托方企業(yè)信息，是基于對(duì)委托方企業(yè)的信任進(jìn)行購買，既得利益者是委托方企業(yè)，委托方企業(yè)有義務(wù)對(duì)標(biāo)有自己企業(yè)信息的產(chǎn)品履行產(chǎn)品質(zhì)量管理職責(zé)；二是當(dāng)下大部分企業(yè)具備生產(chǎn)各種質(zhì)量等級(jí)產(chǎn)品的能力，被委托方企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量與委托方提出的要求、支付的價(jià)格密切相關(guān)，產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)問題，委托方企業(yè)負(fù)有不可推卸的責(zé)任；三是被委托方企業(yè)為委托方企業(yè)提供產(chǎn)品代加工，本質(zhì)上是一種技術(shù)服務(wù)，并不是《產(chǎn)品質(zhì)量法》中明確的銷售產(chǎn)品，不受《產(chǎn)品質(zhì)量法》約束，因?yàn)楫a(chǎn)品的質(zhì)量由委托方要求，采用《中華人民共和國民法典》中對(duì)合同的規(guī)定更為適用。

在實(shí)際抽樣中，抽樣人員在被委托方企業(yè)抽取委托方產(chǎn)品時(shí)，抽樣單上的被抽樣生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)填寫委托方信息，并加蓋委托方企業(yè)有效印章。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條中明確“本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品”，即被抽查的產(chǎn)品必須是用來賣的產(chǎn)品，沒有銷售行為的生產(chǎn)者并不受到《產(chǎn)品質(zhì)量法》的約束，因此所有被抽樣生產(chǎn)者本質(zhì)上都是銷售者。只有銷售才能產(chǎn)生收益，而收益自然綁定對(duì)等的義務(wù)。

越來越多的產(chǎn)品上出現(xiàn) “制造商”“監(jiān)理”“品牌商”這些名字，它們是商業(yè)模式進(jìn)化的產(chǎn)物，目前也沒有相關(guān)法律專門來說明這些主體的責(zé)任，從而滋生出一種現(xiàn)象，即很多企業(yè)不經(jīng)營(yíng)實(shí)體生產(chǎn)，專門做品牌運(yùn)維，授權(quán)其全資子公司或者其他企業(yè)在產(chǎn)品上使用它的品牌。當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量被抽查出現(xiàn)不合格時(shí)，只會(huì)處罰并公告“制造商”，不涉及 “監(jiān)理”“品牌商”。然而，消費(fèi)者在購買產(chǎn)品時(shí)，受品牌的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于標(biāo)注的生產(chǎn)企業(yè)名稱。企業(yè)名稱（包括商標(biāo)）印在產(chǎn)品上是一種責(zé)任的象征，多個(gè)企業(yè)名字出現(xiàn)在產(chǎn)品上是共同承諾的含義，他們也共享售出的產(chǎn)品產(chǎn)生的收益，所以他們中的任何一方都可以作為被抽樣生產(chǎn)者，而不僅限于明示的“制造商”。建議《暫行辦法》在下次修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)這種情況予以重視，并進(jìn)行規(guī)范。

2 對(duì)“同一產(chǎn)品”的探討

《暫行辦法》第一章第八條如此描述“對(duì)同一生產(chǎn)者按照同一標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的同一商標(biāo)、同一規(guī)格型號(hào)的產(chǎn)品（以下簡(jiǎn)稱‘四同’產(chǎn)品）”。從這段話可以看出，具有“四同”的產(chǎn)品即為同一產(chǎn)品，這樣說是否合適呢？

我們定義“同一產(chǎn)品”的概念是為了確定一批具有完全相同性狀的產(chǎn)品，只通過對(duì)其中部分產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)得出的結(jié)果，就能夠推斷出這一批產(chǎn)品具有相同的檢驗(yàn)結(jié)果。《暫行辦法》規(guī)定，對(duì)于“同一產(chǎn)品”不應(yīng)該重復(fù)抽查，“同一產(chǎn)品”中有發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量不合格，所有“同一產(chǎn)品”都必須停止生產(chǎn)銷售。最關(guān)鍵的一點(diǎn)是：抽樣單上的抽樣基數(shù)是根據(jù)抽樣現(xiàn)場(chǎng)“同一產(chǎn)品”的數(shù)量填寫的，這個(gè)基數(shù)是后期罰款時(shí)確認(rèn)不合格產(chǎn)品貨值金額的重要證據(jù)參數(shù)。

然而，“四同”產(chǎn)品只是“同一產(chǎn)品”的必要條件。因?yàn)閮烧邿o法完全等同，就會(huì)衍生出一個(gè)情況，即在產(chǎn)品質(zhì)量抽查不合格后，用“四同”的條件確認(rèn)不合格產(chǎn)品數(shù)量將大于等于實(shí)際不合格的產(chǎn)品數(shù)量。這種情況在建材產(chǎn)品中比較突出，例如鋼筋、水泥都采用一個(gè)型號(hào)，而實(shí)際生產(chǎn)中偶發(fā)性問題導(dǎo)致的質(zhì)量不合格將牽連所有“四同”產(chǎn)品，這樣的企業(yè)異議情況比較多，而且情緒比較激烈。

由此可見，對(duì)于抽查結(jié)果不合格的產(chǎn)品，抽樣現(xiàn)場(chǎng)用“四同”條件確定的產(chǎn)品基數(shù)和《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的“不合格產(chǎn)品”數(shù)量還是不同的，不合格產(chǎn)品數(shù)量應(yīng)當(dāng)在后期調(diào)查中再予以核實(shí)。然而，由于檢測(cè)周期較長(zhǎng)，等出了檢測(cè)結(jié)果以后再核實(shí)不合格產(chǎn)品數(shù)量貨值，操作難度大，尤其是偶發(fā)性質(zhì)量問題，要準(zhǔn)確找到每個(gè)不合格產(chǎn)品難度更大。雖然根據(jù)實(shí)際不合格產(chǎn)品的數(shù)量來確定罰款的金額，更符合思維習(xí)慣，但是在實(shí)操中的局限性很大，追求絕對(duì)準(zhǔn)確的調(diào)查成本很高。如果我們跳出必須基于不合格產(chǎn)品數(shù)量來確定罰款的城墻，便無須再為“同一產(chǎn)品”必須要一模一樣而糾結(jié)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“同一產(chǎn)品”都必須符合同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要求，其中有一個(gè)或者全部產(chǎn)品質(zhì)量未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，都屬于企業(yè)質(zhì)量管控不達(dá)標(biāo)，進(jìn)而采用基于這種行為的處罰，而不僅限于基于不合格產(chǎn)品數(shù)量的罰款，在處置的威懾力及效率上更有優(yōu)勢(shì)。

3 對(duì)“備樣”的探討

《暫行辦法》第三章第二十二條“樣品分為檢驗(yàn)樣品和備用樣品”。這里明確規(guī)定，抽樣時(shí)要有備用樣品。但是一些不以破壞性試驗(yàn)方式進(jìn)行檢驗(yàn)，并且不會(huì)對(duì)樣品質(zhì)量造成實(shí)質(zhì)性影響的樣品，抽樣時(shí)是否必須要備樣？這個(gè)問題一直是抽樣機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)討論的焦點(diǎn)。從法律的角度來看《暫行辦法》，抽樣必須要有備樣，但是在實(shí)際操作時(shí)往往會(huì)遇到困難。

3.1 定配眼鏡類產(chǎn)品

定配眼鏡類產(chǎn)品的抽樣是由被抽樣生產(chǎn)者、銷售者按照抽樣的要求定制好成品，然后再帶回檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)的?！稌盒修k法》實(shí)施以前，抽樣機(jī)構(gòu)在抽取此類產(chǎn)品時(shí)，為了減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，一般是不備樣的?！稌盒修k法》實(shí)施以后，一旦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)判了該類產(chǎn)品不合格，而且被抽樣生產(chǎn)者、銷售者如果對(duì)檢測(cè)結(jié)果有異議，按照《暫行辦法》，他們都不愿意在原樣上復(fù)檢。他們認(rèn)為，樣品檢測(cè)過后，多少會(huì)對(duì)樣品的狀態(tài)和性能有些影響。但是，另一方面，備樣留在企業(yè)銷售不出去，必然增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。對(duì)于這種情況，目前解決的辦法只能是采取抽樣檢驗(yàn)時(shí)與備樣一起買回，有異議時(shí)，復(fù)檢在備樣上復(fù)檢。然而，考慮到財(cái)政的負(fù)擔(dān)，對(duì)于價(jià)格昂貴的產(chǎn)品，這也不是最好的解決途徑。

3.2 塑料注射成型機(jī)類大型產(chǎn)品

塑料注射成型機(jī)類大型產(chǎn)品的監(jiān)督抽查，一般是在被抽樣生產(chǎn)者、銷售者在抽樣現(xiàn)場(chǎng)配合調(diào)試的情況下，完成全部項(xiàng)目的檢驗(yàn)。類似的還有平板硫化機(jī)、危險(xiǎn)化學(xué)品罐體、數(shù)控車床等產(chǎn)品，檢驗(yàn)項(xiàng)目也全部為現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)項(xiàng)目，現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)完成后，檢驗(yàn)原始記錄經(jīng)被抽樣生產(chǎn)者、銷售者簽字確認(rèn)，因而現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)可以不予復(fù)檢。這意味著這類產(chǎn)品可以不需要備樣。但是如果不備樣，就違反了《暫行辦法》，如果備樣，那備樣的意義何在？而且體型巨大的備樣存放時(shí)間太久，不但占用空間，且影響企業(yè)該產(chǎn)品的銷售。目前在編制這類產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則時(shí)，一般是按照《暫行辦法》，采取抽兩臺(tái)、備一臺(tái)。雖然是備了一臺(tái)，但大部分還是采取“現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)不予復(fù)檢”或“在原樣上復(fù)檢”，這樣給人的感覺是，備樣只是一種形式罷了。

我認(rèn)為，備樣這個(gè)問題，也不一定要一刀切，因?yàn)椤稌盒修k法》第二十二條中最后有一句：“法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)樣品獲取方式另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！泵總€(gè)組織監(jiān)督抽查的行政部門可以根據(jù)產(chǎn)品的不同，靈活制定監(jiān)督抽查實(shí)施細(xì)則。

4 結(jié)束語

以上是我們?cè)趯?shí)際工作中遇到一些問題后的大膽思考。這些問題未能在《暫行辦法》中作出說明?！稌盒修k法》是深化改革和全面履職的需要，是實(shí)質(zhì)性降低企業(yè)負(fù)擔(dān)和全面從嚴(yán)監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，希望通過實(shí)踐不斷地完善，適應(yīng)未來產(chǎn)品監(jiān)管的需要，由“暫行”變成一項(xiàng)真正的監(jiān)督抽查管理實(shí)施辦法，為提升我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理水平提供更為全面的制度保障。