審計(jì)署令第11 號(hào)實(shí)施背景下高校內(nèi)審獨(dú)立性研究

錢佳薇

（廣州中醫(yī)藥大學(xué) 審計(jì)處，廣州 510006）

0 引言

2018 年1 月12 日，審計(jì)署修訂頒布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11 號(hào)），并決定自2018 年3 月1 日起實(shí)施。審計(jì)署令第11 號(hào)的出臺(tái)體現(xiàn)了國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的深刻認(rèn)識(shí)，為我國內(nèi)部審計(jì)工作提供了制度保障，改善了以往內(nèi)部審計(jì)在執(zhí)行層面缺乏政策依據(jù)、內(nèi)部審計(jì)效果不佳的狀況，對(duì)各高校健全內(nèi)部審計(jì)制度、規(guī)范內(nèi)部審計(jì)工作等具有指導(dǎo)作用。相較于審計(jì)署令第4 號(hào)，審計(jì)署令第11 號(hào)主要從以下幾個(gè)方面有明顯的突破。一是內(nèi)審職責(zé)的擴(kuò)展。明確內(nèi)審職責(zé)為監(jiān)督、評(píng)價(jià)與建議，新賦予內(nèi)審“建議”職責(zé)，內(nèi)審目標(biāo)提升到治理層面——促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，與審計(jì)署令第4號(hào)的內(nèi)審目標(biāo)“促進(jìn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”相區(qū)別。二是增強(qiáng)內(nèi)審獨(dú)立性。建立了保障內(nèi)審獨(dú)立性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與建立健全了內(nèi)審人員獨(dú)立性的相關(guān)約束與保護(hù)制度。三是強(qiáng)化了內(nèi)審結(jié)果的運(yùn)用，從單位內(nèi)部與外部兩個(gè)方面進(jìn)一步明確了內(nèi)審結(jié)果運(yùn)用的范圍。四是審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對(duì)內(nèi)審工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理。

內(nèi)審獨(dú)立性是保障內(nèi)審機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的首要條件，是開展審計(jì)工作的前提條件。在日新月異的外部環(huán)境之下，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，管理風(fēng)險(xiǎn)日趨增長，高校內(nèi)部審計(jì)環(huán)境、審計(jì)對(duì)象及內(nèi)容等都與以往有較大不同，審計(jì)獨(dú)立性成為影響審計(jì)質(zhì)量的重要因素，應(yīng)正確分析其制約因素并提出對(duì)策方案，優(yōu)化和加強(qiáng)審計(jì)部門職責(zé)，健全優(yōu)化高校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

1 審計(jì)署令第11 號(hào)對(duì)強(qiáng)化內(nèi)審獨(dú)立性的新要求

1.1 內(nèi)審職能目標(biāo)方面

明確規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)職能為“監(jiān)督、評(píng)價(jià)及建議”，將內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)提升為“促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”，擴(kuò)展了內(nèi)部審計(jì)職能，對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出新要求。

1.2 審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)工作方面

對(duì)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)工作方面提出了新要求，要求內(nèi)審機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！薄皣衅髽I(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計(jì)師制度?？倢徲?jì)師協(xié)助黨組織、董事會(huì)（或者主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計(jì)工作。”且要求“單位黨組織、董事會(huì)（或者主要負(fù)責(zé)人）應(yīng)當(dāng)定期聽取內(nèi)部審計(jì)工作匯報(bào)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)劃、年度審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)質(zhì)量控制、問題整改及隊(duì)伍建設(shè)等重要事項(xiàng)的管理”，提高了內(nèi)審機(jī)構(gòu)地位，增強(qiáng)了內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性，健全了保障內(nèi)審獨(dú)立性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

1.3 內(nèi)部審計(jì)工作方面

規(guī)定了“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀履行審計(jì)職責(zé)的工作”，從內(nèi)部審計(jì)工作方面提出了獨(dú)立性的要求，對(duì)內(nèi)審工作獨(dú)立性設(shè)置了約束條件。

1.4 內(nèi)部審計(jì)人員方面

規(guī)定了“單位應(yīng)當(dāng)保障內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員依法依規(guī)獨(dú)立履行職責(zé)”，并規(guī)定內(nèi)部審計(jì)人員因履行職責(zé)受到打擊報(bào)復(fù)時(shí)，單位黨組織、董事會(huì)（或者主要負(fù)責(zé)人）應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取保護(hù)措施，對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員獨(dú)立性的保護(hù)方面提出了新要求。

2 當(dāng)前高校內(nèi)審獨(dú)立性存在的問題

2.1 高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審獨(dú)立性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠

部分高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)仍停留在其作為高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)推進(jìn)學(xué)校工作的層面上。一方面，因?qū)?nèi)審職能理解存在偏差，高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)部門與業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)存在劃分不清的情況，要求內(nèi)審機(jī)構(gòu)參與影響?yīng)毩⑿缘臉I(yè)務(wù)活動(dòng)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)是高校職能部門，高校領(lǐng)導(dǎo)能影響內(nèi)審人員薪資和晉升。面對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的要求，內(nèi)審機(jī)構(gòu)及人員出于對(duì)自身利益的考慮，往往十分被動(dòng)。另一方面，部分高校領(lǐng)導(dǎo)沒有發(fā)展內(nèi)審機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)，把內(nèi)審機(jī)構(gòu)擺在可有可無的位置，或?qū)?nèi)審機(jī)構(gòu)僅視作應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的工具，對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)缺乏足夠的重視。

2.2 內(nèi)審機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見》（教財(cái)〔2015〕2 號(hào)）提出要充分保障內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)部門。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前高校審計(jì)機(jī)構(gòu)基本有以下幾種形式：與財(cái)務(wù)部門合署辦公、與法務(wù)部門合署辦公、與含有內(nèi)部控制職能部門合署辦公、與紀(jì)檢部門合署辦公及設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。我國高校內(nèi)部審計(jì)實(shí)際情況與規(guī)定的差距較大。高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)隸屬財(cái)務(wù)部門、紀(jì)委監(jiān)察部門或與其他部門合署辦公，容易導(dǎo)致內(nèi)審工作自我檢查的內(nèi)控漏洞，從而弱化內(nèi)審部門監(jiān)督職能。同時(shí)，部分高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)在級(jí)別上屬于高校最底層的職能部門，對(duì)影響自己薪資和晉升的上級(jí)開展審計(jì)工作時(shí)，其監(jiān)督和評(píng)價(jià)難保客觀性。在內(nèi)審工作中，當(dāng)上級(jí)或平級(jí)部門不配合時(shí)，內(nèi)審人員也較難開展工作。在審計(jì)整改工作中，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與人員級(jí)別較低，導(dǎo)致審計(jì)整改難以推動(dòng)，拒不整改與虛假整改情況較多，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用成效不明顯。

2.3 內(nèi)審工作缺乏獨(dú)立性

審計(jì)署令第11 號(hào)明確規(guī)定了“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀履行審計(jì)職責(zé)的工作”，但在實(shí)際工作中，不少高校一方面內(nèi)部審計(jì)定位不明確，內(nèi)審機(jī)構(gòu)職責(zé)不清晰，業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管缺失，本應(yīng)由業(yè)務(wù)主管部門履行的監(jiān)管職責(zé)，如合同審核、工程審核等，卻由審計(jì)代為監(jiān)管，“以審代管”，監(jiān)管職責(zé)不清。另一方面，針對(duì)一些相關(guān)事務(wù)，高校出于責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偦蝮w現(xiàn)決策集體化的考慮，往往要求內(nèi)審機(jī)構(gòu)派員參加業(yè)務(wù)決策會(huì)議或簽署業(yè)務(wù)決策審批材料，這樣將導(dǎo)致3 種結(jié)果。一是內(nèi)部審計(jì)職能模糊，內(nèi)審工作陷入自我檢查的內(nèi)控漏洞，弱化內(nèi)審機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能，使內(nèi)部審計(jì)人員既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。二是將各職能監(jiān)管部門推向?qū)徲?jì)的對(duì)立面，增大審計(jì)阻力。三是審計(jì)成為審核的“最后一道關(guān)口”，易被“集中力量突破”，審計(jì)人員承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

2.4 內(nèi)審人員缺乏獨(dú)立性

不少高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員曾在財(cái)務(wù)部門、基建部門工作多年，甚至是臨近退休人員，普遍年紀(jì)較大，人情關(guān)系較為復(fù)雜。一方面，在審計(jì)中，部分內(nèi)審人員與被審干部、被審單位關(guān)系密切，將審計(jì)視為例行公事，流于形式，較難做到公平客觀。另一方面，部分內(nèi)審人員缺乏責(zé)任心，抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，避開難以整改、復(fù)雜問題，沒有深入挖掘問題，避重就輕，審計(jì)質(zhì)量欠佳。此外，內(nèi)審人員的專業(yè)勝任能力也影響著內(nèi)審獨(dú)立性。工作經(jīng)驗(yàn)缺乏或?qū)I(yè)素養(yǎng)不足的內(nèi)審人員更容易受到被審計(jì)單位因更擅長或熟悉所討論的事項(xiàng)而帶來的外在壓力，不能很好地利用審計(jì)證據(jù)正確作出審計(jì)判斷，內(nèi)審獨(dú)立性很容易被迫瓦解。隨著審計(jì)“全覆蓋”要求的逐步落實(shí)，高校內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目逐漸增多，審計(jì)內(nèi)容日益復(fù)雜，對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)的要求越來越高，且對(duì)專業(yè)的要求往往不限于工程、會(huì)計(jì)等，更要求內(nèi)部審計(jì)人員成為既懂工程、會(huì)計(jì)等傳統(tǒng)審計(jì)專業(yè)知識(shí)，又懂計(jì)算機(jī)、管理、法律等方面專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才，這需要高校內(nèi)審人員具有較強(qiáng)的自學(xué)意識(shí)與自學(xué)能力，拓展自身專業(yè)面。

3 強(qiáng)化高校內(nèi)審獨(dú)立性的策略

3.1 提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度，完善內(nèi)審制度

高校領(lǐng)導(dǎo)要糾正對(duì)內(nèi)審工作的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。內(nèi)審部門不僅是高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)，還是高校經(jīng)濟(jì)健康安全運(yùn)行中的“溫度計(jì)”“體檢表”，防患于未然，實(shí)際上是服務(wù)于高校健康發(fā)展的，是保護(hù)高校領(lǐng)導(dǎo)干部的。同時(shí)，審計(jì)署令第11 號(hào)對(duì)內(nèi)審目標(biāo)有了更高層次的要求，與審計(jì)署令第4 號(hào)中“進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”的內(nèi)審目標(biāo)不同，審計(jì)署令第11 號(hào)中內(nèi)審目標(biāo)為“促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。高校內(nèi)審目前也不僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)方面，還關(guān)注決策、制度建設(shè)與執(zhí)行、上級(jí)部署的執(zhí)行費(fèi)等治理層面的問題。在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)依據(jù)上級(jí)制度不斷完善內(nèi)部審計(jì)制度，按照新修訂的審計(jì)法、審計(jì)署令第11 號(hào)及地方政府出臺(tái)的內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定要求，一方面健全與優(yōu)化高校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，另一方面進(jìn)一步明確與優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，完善內(nèi)部審計(jì)制度，加強(qiáng)貫徹落實(shí)，使高校內(nèi)審工作有章可循，聚焦主責(zé)主業(yè)。

3.2 健全內(nèi)審機(jī)構(gòu)，提高內(nèi)審地位

首先，應(yīng)設(shè)置與財(cái)務(wù)部門或紀(jì)委檢察部門等分離的獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。其次，高校黨委應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，單位主要負(fù)責(zé)人要直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作。增強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)權(quán)威性，保證內(nèi)審機(jī)構(gòu)有較高的校內(nèi)級(jí)別，涉及審計(jì)計(jì)劃確定、審計(jì)情況報(bào)告、違規(guī)事項(xiàng)處理、違法問題移送等重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)直接向高校黨委報(bào)告，實(shí)現(xiàn)對(duì)被審部門客觀公正的監(jiān)督評(píng)價(jià)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)級(jí)別的提升將直接影響內(nèi)審工作效果和效率的提升。只有高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立審計(jì)的良好地位，才能保證內(nèi)審人員具有公平與客觀的精神狀態(tài)，保障其審計(jì)范圍的廣泛性與審計(jì)行為不受約束，內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)不受其他部門和個(gè)人的干擾，從而提高審計(jì)質(zhì)量。

3.3 理順職能，規(guī)范內(nèi)審工作范圍

內(nèi)審獨(dú)立性一大風(fēng)險(xiǎn)因素為“自我檢查”，內(nèi)審人員檢查自己以往的工作時(shí)會(huì)產(chǎn)生“自我檢查”的風(fēng)險(xiǎn)， 對(duì)工作中存在的錯(cuò)誤不再警覺，難以保證其客觀性。不少審計(jì)制度對(duì)“自我檢查”風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了防控。審計(jì)署令第11 號(hào)對(duì)內(nèi)審職能的定義為“監(jiān)督、評(píng)價(jià)及建議”，相比較2003 年出臺(tái)的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》的定義，增加了“建議”職能，要求審計(jì)人員從管理與治理的角度對(duì)業(yè)務(wù)提出建議，而非參與業(yè)務(wù)流程。2021年10 月23 日新修訂的《中華人民共和國審計(jì)法》新增的第十四條也規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員不得參加可能影響其依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的活動(dòng)，不得干預(yù)、插手被審計(jì)單位及其相關(guān)單位的正常生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動(dòng)”。

高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策的理解，合理把握“確認(rèn)”與“建議”的區(qū)別。推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)職能轉(zhuǎn)型，清理、剝離與審計(jì)職能無關(guān)的財(cái)務(wù)審核、工程預(yù)算結(jié)算審核、采購與招投標(biāo)審核、合同審核、詢價(jià)定價(jià)等日常各類業(yè)務(wù)審核工作，理順高校內(nèi)審與業(yè)務(wù)主管部門職責(zé)，突出內(nèi)部審計(jì)主責(zé)主業(yè)，確保審計(jì)過程和結(jié)果公平客觀。內(nèi)審人員在工作中要敢于亮明態(tài)度。一方面，不應(yīng)參加業(yè)務(wù)決策會(huì)議，即使參加，也應(yīng)為“列席”，不能是“出席”，不能在有關(guān)會(huì)議紀(jì)要上簽字；另一方面，不能在有關(guān)業(yè)務(wù)決策審批材料上簽字。

3.4 增加專職人員，提高內(nèi)審人員專業(yè)勝任能力

為了更好地適應(yīng)高校內(nèi)審工作的需求，高校應(yīng)打造一支業(yè)務(wù)精湛、勤勉盡責(zé)的審計(jì)人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“以審計(jì)精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信”。

首先，高校要嚴(yán)格執(zhí)行國家審計(jì)署、地方教育廳及中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)等制定頒布的規(guī)章制度，結(jié)合高校自身內(nèi)審工作特點(diǎn)，選聘具有任職資格的人員專職執(zhí)行內(nèi)審工作。一是要積極引進(jìn)具有專業(yè)洞察力和政治與思想道德素養(yǎng)高的人才。內(nèi)審人員要有精神上的獨(dú)立性，即具備公正客觀的精神，誠實(shí)勤勉地履行自身職責(zé)，在審計(jì)過程中保持客觀公正的態(tài)度。二是要合理配置內(nèi)審人員財(cái)會(huì)、工程、法律、計(jì)算機(jī)等專業(yè)結(jié)構(gòu)和工齡結(jié)構(gòu)。審計(jì)署令第11 號(hào)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的資質(zhì)提出了要求，要求內(nèi)審人員具備一定的專業(yè)技術(shù)能力，內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)具備審計(jì)、會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)、法律等工作背景。良好的專業(yè)素養(yǎng)能幫助內(nèi)審人員在審計(jì)中作出正確審計(jì)判斷。三是要保持內(nèi)審人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。內(nèi)審人員隊(duì)伍不可不切實(shí)際地加以精簡。審計(jì)資源的缺乏一方面影響了審計(jì)的質(zhì)量，另一方面導(dǎo)致內(nèi)審人員缺乏對(duì)職業(yè)前景的規(guī)劃，嚴(yán)重影響其審計(jì)獨(dú)立性。

其次，積極組織內(nèi)審人員參加崗位培訓(xùn)和后續(xù)教育，培養(yǎng)內(nèi)審人員“活到老，學(xué)到老”的思想理念，增強(qiáng)其對(duì)審計(jì)相關(guān)政策的理解力，這樣有利于建立健全高校內(nèi)部審計(jì)相關(guān)政策，還可搭建內(nèi)審專家和高?；ハ嘟涣鞯钠脚_(tái)，交流審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)與心得。

4 結(jié)語

增強(qiáng)高校內(nèi)審工作獨(dú)立性有助于提高審計(jì)質(zhì)量，揭示高校發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，促進(jìn)高校資金的安全高效使用，這是我國新時(shí)代高校內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。作為高校的領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)審人員，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)高校日趨增長的管理風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在高校健康安全運(yùn)轉(zhuǎn)中的“溫度計(jì)”與“體檢表”的作用，依照新規(guī)定新制度，通過完善制度、健全機(jī)構(gòu)、理順職能等方式增強(qiáng)內(nèi)審獨(dú)立性，提升內(nèi)審工作質(zhì)量，為促進(jìn)高等教育可持續(xù)發(fā)展添磚加瓦。