淺析部門財政資金績效自評價體系

徐 潔

(南京財經(jīng)大學，江蘇 南京 210023)

一、引言

隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，政府公共支出逐年增加，如何進一步提高財政資金的使用效益，已成為大家關(guān)心的問題。為了更好地調(diào)節(jié)財政資金的分配、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，部門預算績效管理被提上議事日程，而績效評價作為績效管理的核心部分則被寄予重任?？冃ё栽u作為績效評價的主要組織形式之一，相較于外部評價更側(cè)重于績效目標完成情況的自我檢驗，由于自評價中預算單位是自評主體，因而可以更好地掌握評價對象和組織管理等情況，提高資金使用的效率。

各部門單位通過運用科學的方法、標準和程序?qū)Ρ静块T單位的財政資金投入、管理、產(chǎn)出、效果進行自我檢驗式的績效評價，來達到提高財政資金未來使用效率的目標。通過對部門財政資金自評價體系等方面的研究，加強績效評價體系建設、提升績效管理水平、推動績效評價結(jié)果有效應用，將對完善公共財政體系、合理安排預算、優(yōu)化資源配置等方面提供重要決策依據(jù)，從而進一步促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展。基于此，對部門財政資金自評價工作經(jīng)驗的總結(jié)，并提出政策建議，對推進績效自評價工作，具有較大的理論與實踐意義。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

20世紀90年代預算績效管理理念傳入我國后，我國經(jīng)歷了預算績效評價、全過程預算績效管理兩個階段，目前已邁入全面實施績效管理階段。第一階段我國開啟了預算績效評價的試點工作，一些省級財政部門設立了績效管理處，并開展了對一些重點項目支出的事后評價，但還未形成部門預算績效評價體系。第二階段構(gòu)建了涵蓋各級政府、所有部門、所有資金的預算績效管理格局，以績效目標為主的績效評價體系和全流程的部門預算管理制度體系也已經(jīng)建立。在此階段，中央財政部門已經(jīng)開啟了部門的自評價工作，?關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知?為今后實施部門自評價奠定了基礎。第三階段則全面開啟了部門自評價工作，就目前的實施情況而言，部門自評價呈現(xiàn)以下兩個特點。第一，部門項目自評價工作趨于成熟。首先是各省市均出臺了相應的自評價管理辦法，且各部門也加大了對自評價工作的培訓力度，評價工作呈現(xiàn)流程化、規(guī)范化、制度化。其次，作為績效評價工作的核心——指標體系得到初步完善，從一些省市所公布的自評價報告來看，指標體系的設計能夠圍繞項目的特點展開，且涵蓋了投入、運作、產(chǎn)出、效果四個階段，將經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性等原則貫穿其中。第二，部門整體支出自評價工作尚在探索中。由于部門目標比項目目標更加綜合，且部門的預期產(chǎn)出也更難以細化衡量，使得部門整體績效自評價工作難度高于項目自評價工作。

許多省市都在探索部門整體支出的目標設定和與之相匹配的指標體系，在部門內(nèi)部管理上，設計共性指標相對容易，而在部門履職的個性指標設計上則相對困難，原因在于不同部門的職能、年度任務、產(chǎn)出形式等均不相同，即使是省市之間的類似部門也不完全相同。二十多年的實踐探索，我國已取得諸多成就和豐富的實踐經(jīng)驗，但仍然存在許多問題待解決，應分析在部門自評價上存在的問題并提出相應建議，助推全面預算績效管理的發(fā)展。

三、部門財政資金自評價體系存在的問題

(一)績效自評價科學性不足

1.觀察視角不全

通過對省級的部門績效自評報告進行研究，我們可發(fā)現(xiàn)目前績效自評主要還停留在項目的支出上，針對財力性轉(zhuǎn)移支付、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域性政策的績效評價指標還不多。隨著財政支出規(guī)模的不斷擴大，應該統(tǒng)籌部門的整體支出，對整個項目進行績效評價。隨著績效評價在全國如火如荼地展開，各部門績效自評已經(jīng)得到了積極探索，但是其目前重點還在自評和重點評價，績效跟蹤和評價結(jié)果應用兩個環(huán)節(jié)還比較薄弱，導致不能對預算執(zhí)行出現(xiàn)的偏差進行及時糾正。

2.績效自評價結(jié)果的質(zhì)量參差不齊

有關(guān)部門在進行各個部門具體評價時，一般會采取一級指標和二級指標保持不動，只對三級指標要結(jié)合項目實際進行細化，特別是項目實施效益指標要根據(jù)項目情況分別進行設置。但是一級二級指標并不具有普遍適應性，在各個地方各個項目具有差異性的時候，會使評價結(jié)果相似且有失規(guī)范性。不能有效使用績效評價指標成為量化工具。在選取評價依據(jù)的時候，預算部門也會更傾向于選擇對自己有利的評價依據(jù)，有可能這些被選取的評價依據(jù)并不是表現(xiàn)項目結(jié)果的最好的選擇，使得評價結(jié)果的可靠性有待考量。評價結(jié)果不能真實有效反映出問題使績效自評報告失去參考性，這項工作的展開也沒有意義。

(二)財政資金績效自評價工作定位存在偏差

預算績效管理與業(yè)務管理屬于不同性質(zhì)的管理范疇。業(yè)務管理側(cè)重業(yè)務活動的產(chǎn)出和效果，追求業(yè)務的執(zhí)行力和公信力；預算績效管理側(cè)重資金的投入、管理及產(chǎn)出，經(jīng)濟性、效率性和效益性是其主要訴求，兩者關(guān)注的重點、評價路徑及方法存在較大差異，有些部門做財政資金績效自評價時出現(xiàn)了關(guān)注點的偏離。

有些部門對財政資金績效自評價的性質(zhì)定位不清，將財政資金績效自評價等同于部門財務管理合規(guī)性的匯報，績效評價報告變成了對部門財務檢查與年度工作總結(jié)的匯報材料。組織人事績效管理重點關(guān)注團隊和個體在組織中履行法定職責和完成工作任務的行為、能力和結(jié)果。而財政資金績效自評價報告重點關(guān)注部門自身建立的財政資金各項績效目標和指標，并披露財政資金績效完成情況，兩者評價的邏輯起點存在較大差別，有些部門對兩項工作邊界界定不清晰。

(三)自我評價偏高

通過總結(jié)績效自評價報告可看出，績效自評報告評分在90分以上的項目數(shù)占比達到90%以上，說明預算部門對本部門的工作還是相對滿意的。但從另一個方面說明，績效自評缺少一定的客觀性，預算部門為了交出較好的成績反饋給上級政府，在自我評價會選擇對自己有利的評價依據(jù)從而使評價結(jié)果評分偏高。另外評價過高對于預算部門也有不利的影響，較高的自我評價會使得預算部門陷入自我滿足陷阱，不能及時發(fā)現(xiàn)在財政資金支出項目上存在的不足，從而不能及時解決問題，提高資金利用效率。

(四)績效自評問責機制尚未形成

在實際工作中，由于缺乏具體的法規(guī)依據(jù)和詳盡的操作辦法，使得中發(fā)〔2018〕34號文中提出的要將預算績效評價結(jié)果與問責機制掛鉤這一要求還難以落到實處。從調(diào)研的情況看，也還未發(fā)現(xiàn)因預算資金使用績效不佳而被問責的案例?？冃ё栽u存在相同問題，因為缺乏問責機制，績效自評的部門缺乏來自上級部門的問責壓力，使得績效自評不能完全實現(xiàn)設立初衷。同時缺乏明確的權(quán)責關(guān)系，也讓責任限定較為模糊，當失責情況發(fā)生時，往往會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，不利于項目管理的改進。

(五)自評價專業(yè)人才缺失

財政資金績效自評工作是融入績效預算理念的財政實操業(yè)務，必須由對財政資金績效既有一定的認知，又具備財政績效評價實操能力的部門業(yè)務領(lǐng)域的專業(yè)技能人才完成，但實踐中部門財政資金績效自評價多由部門單位財務管理人員完成，導致自評價報告的質(zhì)量不高。

四、提升部門財政資金自評價體系的相關(guān)建議

(一)加快構(gòu)建“全過程、全方位、全覆蓋”的預算管理體系

首先，應加強績效跟蹤和評價結(jié)果應用兩個方面?？冃Ц櫽欣诩皶r發(fā)現(xiàn)并調(diào)整與預期目標之間的偏差，評價結(jié)果的有效應用是進行績效評價的目的，并且有助于修正存在的問題。其次，應貫徹部門整體支出、政策和項目支出的績效自評價，才能達到“全方位”的要求，部分高績效的項目評價結(jié)果并不能反映政府的真正績效。最后，應將所有財政資金都納入評價范圍，加快構(gòu)建財政性轉(zhuǎn)移支付、稅收政策等的評價指標體系，以實現(xiàn)“全覆蓋”的要求，豐富績效評價的觀察視角。

(二)提高指標體系的設計水平，增強績效評價的透明度，完善第三方參與的機制，提升評價的質(zhì)量

1.建立并逐步完善指標體系、標準體系和信息庫

指標是對目標的細化和量化，衡量不同的目標，應選用不同的指標，這要求評價人員具備實操理論知識、行業(yè)基本認知、財政公共理論等，因而加強專業(yè)人才的培育刻不容緩。不同的權(quán)重賦值方法，對評價結(jié)果有著極大的影響，這要求相關(guān)部門出臺針對不同性質(zhì)資金權(quán)重賦值的標準體系。建立一個包含不同省市以往年度評價指標、評價數(shù)據(jù)、評價結(jié)果等的信息庫，有利于提升本地區(qū)的預算績效評價管理水平，也可以為其他地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒，促進信息資源的共享。

2.加強部門績效自評的公開力度

隨著預算績效管理工作的不斷推進，績效自評的公開力度也在不斷加大，但績效自評的公開范圍與方式還未明確。首先，要擴大績效信息的公開范圍，不僅要公開涉密項目除外的績效評價報告，而且要相應地提供報告內(nèi)相關(guān)解釋說明內(nèi)容，以及報告所涉及的明細數(shù)據(jù)。其次，與民眾息息相關(guān)的部分項目及其他重大項目績效報告可以通過新聞媒介的方式公開其支出績效評價情況，讓更多的人參與到對部門的監(jiān)督工作之中，借助民眾的力量提高自評報告的質(zhì)量，從而加強政府工作的透明度。最后，政府主管部門及立法機關(guān)應制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，用制度規(guī)范相關(guān)的行為準則，確保自評工作中相關(guān)數(shù)據(jù)的真實性、準確性，增強評價的客觀性、有效性。

3.加強對第三方機構(gòu)的管理，提高評價質(zhì)量

目前，預算績效管理中大量引入第三方機構(gòu)的參與，但第三方參評機構(gòu)現(xiàn)存在高低不一的質(zhì)量問題。政府主管部門及立法機關(guān)應制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，加大第三方機構(gòu)相應的責任，規(guī)范其行為，營造公平公正的評價環(huán)境，確保評價結(jié)果的客觀性。另一方面，加強第三方機構(gòu)的培訓，積極開展預算績效管理的理論學習與實際管理，定時考核，同時要隨時關(guān)注最新的相關(guān)政策和要求，提升其專業(yè)素質(zhì)，從而可以給出專業(yè)、科學的績效評價報告，保障評價結(jié)果的質(zhì)量，從而提高預算績效管理的整體水平。

(三)建立健全績效自評問責機制

由于預算支出和績效評價的復雜性，各方應承擔的責任界限較模糊，不利于利用績效結(jié)果進行問責，因此明確績效自評價中責任主體和客體的權(quán)責關(guān)系尤為重要。各級政府要重視對績效自評價的評估反饋，積極組織學習，促進績效提升。問責不是一種對抗性的機制，而是通過評價、組織學習和反饋等程序，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的機制。值得注意的是績效自評價問責機制的設計需要考慮不同地方政府的特征及其管理動機來制定，因地制宜地進行績效問責才能更好地推動績效自評的發(fā)展。

(四)構(gòu)建部門財政資金績效自評價的協(xié)同機制

實現(xiàn)部門業(yè)務管理與財政資金績效自評價的協(xié)同，需要把預算財政資金作為“役使變量”，增強財政資金的使用與業(yè)務執(zhí)行效果的黏性；將核心業(yè)務完成的考核指標作為自評價的產(chǎn)出和效果指標；在推動機制上，建立部門內(nèi)的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)業(yè)務部門和績效自評價承擔部門的信息共享和工作協(xié)調(diào)。

對部門財務管理合規(guī)性的核查是績效自評價的重要組成部分，財政資金到位率、預算執(zhí)行率以及財務管理本身的合規(guī)性將影響部門績效水平的高低，自評時重點要關(guān)注的是財務管理的不合規(guī)導致的部門績效降低的程度，同時部門要實現(xiàn)績效、財務、資產(chǎn)信息互聯(lián)互通，形成一個兼績效、資源、資產(chǎn)和資金等要素的預算績效與財務管理相融合的協(xié)同體系。

(五)強化績效自評價的培訓指導

由財政部門牽頭對部門進行績效評價培訓，培訓內(nèi)容要覆蓋到績效目標的填報、績效自評價報告的撰寫等多個層面，把績效評價定性和定量工具和方法也納入培訓體系中。同時，鼓勵部門與績效水平較高的第三方評價機構(gòu)合作，提高自評價報告的質(zhì)量。

可以按照“部門規(guī)劃—重點任務目標—工作計劃—財政資金運行—績效評價—組織績效”的基本思路，將財政資金績效自評價結(jié)果與組織人事績效相關(guān)聯(lián)，在厘清戰(zhàn)略、資金、責任制之間關(guān)系的基礎上，將組織人事考核指標與自評價績效體系實現(xiàn)融合。

五、小結(jié)

部門財政資金自評價是我國推進績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，自評價結(jié)果的客觀真實能夠給績效管理和評價工作提供切實的參考依據(jù)，提升績效工作的效率。目前我國部門財政資金自評工作還有很多亟須完善的地方，加強績效觀念，重視對績效自評價工作的監(jiān)督和改善，應該作為政府接下來績效工作的一個重點方向。