行政事業(yè)單位績效評價與預算管理有效性分析

孫謀宏 青島市城陽區(qū)交通運輸局

引言

如今，越來越多的行政事業(yè)單位已經普遍實施內部控制制度，在響應國家政策的同時，也希望通過改善管理現(xiàn)狀，革新管理體制，達到提升自身運營效能，提高單位自身的管理能力，增強單位效益的目的?？冃гu價和預算管理都是內部控制的重要手段，也是被廣大企事業(yè)單位最為普遍使用的兩種激勵約束工具，兩者都能在一定程度上提高內部控制的管理水平。績效評價的效用在于激勵，而預算管理的效用則側重于約束。如果能夠將兩者有效的加以結合，則往往能夠起到事半功倍的效果。

預算管理主要用于約束費用支出的發(fā)生，強調支出的科學性和合理性，利于經營決策者從整體上把控執(zhí)行進度，從而有利于單位對于其自身成本的把控，盡可能提升經濟效益；績效評價則是針對一段時期內，單位的經營管理情況進行事后的考核評價，通過適當獎懲的方式，激勵或者抑制行為人，提高其工作積極性和工作效率，以促進單位更好的發(fā)展。由于預算執(zhí)行原本就是反映單位一段時間內的經營管理現(xiàn)狀，若是和績效評價能夠有機結合，則能夠形成一種“執(zhí)行-評價-激勵-再執(zhí)行”的管理閉環(huán)，使內部管理更為飽滿，目的更為明確，管理效果也便更為突出。

一、行政事業(yè)單位績效評價與預算管理結合的基本原則

由于行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，其肩負了一定的社會責任，要確保其單位的職能效用的同時，也要時刻注意其所應當承擔的社會責任，因此，在考核其效能時就不能一味地追求其經濟效益，而應當進行綜合考評，以進一步發(fā)揮單位績效和預算管理結合在事業(yè)單位中的作用。行政事業(yè)單位績效評價與預算管理相結合，主要應當遵循以下幾點原則：

（一）經濟性與社會性相結合的原則

同上所述，行政事業(yè)單位在追求經濟效益的同時，還必須要兼顧其社會效益。由于大多數(shù)行政事業(yè)單位的主要資金是由財政進行統(tǒng)一撥款而開展相關活動，因此在進行績效考核的過程中，社會效益應在其過程中占較大比重。所以對行政事業(yè)單位進行績效評價時，要從成本控制和效率維度兩個方面進行綜合考評，評價指標體系應包含部分社會效益指標，保證評價的廣泛性，做到合理兼顧，科學評價。

（二）重要性與相關性相結合的原則

行政事業(yè)單位的預算指標有很多，但并不是都可以和績效評價進行結合，這樣可能會導致單位耗費較多的人力、物力，但是卻難以達到既定的預算績效效果。反而應當從中選取最能直觀反映單位績效的綜合性指標，保證預算指標與績效激勵的相關性，提高評價工作的科學性，提高兩者結合的效率。

（三）定性指標與定量指標相結合的原則

這條原則原本就是績效評價的基本原則，是單位選取績效評價指標的重要基礎。還是要再次強調評價的科學性，評價應當多維度，要立體全面，不僅要定性更應當要定量，合理控制指標占比，充分體現(xiàn)管理者的方向和意圖，使激勵導向性更強。

二、行政事業(yè)單位績效評價與預算管理現(xiàn)狀分析

（一）預算管控的科學性還有待加強

如今，行政事業(yè)單位的預算管控工作主要是由財務部門來主導和完成，單位其他職能部門根據預算編制要求編制上報，但由于每年預算審核的時間并不是十分充裕，任務量較大，人員的安排也不是很合理，且財務部門對各職能部門工作性質了解的也并不深入，所以財務人員無法對每一項資金預算進行細節(jié)復核，只能就各部門上報的預算資料進行簡單復核，對于數(shù)據的核算僅僅是流于形式，難以深入，預算管理的控制力度自然無法達到理想的程度。此外，還有一些行政事業(yè)單位還一直沿用著過去的增量預算法這一較為粗放的編制方法來編制預算，這已然已無法與現(xiàn)今多元化的經濟體制相匹配，與當今時代的需求并不匹配。另外，部分單位不注重對預算執(zhí)行數(shù)據的跟蹤與調整，白白流失了很多搜集預算編制基礎數(shù)據的機會。同時，行政事業(yè)單位在開展采購活動時常常采購過程較長，采購方案往往反復調整，這也拖慢了預算的執(zhí)行進度，執(zhí)行效果也較難得以保證。

（二）缺乏完善科學的績效評價管理體系

行政事業(yè)單位績效評價體系需要單位全體人員通力合作，將其實際落實到績效評價的具體工作當中去，從細節(jié)處出發(fā)才能夠真正將績效管理的激勵作用真正發(fā)揮出來，但現(xiàn)如今，部分行政事業(yè)單位人員依然對績效管控持抵觸情緒，參與熱情不高，難以提高自身工作積極性，這也是績效管控效果不佳的重要原因。有些單位制定了績效評價制度體系后認為應當貫徹績效評價的一貫性原則，所以多年不曾對制度進行修訂，但單位不論是人員配置還是經營條件都已發(fā)生了較大的變化，原本的考核指標早已無法較好的配比當前的經營發(fā)展情況，相關工作人員也沒有及時根據事業(yè)單位的實際發(fā)展情況和市場外部環(huán)境優(yōu)化績效考核評價體系，考核評價的效果自然大打折扣。另外，有很多行政事業(yè)單位績效考核過程公開透明度不足，致使員工對績效考核過程心存疑問，這一方面打擊了員工參與績效評價的積極性，另一方面也削弱了績效評價對員工的激勵導向作用，長此以往可能會使得員工對于單位的績效評價存在不滿，不利于單位員工內部之間的和諧和穩(wěn)定。

（三）缺乏匹配時代的信息化平臺

現(xiàn)如今，隨著科學技術和互聯(lián)網技術的不斷發(fā)展，信息化建設已然成為當下廣大企事業(yè)單位構建內部管理體系必需的一環(huán)，在單位管理乃至項目活動中發(fā)揮著重要的作用。信息化技術的應用在大幅提升核算管理準確度的同時，可以大大降低管理成本，提升管理效率。但當下多數(shù)行政事業(yè)單位對信息平臺建設的投入都十分有限，這不僅是單位領導重視不足的問題，還涉及體制、政策等多方面的原因，且由于行政事業(yè)單位自身的較為復雜的特點，依靠單位自行開發(fā)更是不切實際，難以余有資金進行信息化平臺的建設和開發(fā)。財務信息更新不足，信息公開程度不高，這都是現(xiàn)如今行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)存在的問題。另外，由于單位重視程度不足，某些單位依托的信息門戶網站疏于管理，導致單位信息平臺軟件更新和開發(fā)不及時，某些網站資源或者信息無法實現(xiàn)及時的下載或者共享，從而降低了行政事業(yè)單位信息披露的程度和效果，在加劇信息不對稱的同時，增加了單位預算及績效管理的成本，成為單位進一步提升內部控制的技術桎梏。

（四）預算管理與績效評價脫節(jié)

當前，雖然大多數(shù)事業(yè)單位較為重視預算管理和績效考核相結合，以進一步推動單位內部控制管理以及各方面水平的提升，然而還是有較多的事業(yè)單位還存在預算管理與績效評價相脫節(jié)的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，部分行政事業(yè)單位預算管控都與政府資金相掛鉤，預算控制意識較強，資金的使用有著較為嚴格的審批控制，加之有部分行政事業(yè)單位領導對績效評價工作認識不足，認為績效評價僅等同于另外一種約束或者控制，所以既然有這么強的預算控制，就不必再與績效評價相關聯(lián)，再去強化這種資金控制了，故人為造成兩種控制手段相脫節(jié)；第二，部分行政事業(yè)單位對績效評價的作用較為了解，但執(zhí)行過程中預算管理和績效評價分屬不同的職能部門進行管理，又由不同的分管領導進行掌控，領導之間的協(xié)作常常無法真正達成一致，部門之間也同樣缺乏科學有效的溝通與合作，所以在將兩種控制手段進行結合時，難以發(fā)揮兩者的相互促進作用，產生“1+1＜2”的效果，同時，由于缺乏合理協(xié)作，績效指標所對應的預算執(zhí)行數(shù)據并不能產生正向的激勵作用，反而使預算控制的重心產生了偏差。

三、加強行政事業(yè)單位績效評價和預算管理有效性的途徑

針對以上存在的問題，績效評價和預算管理兩方面分別著手加以改善，才能使得兩者都能夠得到一定程度的提升，產生較為理想的效果。在這里，提出以下四點措施，望對行政事業(yè)單位績效評價與預算管理的有效性提升有所助益。

（一）進一步完善單位的預算管理體系

如今，鑒于高新技術革命給企事業(yè)單位內部管理帶來的沖擊，單位財務人員應適應時代要求，盡快從過去煩瑣的財務基礎工作中抽身出來，完成從核算會計向管理會計身份的轉變。以此為出發(fā)點，建議行政事業(yè)單位應盡快完成對預算管理系統(tǒng)的修訂完善，建立健全的預算管理體系：首先，財務人員應通過預算數(shù)據表面，深入了解各業(yè)務部門的業(yè)務實質，了解每一個預算指標背后所代表的具體業(yè)務支出情況，對業(yè)務開展進行一定的建議和復核，由此才是真正響應政府號召，做到業(yè)財融合；其次，改善預算編制體系，合理延長預算編制上報時間，強調預算執(zhí)行結果與績效獎勵掛鉤，使各職能部門重視預算的編報，平時注重對預算編制素材的搜集和整理，使預算編制數(shù)據更為科學準確，能夠對單位重大的決定等提供一定的依據；最后，堅持零基預算編制方法，充分考慮單位所處經濟環(huán)境因素對自身經營管理的影響，如遇突發(fā)狀況及時調整預算方案，將客觀因素對預算執(zhí)行的影響降至最低，盡可能減少對于單位的經濟損失。

（二）不斷完善績效評價體系

首先，行政事業(yè)單位應當為績效評價管理營造足夠的施行條件和氛圍，從全單位上下重視績效、了解績效，認可績效管理對單位發(fā)展的正向激勵作用，讓更多的員工積極參與績效評價；其次，構建透明公允的績效評價指標體系，每年對績效指標及具體計算過程進行公示，使每位員工了解和理解自己績效的由來，知道自己過年一年績效成績所反映出的薄弱點，從而進行針對性的調整和改善；再次，績效考評的角度應當更為立體全面，不僅要考核數(shù)量指標，還應當考慮質量指標、時效指標以及社會效益指標，對各類資金設置合理的考核比重，通過適當?shù)募訖嗥骄沟弥笜梭w系更為立體鮮活，考核結果更為科學公允；最后，每年對績效評價指標進行核實修訂，根據單位運營管理的最新情況調整評價指標，保證指標所反映的管理現(xiàn)狀是與單位的運營是相匹配的，是與時俱進的，由此所形成的評價體系所產生的激勵作用才是正向的，才是對單位有益的。

以筆者所在單位為例，單位設定詳細的整體績效目標與各項目績效目標，在年初與部門預算一同向社會公開，半年進行績效目標完成情況督導，年終對年初設定的績效目標完成情況進行評價，分別由部門自評、主管部門評價，選取有代表性的由第三方對部門和主管部門的評價進一步評價。這些舉措的推行，確保了評價目標、評價指標的合理性以及最終績效評價目標的實現(xiàn)。

（三）構建相匹配的信息化管理平臺

在信息技術對企事業(yè)單位內部管理影響越來越深入的當下，越來越多的行政事業(yè)單位開始轉變管理思想，加大信息化投入程度，構建與自身經營管理特點相匹配的信息化管理平臺，這也是行政事業(yè)單位實現(xiàn)自身管理能力有效提升的必然趨勢。一方面可以實現(xiàn)數(shù)據的快速匯總和信息分享，這樣不僅能夠提升工作效率，還能夠實現(xiàn)數(shù)據的精準傳輸，減少人為工作中的出錯率；另一方面，信息化平臺的運營可以降低單位內部人與人之間的溝通成本，強化部門間的溝通與銜接，有利于部門協(xié)作的順暢和穩(wěn)定。另外，行政事業(yè)單位由于肩負著一定的社會責任，其一言一行都受到社會的監(jiān)督。信息門戶網站作為重要的信息交流及披露平臺，行政事業(yè)單位應設置專人從事網絡維護管理，及時更新門戶信息，加大了相關單位對于信息的披露成程度，保障單位與社會民眾在網絡交流的順暢，維護單位的社會影響。

（四）加強績效評價與預算管理的有效銜接

隨著新時代經濟的快速發(fā)展，相關政府部門對于行政事業(yè)單位的管理等各方面也提出了更高的要求，對此，行政事業(yè)單位應摒棄固有思想，轉變工作思路，盡快適應當下政府單位內部管理向企業(yè)管理模式轉變的時代訴求。在此基礎上，行政事業(yè)單位應合理加強績效評價與預算管理的有效銜接，在對部門或者員工進行績效考評時充分考慮其一段時間內的預算執(zhí)行結果，通過績效管理進一步加強預算管控力度；尤其是針對一些對單位經營或者未來發(fā)展產生直接影響的預算指標考核時，適當調整績效考評的打分比重，通過績效考核合理體現(xiàn)預算執(zhí)行時應關注的側重點，通過方向激勵合理實現(xiàn)管理者的管理意圖。

同理，績效評價的結果也同樣對部門未來的預算執(zhí)行產生影響：對于績效評價較高，考評結果優(yōu)秀的單位或部門，其未來預算安排的調整空間更為靈活，預算額度調整審核也較為容易通過，預算資金的撥付也將更順暢；相反的，對于績效考評結果較差的部門，其來年的預算審批也將更為嚴格，審批流程也將更為復雜。所以預算與績效是相輔相成的，相互影響，相互促進。

結語

績效評價和預算管理是行政事業(yè)單位對于自身管理的重要方式和手段，對于其后續(xù)具有重要的作用。對此，事業(yè)單位管理人員應當充分重視起來，根據其單位內部的實際情況，對于當前預算管理和績效評價的現(xiàn)狀進行分析，在績效評價體系、預算管理體系、信息化平臺的建設等方面針對性提出相應的措施，以進一步強化單位內部的預算執(zhí)行力，優(yōu)化其資金配置，提高其行政事業(yè)單位整體管理水平。